深化“平安杭州”建設研究*

□王金財

（中共杭州市委政法委員會，浙江 杭州 310006）

2002年底，杭州在全國率先作出了打造“平安杭州”的決策部署。多年來，杭州在平安建設方面積累了豐富的實踐經驗，取得了巨大的實踐成果，平安建設理念、體制、機制、方法、措施逐步趨于成熟。時下，建設“平安中國”的提出，為建設“平安杭州”帶來了新的機遇和挑戰，杭州如何在新的歷史起點上發揮優勢，突破瓶頸，使平安建設取得更大的成績，是擺在我們面前新的重大課題。本文以杭州為樣本，認真梳理杭州平安建設發展歷程，系統總結“平安杭州”建設經驗，分析存在的問題，以此提出切實可行的對策。

一、“平安杭州”建設的基本情況

面對社會治安、社會矛盾、公共安全等方面出現的新情況、新問題，2003年以來，杭州按照習近平總書記在浙江部署平安建設的重要指示精神，在省委政法委的指導下，把“平安杭州”作為事關改革發展穩定的基礎工程來抓，以“打防控疏”為工作布局的基本起點，以“民主法治”作為社會治理的首要前提，以“公平正義”作為司法執法的根本目標，以“夯實基礎”作為服務管理的基礎保障，以“體制創新”作為提升效能的主要手段，以“行為教化”作為社會風氣的引領旗幟，探索出了一條“全省示范、全國領先”的平安建設之路。

（一）平安建設之杭州理念的形成。隨著城市化的快速推進，經濟建設突飛猛進，城市人口迅速增加，到2012年末，杭州常住人口已達880 萬人，特別是流動人口增長迅猛，需要管理力量隨之增強。同時，征地拆遷已成為城市化推進中一塊難啃的“硬骨頭”。另外，城區的大幅度擴張和組團式發展，形成了城市多中心的格局，對公共服務的均等化和城市管理的分層化、多樣化需求，導致城市管理難度不斷加大。更新城市管理理念、創新管理手段，以城市管理的現代化實現城市建設效益的最大化，減少城區擴張造成的社會矛盾，是城市化進程中平安建設面臨的首要考驗。在解決城市化進程中出現的系列問題的同時，“平安杭州”建設由萌芽，到發展，逐步趨于成熟。

1.“平安杭州”建設理念的萌芽階段。這一階段自1996年至2002年，亦可稱之為社會治安綜合治理成熟階段。按照中央和省委的部署，杭州市、區兩級積極加強鄉鎮（街道）綜治工作基層基礎建設，大力發展群防群治力量。2004年，杭州市在全國首創“社會治安綜合治理工作中心”，100%鄉鎮（街道）均建立并規范綜治工作中心，獲得了“全國社會治安綜合治理工作優秀市”榮譽稱號。在社會治安綜合治理的同時孕育了“平安杭州”建設理念，即最具安全感城市并非就是最和諧城市，社會治安僅僅是和諧杭州的一部分，唯有開展平安建設，打造“平安杭州”，才能實現真正的和諧。

2.“平安杭州”建設理念的發展階段。這一階段大致為十年（2003—2013）。2003年開始，杭州市委、市政府率先在全國提出創建“平安杭州”，將打造“平安杭州”作為社會和諧穩定的終極目標，通過采取一系列行之有效的措施，在著力抓好塊上平安建設的同時注重條塊結合，有效維護了社會和諧穩定，極大提升了人民群眾的安全感，為經濟社會發展營造了良好環境。“平安杭州”建設在科學發展觀和建設和諧社會的重要戰略思想的指導下，跳出治安抓平安，走出了一條民生為本、服務為先、和諧為貴、化解為上、依靠群眾、整合資源、精細管理、重視科技的新路子，發展了“平安杭州”建設理念。

3.“平安杭州”建設理念的成熟階段。經過十年的發展，“平安杭州”建設理念已然成熟，無論是人民群眾還是政府機關，都充分認識到只有通過平安建設，才能最終實現平安和諧。“平安杭州”建設堅持“干在實處、走在前列”，堅持“小平安”和“大平安”一起抓，堅持把工作重點放在基層，按照平安建設網格化、信息化、社會化的要求，認真總結經驗，進一步健全機制。2013年初，市委、市政府經認真研究，及時提出“平安杭州”建設六大平安工程，即“六安工程”，全面提升平安建設水平。“六安工程”主要內容為：以維護安全穩定為重點，著力推進嚴管嚴控保平安工程；以平安網格建設為重點，著力推進基層基礎固平安工程；以平安巡防隊伍建設為重點，著力推進群防群治筑平安工程；以案件督辦機制建設為重點，著力推進公平公正育平安工程；以專業調委會建設為重點，著力推進聯調聯處促平安工程；以平安公交建設為重點，著力推進各行各業創平安工程。

（二）“平安杭州”建設的主要成效。杭州市委、市政府堅持“發展決定一切，為民高于一切，創新重于一切，穩定壓倒一切”的理念，將民安作為人民群眾的基本要求，民生作為經濟發展的終極目標，民力作為和諧穩定的強大動力，民主作為群眾路線的重要形式。十年來，杭州市人民群眾安全感始終保持在95%以上，被新浪網與《小康》雜志聯合評為“全國治安最好城市”，并連續9 次被評為“中國最具幸福感城市”第一名，2013年，再次被中央綜治委授予“全國綜治優秀市”榮譽稱號。

1.抓頂層設計，注重引導。牢固樹立“發展是第一要務、穩定是第一責任，促進發展是政績、維護穩定也是政績”的思想，牢牢把握“黨政主要領導是平安建設第一責任人”的要求，狠抓頂層設計。首先是明確目標。將“平安杭州”建設定位為“龍頭、領跑、示范、帶動”，著力打造“首善之區”。進一步提出“少失分、得高分、走在前列”、“平安創建滿堂紅、綜治考核創優秀”等更高目標，堅持年初有布置，年中有檢查，年終有考核。其次是強化組織。按照屬地管理、誰主管、誰負責的原則，實施平安建設黨政主要領導“一把手”工程，每年與各地各部門“一把手”簽訂責任狀。與此同時，各地各部門也都建立平安創建工作領導小組，并落實分管領導、專職工作人員，形成主要領導親自抓、分管領導具體抓、班子成員協助抓，一級抓一級、層層抓落實的工作格局。再次是建章立制。先后下發《關于進一步深化創建“平安杭州”工作的決定》、《關于加強流動人口服務管理的實施意見》、《關于進一步加強全市社會治安防控體系建設的意見》等系列文件，保障“平安杭州”創建扎實推進。健全和完善矛盾糾紛“大調解”機制，推進醫患、事故、物業、消費、勞資、網絡等專業調委會建設；健全和完善群體性事件處置“大聯動”機制、社會治安“大防控”機制。目前，杭州社區（村）“和事佬”協會覆蓋率達100%，2萬多名“和事佬”活躍在大街小巷，每年化解的矛盾糾紛都在6萬起以上。

2.抓統籌統建，整體推進。突出“大平安”理念，將“平安杭州”建設積極融入經濟社會發展大局，努力形成相互聯動、相互促進的良好創建格局。首先是與民主統籌。堅持“民主促民生”機制，在推進平安創建過程中，通過民主懇談會、群眾評價意見、網絡意見征集等方式，廣泛聽取“兩代表一委員”、企業代表、群眾代表的建議，完善平安建設的實施方案、工作舉措和評價機制，不斷擴大平安建設的知曉率、參與率和實效性。其次是與經濟統籌。在領導干部業績考核上，經濟指標與平安創建目標同時下達，經濟發展業績與平安創建水平同時交賬，并將規模以上企業、產業園區等單位也納入平安創建考核范疇。同時，實施社會穩定風險評估機制，對大多數群眾不理解、不支持、不贊成的事項，暫緩實施或停止實施。再次是與法治統籌。以“五五”、“六五”普法為載體，開展“平安杭州”宣傳教育、社會法治價值觀實踐等活動，積極推廣余杭區法治指數體系。加強以法治建設為重點的頂層設計，大力推進并監督職能部門依法行政、依法辦案，同時引導人民群眾依法維權，確保平安建設在法治軌道上運行。

3.抓科技應用，保障民安。注重科技手段在平安建設中的應用，有效構筑平安高地。2007年以來，杭州刑事發案連續6年實現了破案上升、發案下降。首先是實施科技強警。深入推動警務信息化建設，加大投入，建成各項重點科技項目。其次是提升技防水平。在全市社區開展“五個一”工程，以一張網（社區動態視頻監控網）、一道墻（建圍墻或鐵柵欄）、一扇門（單元樓道電子防盜門）、一把防盜鎖（電動自行車防盜地鎖）、一件報警器（商鋪安裝110 報警器）為主改善老小區、城中村、農居點的物防和技防設施，提升小區安全防范能力。再次是抓好網絡安全。依法加強互聯網安全監管，健全有害信息通報處置、案件通報協查和應急處置聯動機制，開展整治網絡違法犯罪等多項“凈網行動”。

4.抓行為感化，加強服務。平安建設服務對象是人民群眾，因此更加需要人民群眾的支持和配合，杭州在平安建設過程中，以加強服務為切入點，注重行為感化，教育引導。首先是從“禮讓”起步提升素養。2009年起，杭州把“禮讓斑馬線”作為突破口，從公交車、出租車、公車行人道讓行抓起，打造“全國交通文明示范城市”。如今，“禮讓斑馬線”已經成為杭州尊重生命、傳遞文明、溫暖人心、感受幸福的亮麗風景。其次是親情服務“新杭州人”。建立外來務工人員特殊困難救助專項資金、外來務工人員公寓，為外來務工人員提供創業補貼、就業獎勵、貸款貼息、租金減免、同等培訓等5 大類扶持創業政策，并及時提供計生技術服務、惠民醫療救治、困難子女就學、特殊困難救助等優惠關懷，努力實現“新杭州人”有收入、有房住、有書讀、有醫療、有社保、有組織、有安全、有救助等“八個有”的目標。再次是關心關愛特殊群體。建立集公益勞動和安置幫教為一體的勞動基地，形成社區矯正人員和歸正人員重新融入社會的“中途之家”，這一做法得到司法部的充分肯定。實施警示約談，將有違法犯罪傾向的人員，“請”到公安機關進行特定約談，此舉得到時任浙江省委書記趙洪祝同志的肯定批示。加強青少年關心關愛工作，發動工青婦、關工委等群團組織，實施“假日學校”、“一對一幫扶”、聘請“代理家長”等活動，關心關愛失足青少年、農村留守兒童等特殊群體，幫助青少年健康成長。

（三）“平安杭州”建設的基本經驗。10年來，杭州始終把人民群眾對平安建設的要求作為努力方向，堅持源頭治理、系統治理、綜合治理、依法治理，努力解決深層次問題，確保社會和諧穩定。

1.堅持用發展的手段解決社會難題。“倉廩實而知禮節，衣食足而知榮辱。”發展中出現的矛盾和問題，只有用發展的眼光、思路和辦法來解決，才能實現穩定與發展良性循環。杭州按照“大發展小困難，小發展大困難，不發展最困難”的理念，堅持以科學發展觀為統領，緊扣發展這個第一要務，突出加快轉變經濟發展方式和城市發展方式這條主線，實現了經濟社會發展的協調性、可持續性和普惠性，城鄉面貌發生了巨大變化。經濟的迅猛發展帶動了社會各項事業的長足進步，杭州綜合實力在國內同類城市中名列前茅，市民生活更加富裕，幸福指數不斷攀升，大量因經濟利益引發的矛盾問題迎刃而解，為杭州的長治久安打下了堅實基礎。

2.堅持用服務的手段解決管理難題。始終堅持一切為了群眾、一切依靠群眾，把以人為本、服務優先貫穿平安建設各個環節和全部過程，把群眾滿意作為平安建設的出發點和落腳點，寓管理于服務，在服務管理中加強群眾工作，著力解決好人民群眾最關心最直接最現實的利益問題。以打造“一網三中心”為重點，解決新時期管理工作遇到的問題。“一網”，即“網格化管理、組團式服務”，“三中心”，即區、縣（市）110社會應急聯動指揮中心，鄉鎮（街道）社會服務管理中心以及村（社區）服務管理中心。三級中心聯動銜接，有效推動公共服務職能向基層延伸。目前，杭州市共劃分了11641 個網格，組建了各類服務團隊2.5 萬個，基本形成主城區15 分鐘社區服務圈，做到“每一寸土地都有人精細化管理，每一戶人家都有人心貼心服務”。

3.堅持用維權的手段解決維穩難題。當前影響社會不穩定的問題，從表面上看是由人民內部矛盾引發的，但究其根源還是維護人民群眾權益不到位的問題。這些年來，杭州在大力構建矛盾“大調解”的基礎上，積極暢通和拓寬民情民意表達渠道，搭建“我們的圓桌會”、“杭網議事廳”、“民情熱線”、“微杭州”等民主民生互動平臺，引導人民群眾積極參與公共管理和公共事務。

4.堅持用法治的手段解決治理難題。面對社會管理出現的新情況、新問題，必須用法治的思維、用民主的辦法來處理各類社會矛盾。杭州將法治作為維護社會穩定、構建“和諧杭州”的重要基石，善于運用法治思維和法治方式化解矛盾、維護穩定，并切實將問題整治、隱患消除等工作納入法治化軌道，有力提高了公正司法水平，推進了法治政府建設，拓展了基層民主建設，增強了全民法律意識。

二、深化“平安杭州”建設之對策

“平安杭州”建設理念雖已發展成熟，平安建設取得了階段性成就，社會和諧的整體水平已提高到新的層次，但人民群眾對平安建設的要求不斷提高，“平安杭州”建設自身也存在著一些問題和薄弱環節，如“平安杭州”建設中的內涵外延尚需界定清晰；“平安杭州”建設中的頂層設計還存在著與深化平安建設、爭取更高水平的和諧穩定不相符的地方；“平安杭州”建設中基層資源嚴重不足，基層基礎工作有待加強；“平安杭州”建設中的法治保障還要深化。這些問題的存在，使得杭州市平安建設與市委、市政府提出“打造東方品質之城，構建幸福和諧杭州”的工作目標還存在一定差距，一定程度上影響了平安建設的效果和推進。

黨的十八大報告提出了“深化平安建設，完善立體化社會治安防控體系，強化司法保障，依法防范和懲治違法犯罪活動，保障人民生命財產安全的要求”。2013年,全國政法工作電視電話會議，決定全面推進平安中國建設。2013年5月，中央政法委又在江蘇蘇州召開深化平安中國建設工作會議。對杭州來說，平安創建迎來了最好機遇，而如何深化“平安杭州”建設也成為了當務之急。筆者認為，“平安杭州”建設，應從以下幾個方面進行深化發展。

（一）準確界定平安建設內涵外延。全市上下統一思想，厘清“平安杭州”建設的內涵外延，對于準確把握平安建設的工作職責，充分調動平安建設的積極性，提升工作效率，有著極其重要的意義。

一要準確把握平安建設內涵。平安建設是在新的經濟社會發展格局下，為順應更高目標發展的社會環境需要，由黨委政府主導，全社會廣泛參與，采取有針對性手段和措施，正確處理好改革、發展、穩定三者的關系，實現政治安定團結、社會穩定有序、經濟運行安全、生態環境優良、文化活動健康、群眾和諧共處之目標。這一內涵，既說明了平安建設的本質所在，又對平安建設的功能、地位及目標作出了新的界定，提升了平安建設的層次。

二要準確把握綜治工作與平安建設的關系。從創建“平安杭州”實踐來看，社會治安綜合治理是平安建設的一項重要內容，但無論是其內涵還是外延都不足以容納平安建設的所有問題。不僅如此，平安建設作為一項系統工程，一個重要目的是賦予社會穩定以一種秩序化、規范化的質量狀態。一方面，為實現這種狀態，政府動員、集聚社會力量，本身就意味著政府行使社會管理職能在發生著一種改變,即向社會化和開放性、目標性、責任性、效率性管理模式轉變；另一方面，平安建設試圖營造的更加穩定有序的環境，既是保護人權、保障人們自由民主權利的題中之義，也是加大這種保護和保障的現實表現，此為平安建設與社會管理綜合治理的根本區別。

三要準確把握平安建設的范疇。平安建設是綜合協調的總指揮棒，不是包攬一切具體事務的萬金油，準確界定平安建設的范疇，對于深化平安建設意義重大。結合“平安杭州”創建實際，筆者認為，平安建設范圍應當從兩個方面考量。工作范圍上，包括國家政治安全、經濟安全、文化安全、社會安全、生態安全等涉及安全方面的問題，主要工作應該包括健全國家安全體制機制，積極預防和妥善化解社會矛盾，依法打擊整治違法犯罪和突出治安問題，加強公共安全和應急處置，加強流動人口、特殊人群、“兩新組織”服務管理，加強信息網絡管理，加強教育引導、凝聚社會共識，等等；參與范圍上，“塊”上應當是轄區各黨政機關、企事業單位，“條”上應當是各行各業（包括垂直管理系統的轄區單位），參與人員應當是廣大人民群眾。

（二）科學設計平安建設頂層框架。科學合理的平安建設頂層設計不是初期自下而上的摸著石頭過河，而是自上而下的系統謀劃。創建“平安杭州”10余年來的實踐經驗告訴我們，摸著石頭過河的平安建設模式浪費了大量的時間和精力，很多工作甚至走了回頭路，只有加強平安建設頂層設計，才能突破現階段的工作瓶頸。

一是要加強平安建設目標的規劃與設計。目標是前進方向，科學合理設定平安建設工作目標，能激發各級工作人員的潛能，進而左右平安建設的積極性和效果。2005年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發《中央政法委員會、中央社會治安綜合治理委員會關于深入開展平安建設的意見》，明確開展平安建設的總目標是“確保人民群眾安居樂業，確保社會穩定和國家長治久安”。杭州市平安建設在總目標統領下，可以將總目標進一步具體化，即設定第二層次的目標“政治安定團結、社會穩定有序、經濟運行安全、生態環境良好、文化活動健康、群眾和諧共處”六個方面。

二是要加強平安建設過程的組織與控制。平安建設是個系統工程，必須齊抓共管。要繼續推進平安建設組織機構實體化，在市級平安建設領導小組的基礎上，各區、縣（市）和鄉鎮（街道）要成立平安建設領導小組，加強宏觀決策控制權。領導小組下設辦公室，負責日常工作，辦公室工作人員必須專職。要大力加強工作機制建設，重點是加快管理權與人、財、物向基層傾斜的政策機制建設，解決基層平安建設權責不統一的問題。要完善社會力量參與平安建設的動員機制,以市場方式擴大平安建設有償服務范圍。要探索建立按實有人口管理的新機制，試點推進以實際居住狀況為管理依據的戶籍改革,解決城市人戶分離等突出現象。

三是要加強平安建設的執行與實施。按照前述平安建設六大具體目標，科學設置平安建設考評體系，積極推動將平安建設考核內容按照一定權重納入全市性的綜合考評體系。堅持以綜治、信訪、安全生產三大責任制為主，面上考核與職能部門考核相結合的方法，全面考核區、縣(市)黨委政府的工作。考評指標設計上既要重平安建設過程，又要重平安建設結果，要把對平安建設的組織領導力度、工作體制機制完善、政策制定過程及執行效果，與重大案（事）件、人民群眾安全感幸福感指數調查等結果性指標，一同作為衡量一個地方平安建設成效的主要指標；要有針對性地調整完善考核標準和權重，使指標設置更科學、考核評價更合理、解決問題更有效；要不斷優化考評辦法，規范考核程序，用事實和數據說話，更多地采用明察暗訪、第三方評估等方式，切實提高考評結果的真實性、客觀性和公正性。在考評結果的運用上，要把推進“平安杭州”建設工作成效納入黨政領導干部政績考核內容，作為領導干部提拔任用和獎懲的重要依據，全面激發各級干部干事創業的積極性和主動性，形成杭州市平安建設“上下一條心、全體大合唱”的工作格局。

（三）不斷鞏固平安建設基層基礎。基礎不牢，地動山搖。基層基礎建設是夯實和維護社會和諧穩定的根基，是平安建設的重要保障，高度重視社會管理基層基礎工作，要在硬件建設、力量整合、制度規范上下功夫，高起點、高定位、高效率強力推進。

一是要加強組織機制建設,提升基層領導班子力量。要進一步加強街道（鎮）平安建設領導小組建設，切實發揮作為基層平安建設工作的領導核心作用，加強對社區平安建設的領導。不斷完善人、財、物向基層傾斜的各種機制政策，選優配強基層平安建設班子和干部隊伍。切實抓好基層平安建設經費保障，落實干部待遇。

二是加強基層隊伍建設。抓好平安建設隊伍的教育與培訓，在提能力強素質上下功夫，尤其是要加強綜治專管員隊伍的能力素質建設；要積極探索新形勢下發動群眾、依靠群眾的方法途徑，大力推進群防群治隊伍的社會化、市場化、職業化、規范化；要抓好社區（村）治保會、調委會建設，充分發揮治安信息員、網格長和樓棟長作用；要進一步深化社區警務室建設，發動各方面力量共同維護社會和諧穩定；要深化開展各領域、多形式的基層平安創建活動，不斷提高人民群眾對平安創建的知曉率、參與度和滿意度。

三是要加強基層服務管理平臺建設。以打造“一網三中心”為重點，著力解決新時期平安建設工作遇到的問題。以構建“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的社會管理新格局為重點，注重民生導向，培育、發展、扶持社區社會組織，充分發揮其在化解基層社會矛盾、繁榮社區文化、促進政府轉型、激發社會活力等方面的積極作用。要從強化創新、規范動作入手，實現優惠措施保障到位、資源信息提供到位、科學評估監管到位。

（四）切實加強平安建設法治保障。黨的十八大報告提出，法治是治國理政的基本方式，要更加發揮法治在治理國家和社會管理中的重要作用。平安建設是當前中國社會建設的基礎工作，要構建平安和諧的社會環境，離不開法治的保障，必須摒棄運動式的社會治理模式，弘揚法治的制度化常態治理模式，變運動式管理為長效化、常態化管理。

一是要主動把平安建設納入法治化軌道。主動適應新形勢，應對新挑戰，在積極開展平安建設，鼓勵創新、大膽探索的同時，主動將平安建設中形成的良好經驗和政策規定適時轉化為制度法規。當前，特別要加強維護穩定、治安防控、基層基礎、公平正義、市場監管等方面制度法規的制定工作，把平安建設納入法治軌道，切實保護人民群眾的合法權益。

二是要善于運用法治方式解決平安建設面臨的問題。以回應人民群眾的期盼為出發點，以法治建設頂層設計，以政府工作法制化、規范化建設為重點，大力推進并監督職能部門依法執政、依法行政、依法辦案；積極推動完善有關生產安全、食品藥品安全、公共安全和生態環境、流動人口、社會服務管理等方面的政策規定，堅持以法治方式解決司法不公、征地拆遷、企業改制等涉及群眾切身利益的問題。要改進和完善現行的信訪制度，出臺涉法涉訴類信訪的處理辦法，將涉法涉訴類信訪剝離出信訪受理范圍，積極引導人民群眾依法維權。

三是營造良好法治環境，切實助力平安建設。以“六五”普法教育為重點，進一步完善黨委領導、人大監督、政府實施的普法領導體制，建立健全分工負責、協調配合的法制宣傳教育工作機制和獎懲激勵機制。以領導干部、青少年、社區居民、企業經營管理人員、外來務工人員等為重點，著力宣傳維護社會穩定、促進公平正義、整頓和規范市場經濟秩序、安全生產、勞動和社會保障、社會救助等方面的法律法規，培養法治觀念，提升法治意識，為平安建設營造良好的法治環境。