一場引領警務變革的公安新文化運動：湖州警務變革的文化解讀*

□金伯中

（湖州市公安局，浙江 湖州 313000）

2009年以來，湖州公安機關以“兩個更多”理念為先導，實施“警務廣場”戰略，構建民意導向型警務新模式，努力建設人民滿意的服務型公安機關，引發了一場深刻的警務變革，推動了公安工作的轉型發展，被公安部譽為“踐行黨的群眾路線的新模式、堅持發展‘楓橋經驗’的時代樣本、公安機關改革創新的典范”的“湖州經驗”，2014年4月，又被中宣部、中央黨的群眾路線教育實踐活動領導小組辦公室確定為教育實踐活動先進典型，新華社、人民日報、中央電視臺等中央十大媒體集中采訪報道。從文化的角度來解讀，湖州警務變革也是一種文化現象，是以思想解放為先導并貫穿于警務變革全過程，以新思想、新觀念為引領的一場公安新文化運動。

《周易》有云：觀乎天文，以察時變；觀乎人文，以化成天下。古今中外歷史表明，人類社會的發展進步，都是以思想的解放、觀念的更新為先導的，是新思想、新觀念戰勝取代舊思想、舊觀念的文化啟蒙、覺醒和自覺的過程。如近代歐洲文藝復興、宗教改革以及啟蒙運動，倡導人性解放，提出自由、平等、博愛等價值觀念，帶來了歐洲工業革命和資產階級革命，建立了君主立憲和民主共和體制。孫中山倡導的“民族、民權、民生”三民主義，催生了辛亥革命，結束了統治中國幾千年的封建專制制度，建立了民主共和政體。五四新文化運動，以民主和科學為旗幟，動搖了封建思想的統治地位，促進了馬克思主義在中國的傳播，創立了中國共產黨，找到了中國革命的道路，取得了新民主主義革命的勝利，建立了人民當家作主的新中國。真理標準的大討論，推動了思想的大解放，實現了我黨在指導思想上的撥亂反正，開啟了我國改革開放歷史新時期。同樣如此，湖州警務變革以思想的不斷解放、警務新理念的確立為開端，破除種種不合時宜的思想藩籬和精神桎梏，又以警務變革的實踐促進公安文化發展繁榮，為警務變革提供了先進思想引領、強大精神動力和厚實文化支撐。

一、確立“兩個更多”警務理念，開啟警務變革之門

2009年初，湖州公安機關在深入學習實踐科學發展觀活動中，對長期困擾公安機關的種種思想困惑、工作困境，從思想觀念、體制機制、工作方式等方面進行系統深刻地反思和不斷地追問：為什么刑事發案率比較低，而群眾的安全感卻不高？為什么公安民警付出很大甚至獻出了生命，而群眾的滿意度卻不高？為什么公安執法越來越嚴格規范，而執法公信力卻不高，甚至出現仇官、仇警的現象？為什么公安隊伍越來越龐大，而警力緊張問題仍然緩解不大？經過總結反思，深深感到原因是多方面的，但根本原因在于沒有解決好“為了誰、依靠誰、我是誰”或者說沒有弄清楚“公安機關存在的最大理由是什么、公安機關的合法性在哪里？”這個本源性問題，實質上就是公安機關和公安工作到底以什么為本的問題。

幾千年來形成的官本位思想根深蒂固，滲透到政治、經濟、文化等方方面面。就公安機關來講，體現在思想觀念上就是特權思想嚴重，常常以“管人者”自居，高人一等，我管你、你服從，嚴重脫離群眾，引發了警民關系的緊張、對立，是造成仇官、仇警等社會現象的思想根源。體現在價值取向上就是習慣于站在公安機關自身的立場上看問題，過于追求完成上級目標任務、考核指標以及各種榮譽獎杯，忽略忽視老百姓的感受和口碑，見物不見人。體現在體制機制上就是以權力為主導，體制以權力來分等級，機制運轉以權力來維系，形成了一種自上而下領導與自下而上負責相結合的封閉式運行模式。體現在工作方式方法上就是習慣于計劃公安的思維方式和行為方式，上級大包大攬，下級亦步亦趨，決策部署一竿子到底，考核排名一把尺子，專項行動滿天飛，基層公安機關常年疲于應付，無暇顧及老百姓的需求和感受。按理講，一個地方社會治安好不好，生活在這里的老百姓最清楚，警民關系親不親，老百姓心里最明白，這個地方老百姓需求是什么，公安工作應該抓什么，基層公安機關最有發言權，但恰恰最有切身感受的老百姓很少有話語權、評價權，最有發言權的基層公安機關很少有決策權、自主權，存在著嚴重的權力錯位現象。

因此，要破除一切妨礙科學發展的思想觀念和體制機制弊端，首先在于解放思想，破除官本位思想，確立以人為本的科學發展觀。2009年4月24日，全市公安局長政委會議提出，以人為本的科學發展觀落實到公安工作，就是要確立更多地用老百姓的眼光來審視和考量社會治安問題、更多地用老百姓的感受來做好公安工作的“兩個更多”理念。更多地用老百姓的眼光來審視和考量社會治安問題，就是站在群眾的立場上，從群眾的視角看社會治安問題，這是事關公安工作的立場、觀點、方法問題。更多地用老百姓的感受來做好公安工作，就公安機關來說，主要體現為安全不安全、滿意不滿意，這是事關公安工作的價值追求和評判標準問題。“兩個更多”理念回答了“為了誰、依靠誰、我是誰”的問題。群眾需求就是我們公安機關的最大追求。這個忙那個忙，如果不為老百姓忙，再忙也是瞎忙；這個苦那個苦，如果不是圍繞老百姓干，再苦也是白辛苦。“兩個更多”理念回答了“公安機關存在的最大理由是什么、公安機關的合法性在哪里？”的問題。老百姓安居樂業就是我們公安機關的奮斗目標，群眾滿意就是對公安機關的最高褒獎，公安機關存在的最大理由只能是保社會平安穩定、老百姓安居樂業，公安機關的合法性只能是老百姓的信任、擁護、支持。群眾安全感和滿意度是評判衡量公安工作的唯一標準，這個數據那個數據，如果不能轉化為群眾安全感和滿意度，再好看的數據指標也毫無意義。“兩個更多”理念是科學發展觀在公安工作中的具體化，是湖州警務變革的邏輯起點和價值原點。湖州公安機關以“兩個更多”理念為引導，以民意為導向，開啟了警務變革之門，預示著一場警務革命的到來，那些帶有濃厚官本位色彩的思想觀念、體制機制、工作方式都將會發生根本性的改變。

二、創設“警務廣場”載體，開辟警務變革之路

如何讓“兩個更多”理念落地，轉化為警務實踐，推動警務變革到達彼岸，關鍵要解決毛澤東同志所說的過河的“橋或船”的問題。經過苦苦尋求，湖州公安機關終于找到了“廣場”這個詞，賦予它新的內涵，創設了“警務廣場”這一載體，并把它提升為湖州公安機關的基本戰略。以“警務廣場”戰略為統領，在理論與實踐的結合上，探索和開辟了一條湖州警務變革的成功之路，也是推動湖州公安工作科學發展之路。那么，何為“廣場”？首先，廣場是民意的代名詞。政聲人去后，民意閑談間。廣場是人員聚集的場所，是民意的源頭，從一定意義上講，廣場就是民意場。公安機關要搭建警民交流溝通、傾聽民意的大平臺，最大限度暢通社情民意，傾聽群眾呼聲，回應民意訴求。其次，廣場是民主的策源地。廣場一詞源于古希臘，是現代民主政治的發祥地。公安機關要學習借鑒人類社會政治文明成果，從公安工作層面保障人民群眾的知情權、參與權、表達權、監督權等民主權利，實現由為民作主到由民作主的轉變。第三，廣場是商品的集散地。現代意義上的廣場，很多時候是指購物中心，商品的大賣場。公安機關要引入需求定律等市場經濟規律來推動警務變革，根據群眾需求來做好公安工作，解決適銷不對路的問題。第四，廣場的“場”是物質存在的一種形態。物理學中的“場”，最大的特點是場內物質之間作用的互動性和連續性。磁有磁場，人有氣場，公安機關要凝聚人氣，贏得群眾的信任、支持和擁護。公安機關要運用新公共管理、協作式管理等理論，打造警民交流互動、平等合作、共建共享的警務共同體，創新公安治理，實現從管理向治理、從管控到服務的轉變。這個廣場是公安的廣場，是警務變革的廣場，為此稱之為“警務廣場”并賦予其豐富內涵：公安機關依托廣場、公園等公眾活動場所和互聯網，搭建群眾參警議警、警務協商、民主監督的平臺，建立開放、參與、合作、共贏的民意導向型警務新模式，最大限度地保障人民群眾的知情權、參與權、表達權、監督權，推進警務民主化，打造警務共同體，使公安工作充分體現民意、廣泛汲取民智、更好保障民安、促進平安和諧。

2009年10月9日，湖州公安機關制定并全面實施“警務廣場”行動計劃，提出了“構建民意導向型警務新模式、推進警務民主化、建設警務共同體”三大目標。2010年8月，又出臺了深化“警務廣場”的指導意見，提出必須堅持把暢通社情民意作為公安工作的首要環節，必須堅持把構建民意導向型警務模式作為公安機關體制機制創新的主要任務，必須堅持把警務民主化作為公安工作的根本保障，必須堅持把警務共同體作為公安工作的力量源泉，必須堅持把群眾滿意作為衡量公安工作和隊伍建設的第一標準。2010年10月26日，市局黨委在學習貫徹黨的十七屆五中全會精神會議上將“警務廣場”行動計劃提升為基本警務戰略，2011年1月，全市公安工作會議就實施“警務廣場”戰略，構建民意導向型警務新模式作出全面部署。2012年12月，市局黨委在全市公安機關學習貫徹黨的十八大精神會議上，明確提出建設人民滿意的服務型公安機關就是實施“警務廣場”戰略，推動公安工作轉型發展的警務變革目標。

三、化理念為制度，構建民意導向型警務新模式

制度問題帶有根本性和決定性，警務理念確定以后，關鍵是化理念為制度，推進警務制度改革。傳統的警務模式，我把它稱之為官意（權力）導向警務模式，警務運行主要依賴于權力，上級公安機關根據法律賦予的職權，實施組織領導、決策指揮、部署工作、下達任務、實施監督、考核評價、任命干部，上級部署什么下級就干什么，上級考什么下級就做什么，是一種自上而下領導與自下而上負責相結合的封閉式運行模式。2009年10月，湖州公安機關在全國率先提出以民意為導向，破除體制機制障礙，按照“讓民意領跑警務，讓警務保障民生”的總要求，重構再造警務流程，以民意為起點，把民意引入決策、執行、監督、評價、用人、問責等公安工作全過程，把上級決策部署與民意訴求有機結合起來，構建民意導向型警務新模式，形成“警務圍著民意轉、民警圍著百姓轉、機關圍著基層轉”的局面。

以民意為導向，在體制上破壁開窗，撕開一個口子讓民意進來。整合宣傳、新聞發言人辦公室、信訪及辦公室部分職能，在市、縣兩級公安機關成立警察公共關系機構，使之成為面向社會、面向公眾、面向媒體的綜合性職能部門，又積極回應當前群眾對公共安全及食品藥品環境安全的民意訴求，轉變職能，調整機構設置，在市、縣兩級公安機關組建安全防范指導監督和打擊食品藥品環境犯罪等職能機構，初步建立起開放透明、對接民意的公安體制。在機制上，建立了警民溝通、民主決策、民主監督、警民合作、民意評警、干部問責等一系列機制，形成了結構優化、系統完善、科學規范、運行順暢的警務機制體系。建立科學民主決策機制，在最大限度暢通社情民意的基礎上，每周每月分析研判，每季召開全市社情民意和治安形勢分析會，及時把民意需求轉化為年度和階段性工作決策部署，連續五年由老百姓投票確定年度“惠民十大行動”，2014年，參與群眾4.6 萬多人。建立民意評警機制，把評判權交給群眾，委托第三方專業民調機構，以派出所、交警隊等基層所隊為主體進行民意測評，市局對縣區公安機關年度綜合考評民意測評分值比重從原來的5%提升到51%，從考核業務數據向考核群眾安全感、滿意度轉變。建立民主化科學化選人用人機制，按照德才兼備、以德為先，注重實績、群眾公認的要求，堅持干部從基層出，提拔任用的干部必須具有基層工作經歷和群眾工作能力，大幅度提升民意測評分值比重，民意測評占總分的60%。建立民意導向問責機制，誰對不起群眾就追究誰責任，對漠視民意、傷害群眾感情、侵犯群眾利益的行為嚴肅追究領導責任，對連續兩年民意測評排名末位的基層所隊長予以免職。在制度保障上不斷優化民意導向工作環境，轉變作風、簡政放權，市局取消業務指標考核排名，嚴格控制專項行動，把主要精力集中到為基層提供指導、服務、支撐和保障上來，給縣區公安機關更多的決策權，給派出所更多的自主權，讓最有發言權的人有決策權，讓最貼近群眾的警察做群眾最需要的事，使基層公安機關有時間、有空間、有精力去根據本地民意訴求因地制宜開展工作。

四、既要民主化又要法治化，讓警務變革沿著正確方向推進

民主化與法治化，反映了人類社會的發展規律，順應了政治文明的大趨勢，既是警務變革的題中之義，又是警務變革不偏離正確方向的根本保障。公安機關是人民民主專政的工具，既要對敵人專政，依法打擊懲治違法犯罪，又要對人民民主，切實保障人民當家作主。特別是當前隨著公民權利意識的覺醒，對公安機關回應民主訴求、保障民主權利提出了更高要求。這也是湖州公安機關從沉痛教訓中得到的深刻啟示，是提出警務民主化的初衷。2009年5月16日，湖州市德清縣公安局一派出所所長故意傷害致人死亡，公安機關第一時間通過網絡把事實真相告訴老百姓，自覺接受監督，保障公眾知情權、監督權，成為全國突發事件網絡輿情引導的成功范例。從中我們深切感受到人民監督的強大力量，只有讓人民起來監督公安機關，公安機關的公正廉潔執法才有根本保障。公安機關必須學會在開放、透明、信息化和監督條件下做好公安工作，從公安工作層面回應和滿足民主訴求，保障人民群眾的知情權、參與權、表達權、監督權，這是警務變革的重大課題。正如1945年7月毛澤東同志與黃炎培先生的“窯洞對”所指出的，“我們已經找到了新路，我們能跳出這個周期率，這條新路就是民主。只有讓人民來監督政府，政府才不敢松懈，只有人人起來負責，才不會人亡政息。”毛澤東同志這里強調的就是要讓人民來監督，人民監督是維系政權生命，保障不會“人亡政息”的一大法寶。黨內民主是黨的生命，人民民主是社會主義的生命。從這個意義上說，警務民主就是公安工作的生命。面對全球民主化的時代大趨勢，公安機關必須順勢而為，不失時機地推進警務民主化，更好地保障人民民主權利。2009年10月，湖州公安機關把警務民主化作為警務變革的三大目標之一，在構建民意導向警務新模式中積極推進決策民主化、治理民主化、監督民主化、選人用人民主化，使警務決策更好地體現人民意志和愿望，把公安工作的評判權、監督權還給老百姓，把選人用人的話語權、選擇權還給老百姓，使警務變革的過程成為不斷地還權于民的過程，實現了由為民作主到由民作主的轉變。因此，民意導向警務新模式實質上就是一種警務民主制度。

在現代政治文明中，民主和法治是兩大支柱，是不可分離的。特別是公安機關作為執法機關，如果只講民意、民主，不講法治，很可能會助長民粹主義傾向，這是非常危險的。因此，湖州公安機在推進警務民主化的同時，大力推進法治化，按照既要讓民意領跑警務，又要讓警務在法治軌道上運行，讓陽光照亮執法辦案的每一個環節，讓每一起案件都彰顯公平正義的總體思路，以深化執法規范化建設為抓手，著力推進法治化建設。2011年7月，提出公安機關不僅要保安全，還要保人權，決不能以安全為理由漠視和侵害人權。2012年12月，在第九屆環太湖警務論壇上，提出公安機關不僅要推進執法規范化，還要實現法治化，規范化是路徑和手段，法治化才是最終目標。2013年11月18日，市局黨委在學習貫徹黨的十八屆三中全會精神會議上進一步提出了“堅持兩個至上、建設兩個公安、做兩個工具”：不僅要堅持人民至上、敬畏民意，建設人民滿意的服務型公安，做人民的工具，還要堅持法律至上、敬畏法律，建設公正廉潔的法治公安，做法律的工具。2014年初全市公安工作會議對法治公安建設作出了全面部署。湖州公安機關以促進公平正義為核心價值追求，深入開展社會主義法治理論教育，堅決破除“法律工具主義”，堅守法律信仰，不斷提升用法治思維和法治方式做好公安工作的能力和水平。大力實施陽光警務，2011年9月出臺了深化警務公開實施辦法，依托警務e 廣場（市公安局互聯網門戶網站）開發執法辦案信息公開查詢系統，除涉及秘密及個人隱私以外的刑事案件、行政案件可實時查詢、可跟蹤、可定格、可復制，2014年又拓展到重大交通事故及火災事故公開認定和公共娛樂場所行政處罰公開，積極創造條件讓群眾監督公安，讓權力在陽光下運行，為警務變革提供強有力的法治保障。

五、以警務共同體建設為突破口，創新公安治理

治理的核心在于處理官民關系，從官管民走向官民共治、多元善治。傳統公安工作強調管理控制，我管你、你服從，單向思維、單邊主義，習慣于單打獨斗、孤軍奮戰、包打天下。盡管改革開放以來公安警力大幅增長，但面對日趨繁重的任務和壓力，公安機關仍然不堪重負，對老百姓日益增長的多樣化、個性化需求很難做到有求必應。出路在哪里？雖然我們常常在講警力有限、民力無窮，但大多停留在口號上，缺乏理念自覺和制度保障。2009年10月，湖州公安機關提出把警務共同體作為公安工作力量源泉和治理創新的突破口，破除計劃公安的思維方式和行為方式，構建和諧警民關系，努力建設警民同心、社會協同、公眾參與，共建共享平安和諧的警務共同體，實現官民共治、警民共治。

一是加強合作伙伴建設。群眾既是服務對象，又是合作伙伴，我們既要群眾滿意度，又要群眾參與度，加強與政府有關部門、企事業單位特別是社會組織的合作，整合各種社會資源，把人民群眾的參與納入到公安工作體制之內，全市各級公安機關與300 多家單位組織結成了合作伙伴關系，凝聚起平安建設的強大力量。

二是培育壯大社會組織。按照“社會組織化、組織社會化”的要求，會同有關部門大力培育行業協會類、平安類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織，發展多種形式的平安志愿者，組建起超過2 萬人的平安志愿者隊伍。全市禁毒志愿者隊伍被國家禁毒委確定為全民禁毒宣傳教育示范點。

三是創新辦法舉措。按照“需求項目化、項目實體化”的要求，把群眾具體需求孵化為一個個項目，通過政府購買、企事業單位和社會組織認領、警民合作等多種方式，把群眾愿望轉化為實際行動，更多地依靠社會力量來滿足群眾多樣化、個性化、具體化的需求。如德清佐力藥業公司認領“警民共建文明交通崗”項目，每年出資80 萬，在德清縣新區建設“佐力女子交通崗亭”及周邊配套交通設施，派出8 名女職工組成女子協警隊協助交警管理，既解決了群眾反映強烈的交通安全、擁堵問題，又緩解了公安機關警力緊張的壓力，企業也盡了社會責任，提升了自身形象，收到了一舉多贏的效果。“佐力女子交通崗亭”成為了德清一道亮麗的風景線。

六、以文化人，培育造就一支愛民為民公安隊伍

人是警務變革的主體，警務變革能否成功，關鍵在于人，在于公安隊伍。湖州公安機關以文化建設推動隊伍建設，大力加強以民本文化、法治文化、英雄文化、廉政文化、和諧文化、生態文化為主要內容的公安文化建設，基本形成了具有時代特征、警察特質、湖州特色的公安文化新格局，培育造就一支愛民為民的公安隊伍，為警務變革提供了強大的精神動力和堅強的組織保障。

人民警察的職業信仰、價值追求、職業道德和警察精神是公安文化的核心和靈魂。湖州公安機關堅持鑄魂塑形、強基固本，圍繞培育和踐行人民警察核心價值觀這一主線，2009年7月始，開展了為期3 個月的人民警察核心價值觀全警大討論活動，形成了“忠誠、為民、公正、奉獻”的湖州人民警察核心價值觀。2010年，開展“學習馬長林、踐行價值觀、打贏安保戰”活動，2011年，開展群眾觀點群眾路線教育實踐活動，2012年，開展“學習雷鋒好榜樣、爭做愛民好警察”活動，2013年以來，開展作風建設和“為何從警、如何做警、為誰用警”大討論來深化群眾路線教育實踐活動，持之以恒、久久為功，努力把“人民就是上帝，民意就是天意，服務就是天職”內化于心、外化于行，使人民至上、敬畏民意成為廣大民警的職業信仰和價值追求，民意導向、執法為民成為基本的思維方式和行為方式。全市公安隊伍繼公安一級英模“點子警察”王法金之后，又涌現出了公安二級英模“平民警官”馬長林、“家庭安全醫生”裘力彬等一大批平民英雄。

文化產品是凝固的文化，是文化傳播的重要載體。2009年始，湖州公安機關每兩年舉辦一次為期兩個月的警察文化節，借助各種文學藝術表現形式和手段，從警務變革的火熱實踐中汲取靈感源泉，創作出了一大批富有思想性、藝術性、觀賞性的文化精品。近年來，編輯出版了《警務廣場·中國印》、《警務廣場·影像志》、《警務廣場·文學集》、《警務廣場·影視劇》、《警務廣場·書畫集》、《警務廣場·詩歌集》等警務廣場系列作品。以市局警官樂團為原型和中央電視臺合作拍攝青春勵志片《警察進行曲》，以湖州公安英雄模范為原型拍攝了20 多部電影和微電影。市局警官樂團是全國公安文化建設基地，五次獲得“中華杯”中國非職業優秀(交響)管樂隊展演金獎，代表大陸警方到澳門參加兩岸四地警察音樂會，參加上海世博會開園巡游演出活動，成為全市公安文化建設的一張金名片。

人改造環境，環境塑造人。湖州公安機關堅持內外兼修，充分運用各種文化資源，打造了一批英雄文化、廉政文化、道德教育、生態文化等警營文化基地。2010年始，按照“最美警營”塑造“最美警察”的思路，以生態文化引領生態警營建設，培育和命名了18 個全市公安機關生態警營建設示范單位，以點帶面，通過幾年的努力，基本做到了生態警營全覆蓋。吳興區八里店派出所建設花香、書香、墨香和學習會“三香一會”為主題的警營文化，利用樓頂平臺建設了“百草園”，營造了魯迅筆下“從百草園到三味書屋”的優美環境。德清縣新區派出所充分運用德清縣人文資源深厚、道德模范眾多的優勢，在派出所內建設了一條道德走廊，大力弘揚宣傳社會道德模范以及公安機關職業道德模范，成為全縣的道德教育基地。