淺談高校內部控制建設

張 斌

（安徽建工技師學院，安徽 合肥230051）

內部控制是單位為實現控制目標，在單位內部通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動自我約束、規劃、評價的風險防范和管控。旨在合理保證單位經濟活動合法合規、資產安全和使用有效、財務信息真實完整，有效防范舞弊和預防腐敗，提高公共服務的效率和效果。當前，加強內部控制建設是高校健康發展的重要保證，也是貫徹落實中央“八項規定”和“六項禁令”，促進高校黨風廉政建設的重要保障。

1 加強高校內部控制建設的重要意義

制定適應高校自身管理與發展需要的內部控制制度是提高高校管理水平和健康發展的重要保障。內部控制一直是企業加強公司治理的一項重要內容，也是近幾年學術界研究的焦點，但對于事業單位內部控制在業界的關注度不高，因而沒有引起足夠的重視,特別是管理層觀念落后，內部控制意識淡薄,風險防范意識不強，內部控制制度不健全，執行力不高，缺乏實效性，從而引發一系列管理上的問題。

高校作為事業單位的一個重要組成部分，隨著近年來國家對教育的重視程度在不斷提高，政策支持力度不斷加大，教育經費投入逐年增加，已達到GDP的4%，在此背景下，高校招生規模和基礎設施建設規模在逐漸加大，辦學經費已脫離原來的財政單一供給，轉變為市場化的多渠道融資，從而帶來因盲目投資而引發的教育資源浪費和財務償債風險；同時，隨著高校辦學自主權的擴大，除正常的教學科研活動外，還拓展了聯合辦學、教學設施租賃、校辦企業等經濟活動，經營業務涉及到教學資料采購、設施設備購建、后勤保障、產品生產與銷售等方面。對以上各項經營活動，如果沒有一個行之有效的內部控制制度加以約束和監督，勢必會引起管理混亂，引發各種違法違紀行為和滋生腐敗。因此加強高校內部控制制度建設勢在必行。

2 目前高校的內部控制建設存在的問題與分析

2.1 缺乏良好的內部控制環境

內部控制環境是建立健全內部控制制度、履行內控程序及其有效實施的重要因素，是內部控制的基礎，決定著單位管理層及員工在思想和行為上對內部控制制度的認同感和執行力。當前很多高校的領導內部控制意識淡薄，對內部控制重視程度不夠，認為內部控制會束縛自己的行為，影響自己對分管業務的控制力，削弱自己的權力，使自己的才能無法充分施展。甚至有些領導為了達到以權謀私的目的，對內部控制制度建設采取消極態度，為自己凌駕于制度之上留有空間。從而導致上至管理層下至普通員工對內部控制建設的漠視甚至無視，大大降低了員工的責任感與執行力，使得制度建設不力，或者制度流于形式，得不到有效實施，最終影響內部控制的效果。

2.2 風險意識淡薄，風險管控能力差

多數高校領導是學術型領導，是某一學術領域的精英和領軍人物，缺少企業經營管理的經驗和理念，在風險識別與管控方面經驗不足。當前隨著國家教育體制改革的推進，“多員參與，多方投資”的多員化辦學模式正逐步形成，一些高校因擴招而新建校區，大規模的基建投入，僅依靠自有資金難以滿足資金需求，必然會選擇外部融資，通過向銀行借款、職工集資和吸納社會資金等方式籌集資金。據統計我國公辦高校貸款規模高達2000億到2500億，其債務保守估計約4000億，高額的本金和利息給學校帶來了巨大的償債壓力，收取的學費和其他創收根本不足以償還債務，有時僅能支付高額銀行利息，從某種意義上說學校是給銀行打工。如此高的財務風險，一方面政府買單，用財政性資金化減債務，另一方面高校自身承擔。在當前人口減少，生源逐年下降的趨勢下，高校的這種盲目擴建與投資勢必造成教育資源的嚴重浪費，增添政府財政負擔。這種普遍存在的現象充分暴露了高校管理者決策的盲目性，缺乏對重大投資決策的科學性、合理性及可行性的評估論證，對潛在風險的識別與管控能力嚴重不足。

2.3 內部控制評價體系不健全

我國高校實行內部控制較晚，理論與實踐都不成熟，對于內部控制評價體系的建立還處于研究和探索階段，主要是缺少一個被普遍認可和遵循的評價標準，如何具體實施對內部控制評價，采用何種方法不明確，導致對高校的內部控制評價無法落到實處。2012年11月財政部發布的《行政事業單位內部控制規范(試行)》中對內部控制的評價方法有一定的介紹，但并沒有具體的操作指南，導致高校內部控制評價時缺乏必要的權威方法，注冊會計師審計時，只是從制度設計與執行層面給予定性評價，并未展開對業務的定量分析與評價。同時，高校的內審部門在審計資源的投入與人員的培訓方面存在一定欠缺，內審部門不能充分發揮其審計評價職能，這也是內部控制評價體系的一個薄弱環節。

2.4 內部控制制度執行不力，缺乏有效監督

很多高校雖然制定了一套完整的內部控制制度，但只是掛在墻上，落不到實處，領導層重管理、輕控制的思想嚴重，在執行內部控制程序時講形式、走過場，有章不循，使得內部控制不能發揮應有的效果。同時，許多高校組織機構設置與職能分工不合理，監督機制不健全，有的甚至沒有設置專門的財務稽核部門，對重大財務收支項目的合理性和合法性缺少檢查復核程序。財務部門往往過度依附于單位分管領導，缺少專業立場和職業精神。有的高校雖然設有內部審計部門，但專業性不強，審計方式和手段比較落后，同時審計的獨立性和權威性也頗受質疑。由于上述監督職能缺失，造成高校管理上的混亂，領導干部違法亂紀、貪污腐敗現象時有發生。

3 加強高校內部控制建設的措施

3.1 加強高校內部控制文化建設

內部控制是一項需要全體員工共同努力才能實現的管理機制，其成敗取決于單位領導與員工的控制意識和行為。內部控制文化對行為規范和權力制衡以及防止舞弊和遏制損失起到重要作用。再好的制度離不開“人”去實施，而文化建設的核心就是“人”。高校應該重視對員工的職業道德教育，培養積極向上的價值觀和社會責任感，提升員工的主人翁意識和彼此監督的自覺性，引導員工自覺主動約束自己的行為，遵從內部控制管理制度。文化建設可以凝聚員工，形成合力，是加強高校內部控制建設的助推器。

3.2 完善法人治理結構，改善內部控制環境

國外高校董事會等內部組織機構分工明確、制衡合理，形成了較為完善的法人治理結構。我國高校應借鑒國外高校的成功經驗，結合自身特點，研究制定以堅持權力機構、決策機構、經營機構、管理機構和監督機構相互分離、相互制衡為原則的法人治理結構，實現決策的程序化和民主化；業務運作法制化、制度化和規范化。有效防范一權獨大造成的決策失誤，避免利益部門之間相互串通、營私舞弊現象的發生；從組織結構、流程控制、績效管理和風險防范這四個方面，建立健全以風險管理為導向的內部控制體系。同時，應加強對員工有關內部控制政策和知識的宣傳與培訓，提高高校各級領導干部、教職員工的內部控制意識，積極參與到內部控制工作中去，為高校內部控制創造一個良好控制環境。

3.3 強化風險意識，提高風險管控水平

高校必須提高風險意識，建立風險管理控制體系，針對各個風險控制點，建立有效的風險管理系統，通過風險預警、風險識別、風險評估、風險報告等措施，對高校風險進行全面防范和控制。目前高校風險基本分為三大類：內部管理風險、投融資風險和經營風險。其中以投融資風險最為突出，高校應重點關注重大投資、融資等高風險領域，建立以財務監控為主的風險預警機制，加大風險控制力度，對于重大基建投資項目的可行性進行科學論證，充分評估潛在的風險和應對措施；科學合理地確定籌資規模、方式、結構，最大限度地降低資金成本，提高項目收益性，從組織機構、管理制度和人員上保障各項風險控制活動的正常進行，有效防范和降低高校風險。

3.4 完善高校內部控制監督、評價體系

探索建立以黨委為最高決策機構，以校長為首的行政管理層為執行機構，以教授委員會為主導的學術決策機構，以高校理事會（或董事會）為決策咨詢機構，以紀監委員會為主要監督機構，構建起決策權、執行權和監督權既相互制約又相互協調的內部治理與監督體系。應充分發揮高校財務部門、審計部門的監督職能，加快推行事業單位財務負責人政府委派制，提高財務人員對重大經濟事項真實性、合法性的監督力度，促進單位主要領導對財經法律法規的遵循，預防職務犯罪現象的發生；同時應賦予高校內審部門更多的權限，保證審計工作的權威性與獨立性，加大審計人員專業培訓，提高執業勝任能力，切實保障高校監督活動的正常、有效運行。

加快建立科學合理的高校內部控制評價指標體系，是內部控制評價體系建設的前導性與基礎性工作，是對內部控制合理性、有效性進行評價的依據。高校應本著重要性、成本效益性與可操作性為原則，從定性分析與定量分析兩個方面制定內部控制評價指標體系，既要考慮評價指標在某一時點與高校運營管理相結合，達到協調一致，發揮作用，又要考慮在未來更長時期的動態適應性，發揮其長效機制，從而使得內部控制測評結果能夠客觀、準確地反映高校內部控制的真實水平，增強管理層的內部控制意識，不斷完善和加強內部控制制度建設，實現高校的健康持續發展。

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