城市規(guī)劃導(dǎo)向下的土地儲(chǔ)備模式探析

向 坤

（湖北省宣恩縣國(guó)土資源局，湖北 恩施 445500）

城市土地儲(chǔ)備制度就是城市地區(qū)的土地儲(chǔ)備組織對(duì)那些分散的土地通過相應(yīng)的方法進(jìn)行有效的收集，收集的方法主要有征收、收購(gòu)、置換、轉(zhuǎn)制、收回等，之后由各個(gè)地方的土地儲(chǔ)備組織進(jìn)行土地整理以及管理。例如：安置好職工以及居民、房屋拆遷、土地平整等。把儲(chǔ)存好土地，根據(jù)城市規(guī)劃的需要以及城市土地出讓的需要等這些土地進(jìn)投入到市場(chǎng)活動(dòng)中去。

一、建立城市土地儲(chǔ)備制度是社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)

從制度設(shè)計(jì)針對(duì)的問題和初衷看，城市土地儲(chǔ)備具有以下必要性：一是土地使用權(quán)制度更新的具體需要。從無償、無期限到有償、有期限使用，就需要一個(gè)土地市場(chǎng)來實(shí)現(xiàn)過度。我國(guó)國(guó)家政府管理者城市土地，換句話說就是城市土地是屬于國(guó)家的，國(guó)家的政府對(duì)土地起著壟斷作用，有利于實(shí)現(xiàn)國(guó)家作為土地所有者的主體地位。二是明晰土地資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)。由于長(zhǎng)期實(shí)行無償、無期限劃撥使用土地，城市土地變異為使用者所有。國(guó)家壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，有利于明晰土地產(chǎn)權(quán)[1]。三是防止國(guó)有土地資產(chǎn)的流失。無償、無限期劃撥使用土地，導(dǎo)致一部分單位以及企業(yè)出現(xiàn)出租和轉(zhuǎn)讓土地現(xiàn)象，造成國(guó)有土地資產(chǎn)的大量流失。

二、目前我國(guó)城市土地儲(chǔ)備分析

土地儲(chǔ)備制度是一種新興的制度安排模式，在實(shí)踐過程中衍生了大量的儲(chǔ)備模式。目前我國(guó)有代表性的土地儲(chǔ)備模式有以下幾種：第一種是“上海模式”，上海模式是以市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行為基礎(chǔ)的；第二種是“杭州模式”，杭州模式是以政府為主要指導(dǎo)力量的；第三種是“武漢模式”，武漢模式是市場(chǎng)和政府的有效結(jié)合模式。盡管由于缺乏統(tǒng)一法律或行政法規(guī)以規(guī)范土地收購(gòu)儲(chǔ)備，各地做法也不盡相同，但是，城市土地儲(chǔ)備制度特征依然有章可循。在整個(gè)土地儲(chǔ)備過程中，土地的收購(gòu)、土地的處理、土地的后期出讓都是非常重要的環(huán)節(jié)，土地、資金又屬于關(guān)鍵環(huán)節(jié)。而且，高效的土地儲(chǔ)備，還能通過土地這個(gè)“蓄水池”，能動(dòng)、有效地調(diào)控商品房空置水平。但是，我國(guó)目前在規(guī)范土地整理程序、拓展資金籌措渠道等方面普遍遇到一些障礙，并影響到穩(wěn)定市場(chǎng)秩序和房地產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展[2]。

1、不夠明確的城市土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)定位

土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)職責(zé)定位不夠明確很大程度阻礙著土地儲(chǔ)備目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。通過分析全國(guó)各地的土地儲(chǔ)備中心內(nèi)部的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)，由此可見，土地儲(chǔ)備中心扮演著兩種重要的角色。第一種是根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律而從事企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。例如：按照土地市場(chǎng)的需要，之后進(jìn)行決策，并且及時(shí)的進(jìn)行土地的收購(gòu)、土地的儲(chǔ)備、土地的出讓等活動(dòng)，按照現(xiàn)代企業(yè)制度的實(shí)際需求，進(jìn)行籌集、運(yùn)作和管理土地收購(gòu)、儲(chǔ)備和預(yù)出讓資金等活動(dòng)。第二種是通過政府授權(quán)之后行駛的政府職能。例如：代表政府的意志，制定好土地收購(gòu)儲(chǔ)備計(jì)劃，并且按照土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃，將那些因?yàn)檫M(jìn)行“騰籠還鳥”、“退二進(jìn)三”的土地、企業(yè)改變自身制度以及就城區(qū)改造的存量土地以及新城開發(fā)的增量土地等收購(gòu)集中起來。

2、城市儲(chǔ)備土地的供應(yīng)方式不合理

開展城市土地儲(chǔ)備工作，具體包括幾個(gè)階段：首先是土地的收購(gòu)，其次是土地的儲(chǔ)備、最后是土地的供應(yīng)。土地的供應(yīng)是城市土地使用權(quán)價(jià)值具體的實(shí)現(xiàn)，把儲(chǔ)備土地的使用權(quán)投入市場(chǎng)活動(dòng)中，這是一項(xiàng)計(jì)劃性非常的強(qiáng)的活動(dòng)，政府把土地出讓給用地單位，而獲取土地使用權(quán)帶來的出讓金以及土地收益的具體階段。城市儲(chǔ)備土地使用權(quán)的供應(yīng)方法對(duì)城市建設(shè)發(fā)展以及城市政府、用地單位及市民的利益具有重大的影響。但目前，我國(guó)現(xiàn)行的城市儲(chǔ)備土地的供應(yīng)方式存在比較嚴(yán)重的負(fù)面效應(yīng)。

三、城市規(guī)劃導(dǎo)向下的土地儲(chǔ)備模式

使城市土地市場(chǎng)更加的有序，創(chuàng)造了一個(gè)很好的投資氛圍。建立土地儲(chǔ)備體系，還可以科學(xué)合理的調(diào)控土地供應(yīng)規(guī)模以及節(jié)奏，使城市土地市場(chǎng)更加的規(guī)范和科學(xué)。通過提供一級(jí)市場(chǎng)信息，實(shí)現(xiàn)投資者的用地審批手續(xù)的簡(jiǎn)單化，為投資軟環(huán)境的實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造了可能。同時(shí)，政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的情勢(shì)，適時(shí)調(diào)節(jié)土地供應(yīng)，避免經(jīng)濟(jì)過冷或過熱[3]。政府壟斷土地供應(yīng)之前，開發(fā)商獲取土地的途徑不同，土地的價(jià)格區(qū)別也很大，導(dǎo)致土地價(jià)格與價(jià)值不符現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)。政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，導(dǎo)致土地供應(yīng)渠道過于單一，通過拍賣、招標(biāo)等市場(chǎng)化方式?jīng)Q定土地價(jià)格，最大限度地體現(xiàn)土地的實(shí)際價(jià)值，土地價(jià)格嚴(yán)重背離價(jià)值的現(xiàn)象得到抑制。

結(jié)論：建立土地儲(chǔ)備機(jī)制可以實(shí)現(xiàn)收購(gòu)、儲(chǔ)備、出讓土地等各項(xiàng)活動(dòng)，這樣就能強(qiáng)化土地市場(chǎng)的調(diào)控能力，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化組合。減少和避免了土地收益的大量流失，創(chuàng)造了更大的效益。

[1]程浩巖,王振坡. 中外比較下我國(guó)城市土地儲(chǔ)備制度發(fā)展趨勢(shì)探討[J].城市,2014,10(01):124-129.

[2]陳建華，夏安桃. 試論城市空間拓展與土地資源管理的策略與政策[J]. 綠色科技,2014，10(01):219-222.

[3]陳益君. 土地儲(chǔ)備宏觀政策梳理與分析[J]. 浙江國(guó)土資源,2014,7(03):138-141.