城市規(guī)劃導向下的土地儲備模式探析

向 坤

（湖北省宣恩縣國土資源局，湖北 恩施 445500）

城市土地儲備制度就是城市地區(qū)的土地儲備組織對那些分散的土地通過相應的方法進行有效的收集，收集的方法主要有征收、收購、置換、轉(zhuǎn)制、收回等，之后由各個地方的土地儲備組織進行土地整理以及管理。例如：安置好職工以及居民、房屋拆遷、土地平整等。把儲存好土地，根據(jù)城市規(guī)劃的需要以及城市土地出讓的需要等這些土地進投入到市場活動中去。

一、建立城市土地儲備制度是社會發(fā)展的必然趨勢

從制度設計針對的問題和初衷看，城市土地儲備具有以下必要性：一是土地使用權(quán)制度更新的具體需要。從無償、無期限到有償、有期限使用，就需要一個土地市場來實現(xiàn)過度。我國國家政府管理者城市土地，換句話說就是城市土地是屬于國家的，國家的政府對土地起著壟斷作用，有利于實現(xiàn)國家作為土地所有者的主體地位。二是明晰土地資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)。由于長期實行無償、無期限劃撥使用土地，城市土地變異為使用者所有。國家壟斷土地一級市場，有利于明晰土地產(chǎn)權(quán)[1]。三是防止國有土地資產(chǎn)的流失。無償、無限期劃撥使用土地，導致一部分單位以及企業(yè)出現(xiàn)出租和轉(zhuǎn)讓土地現(xiàn)象，造成國有土地資產(chǎn)的大量流失。

二、目前我國城市土地儲備分析

土地儲備制度是一種新興的制度安排模式，在實踐過程中衍生了大量的儲備模式。目前我國有代表性的土地儲備模式有以下幾種：第一種是“上海模式”，上海模式是以市場機制運行為基礎(chǔ)的；第二種是“杭州模式”，杭州模式是以政府為主要指導力量的；第三種是“武漢模式”，武漢模式是市場和政府的有效結(jié)合模式。盡管由于缺乏統(tǒng)一法律或行政法規(guī)以規(guī)范土地收購儲備，各地做法也不盡相同，但是，城市土地儲備制度特征依然有章可循。在整個土地儲備過程中，土地的收購、土地的處理、土地的后期出讓都是非常重要的環(huán)節(jié)，土地、資金又屬于關(guān)鍵環(huán)節(jié)。而且，高效的土地儲備，還能通過土地這個“蓄水池”，能動、有效地調(diào)控商品房空置水平。但是，我國目前在規(guī)范土地整理程序、拓展資金籌措渠道等方面普遍遇到一些障礙，并影響到穩(wěn)定市場秩序和房地產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展[2]。

1、不夠明確的城市土地儲備機構(gòu)定位

土地儲備機構(gòu)職責定位不夠明確很大程度阻礙著土地儲備目標的順利實現(xiàn)。通過分析全國各地的土地儲備中心內(nèi)部的權(quán)責結(jié)構(gòu)，由此可見，土地儲備中心扮演著兩種重要的角色。第一種是根據(jù)市場經(jīng)濟規(guī)律而從事企業(yè)經(jīng)營活動。例如：按照土地市場的需要，之后進行決策，并且及時的進行土地的收購、土地的儲備、土地的出讓等活動，按照現(xiàn)代企業(yè)制度的實際需求，進行籌集、運作和管理土地收購、儲備和預出讓資金等活動。第二種是通過政府授權(quán)之后行駛的政府職能。例如：代表政府的意志，制定好土地收購儲備計劃，并且按照土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃，將那些因為進行“騰籠還鳥”、“退二進三”的土地、企業(yè)改變自身制度以及就城區(qū)改造的存量土地以及新城開發(fā)的增量土地等收購集中起來。

2、城市儲備土地的供應方式不合理

開展城市土地儲備工作，具體包括幾個階段：首先是土地的收購，其次是土地的儲備、最后是土地的供應。土地的供應是城市土地使用權(quán)價值具體的實現(xiàn)，把儲備土地的使用權(quán)投入市場活動中，這是一項計劃性非常的強的活動，政府把土地出讓給用地單位，而獲取土地使用權(quán)帶來的出讓金以及土地收益的具體階段。城市儲備土地使用權(quán)的供應方法對城市建設發(fā)展以及城市政府、用地單位及市民的利益具有重大的影響。但目前，我國現(xiàn)行的城市儲備土地的供應方式存在比較嚴重的負面效應。

三、城市規(guī)劃導向下的土地儲備模式

使城市土地市場更加的有序，創(chuàng)造了一個很好的投資氛圍。建立土地儲備體系，還可以科學合理的調(diào)控土地供應規(guī)模以及節(jié)奏，使城市土地市場更加的規(guī)范和科學。通過提供一級市場信息，實現(xiàn)投資者的用地審批手續(xù)的簡單化，為投資軟環(huán)境的實現(xiàn)創(chuàng)造了可能。同時，政府根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的情勢，適時調(diào)節(jié)土地供應，避免經(jīng)濟過冷或過熱[3]。政府壟斷土地供應之前，開發(fā)商獲取土地的途徑不同，土地的價格區(qū)別也很大，導致土地價格與價值不符現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)。政府壟斷土地一級市場，導致土地供應渠道過于單一，通過拍賣、招標等市場化方式?jīng)Q定土地價格，最大限度地體現(xiàn)土地的實際價值，土地價格嚴重背離價值的現(xiàn)象得到抑制。

結(jié)論：建立土地儲備機制可以實現(xiàn)收購、儲備、出讓土地等各項活動，這樣就能強化土地市場的調(diào)控能力，實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化組合。減少和避免了土地收益的大量流失，創(chuàng)造了更大的效益。

[1]程浩巖,王振坡. 中外比較下我國城市土地儲備制度發(fā)展趨勢探討[J].城市,2014,10(01):124-129.

[2]陳建華，夏安桃. 試論城市空間拓展與土地資源管理的策略與政策[J]. 綠色科技,2014，10(01):219-222.

[3]陳益君. 土地儲備宏觀政策梳理與分析[J]. 浙江國土資源,2014,7(03):138-141.