低丘緩坡荒灘等未利用土地開發利用中存在的問題與建議——以廣西防城港市為例

楊 敏

（廣西地產集團有限公司,廣西 南寧 530021）

科學開發和合理利用低丘緩坡荒灘等未利用土地是當前土地管理的熱點,它既是加強土地資源優化配置,緩解土地供需矛盾,實現耕地占補平衡的有效途徑;也是把土地資源優勢轉化為經濟優勢、競爭優勢的重要選擇。2012年8月，國土資源部同意廣西自治區開展低丘緩坡荒灘等未利用地開發利用試點。首批試點在梧州市、防城港市、玉林市轄區范圍內進行。防城港市通過科學有序開發低丘緩坡荒灘等未利用地及劣質農用地，實現各類建設少占地、不占或少占耕地，提高土地資源利用的經濟、社會和生態效益。

1 低丘緩坡荒灘等未利用地開發利用的基本情況

1.1 實施進展情況

1.1.1 實施規模

經防城港市積極申報，國土資源部及廣西自治區國土資源廳于2012年批復同意在防城港市開展低丘緩坡利用試點工作，規劃期內（即2012-2016年）實施總規模為1487.52公頃，新增建設用地規模為1427.4公頃，涉及港口區、防城區、東興市三個重點項目區塊，其中港口區實施總規模為741.57公頃，新增建設用地規模696.01公頃；防城區實施總規模為371.23公頃，新增建設用地規模365.05公頃；東興市實施總規模為374.72公頃，新增建設用地規模365.72公頃。其中，防城港市2012年實施新增建設用地規模為285.4667公頃，港口區為167.3297公頃、防城區為90.6703公頃、東興市為27.4666公頃。

1.1.2 保護優質耕地情況

防城港市第二次土地調查成果顯示，“十一五”時期防城港市耕地減少面積2367.09公頃，耕地增加1601.95公頃，凈減少765.14公頃，耕地保護形勢嚴峻。根據防城港市土地利用總體規劃 （2006-2020年），規劃期內允許建設占用耕地所占比例為35.8%。防城港市低丘緩坡利用試點范圍內耕地所占比例為12.9%，且占用基本為15°—25°劣質耕地，質量低下，產出不高（東興低丘緩坡項目區耕地所占比例僅為2%）。由此可以看出，通過實施低丘緩坡利用試點，防城港市能有效保護耕地面積達340.6421公頃，實現了“三提高一降低”的要求，緩解耕地保護的嚴峻形勢。

1.1.3 實施進展情況

（1）農用地轉用報批情況。港口項目區獲試點項目規模指標167.33公頃。項目分4個批次完成報批；防城項目區獲指標90.67公頃,分3個批次報批；東興項目區指標27.4666公頃，分2個批次報批。

（2）土地征收及移民安置情況。目前港口項目區已完成土地征收95.33公頃,占土地征收計劃的57%；防城區試點區域已協議征地面積70公頃，在試點項目區范圍選定一定區域作為被征地群眾生產留用地；東興項目區預征地約64.38公頃，不涉及拆遷安置。

（3）耕地占補情況。港口項目區涉及占用耕地36.1648公頃；防城項目區涉及占用耕地3.5824公頃；東興項目區涉及占用耕地0.0148公頃。對建設用地占用的耕地全部委托市土地整理中心完成先補后占，并及時在全國耕地占補平衡動態監管系統進行報備，耕地占補平衡率實現100%。

（4）項目區建設情況。港口項目區的大西南臨港工業園片區已完成修建沙港路、興化路、小龍門街東段等5條道路、水電、排污、綠化等配套設施建設；防城沖侖物流園區低丘緩坡試點范圍內園區完成了沖侖大道、糧庫路、橫二、橫三、橫四、橫五路等道路及供水供電、排污等基礎設施；東興項目區正在完善控制性詳細規劃等規劃編制與報批手續，正加快推進各項前期工作。

1.2 實施保障措施落實情況

1.2.1 建立工作機構，強化組織保障

為加快推進低丘緩坡開發利用試點工作，防城港市成立低丘緩坡荒灘土地綜合開發利用試點工作領導小組，明確相關部門職責，確保試點工作的順利推進。

1.2.2 建立生態環境保護標準

規劃擬引進的工業項目必須符合國家和自治區相關產業政策及建設用地控制指標，滿足入園條件；禁止高耗能、高污染、低效益等產業項目，鼓勵低碳、環保、循環型產業項目。

1.2.3 落實資金保障，規范資金使用

項目區的資金通過采取政府投資、銀行貸款、土地收儲融資、市場運作、業主開發建設等多元化、多渠道方式進行籌措。嚴格執行“收支兩條線”的規定，推行項目工程資金預算管理制度，確保資金專款專用。

1.2.4 規范征地管理，保障農民權益

在試點項目區的征地過程中嚴格履行公告、聽證、調查確認等程序，在執行統一年產值的基礎上結合實際適當提高征地補償標準，并采取多種渠道切實解決被征地農民的安置問題，確保補償安置落實到位。

2 低丘緩坡荒灘等未利用土地開發利用工作的成效和存在的問題

2.1 工作成效

2.1.1 保護優質耕地

通過實施低丘緩坡利用試點，有效保護耕地面積達340.6421公頃，實現了“三提高一降低”的要求，緩解耕地保護的嚴峻形勢。

2.1.2 社會效益

低丘緩坡土地綜合開發利用對緩解保障發展和保護耕地的兩難困境起到了積極有效的作用，有效緩解了建設用地緊缺的矛盾，促進了城鄉統籌協調發展。

2.1.3 生態效益

低丘緩坡土地綜合開發利用過程中，通過采取積極有效的措施，加強了自然和地質災害的防治，減緩了水土流失和土地侵蝕，增強了區域生態環境的穩定性。

2.1.4 經濟效益

通過建設開發利用低丘緩坡土地1487.52公頃，優化安排產業項目，有效推進城鎮化、工業化進程，對帶動發展地區經濟將發揮重要作用。

2.2 存在問題

1）部分試點區域范圍在規劃確定的“有條件建設區”內，不利于試點區域的整體布局與規劃建設。如東興市低丘緩坡項目區實施總規模為374.72公頃，其中有263.13公頃用地位于土地利用總體規劃確定的有條件建設區范圍內，需進行規劃評估修改后方能利用，在一定程度限制了東興市低丘緩坡項目區的整體規劃與開發利用。

2）低丘緩坡利用試點沒有明確是否可以先行開展場地平整、整體連片設施土地征收等相應支持政策，致使項目區無法統籌考慮場地平整問題，難以落實項目區域內土方平衡，不利于降低開發成本及加快開發建設。

3）征地難、征地慢制約著低丘緩坡利用試點的開發進度。特別是十八大提出提高征地補償標準及受網絡傳言“征地補償標準提高10倍”后，征地工作壓力增大。

4）用地報批所需材料多（與使用年度計劃指標所需材料一致，沒有體現先行先試試點優勢），新增建設用地報批周期過長，從上報用地報批材料至用地批復歷時約6個月甚至更長時間。

3 對低丘緩坡荒灘等未利用土地開發利用工作建議

（1）進一步加大征地拆遷工作力度，盡快完成項目用地的征地拆遷工作，及早交地給項目業主開工建設，同時妥善做好被征地群眾的搬遷安置工作。

（2）積極采取多元化、多渠道籌措資金，加快征地拆遷工作進度，加快道路、水電管網等基礎設施的配套建設，盡快實施具體項目的供地，真正發揮低丘緩坡開發利用試點帶來的社會效益、經濟效益和環境效益。

（3）優化投資環境，創新招商引資方式，加大招商引資力度，提高企業的入園門檻，積極引進高品質、有影響的企業落戶項目區。

（4）建立綜合監管平臺，對項目區土地利用規劃計劃執行，農用地轉用和土地征收申報、土地供應、項目建設等綜合開發實施過程進行全程跟蹤評估，完善支持政策，確保項目區土地綜合開發利用有序進行。

（5）建議出臺低丘緩坡試點的有關支持政策。如明確允許試點范圍可以同步開展征地、實施場地平整等前期工作，場地平整不納入衛片執法檢查圖斑。調整降低新增建設用地有償使用費標準，鼓勵項目優先使用低丘緩坡荒灘等未利用地。

（6）適當擴大防城港市低丘緩坡荒灘土地綜合開發利用試點范圍規模。防城港市耕地資源十分稀缺，耕地面積僅占土地總面積的10%，耕地后備資源潛力小,適當擴大低丘緩坡荒灘土地綜合開發利用試點規模對防城港市破解保障發展、保護資源“兩難”問題具有重要意義。

（7）建議實行低丘緩坡利用試點用地報批綠色通道制度，體現試點的特殊性。一是，進一步簡化用地報批材料；二是，加快用地審批速度。由此加快低丘緩坡試點區域的征地拆遷安置、基礎設施、項目建設等工作。