地方政府“大部制”改革：現狀·問題·建議——以安徽省馬鞍山市為例

萬 師

（中共馬鞍山市委黨校 科研處，安徽 馬鞍山 243011）

“大部制”改革是我國政府推進行政體制改革的一種重要的模式，它既是提高政府的辦事效率的有力保證，也是建立服務型政府的有效途徑。馬鞍山市在全面貫徹落實黨的十八屆三中全會精神的基礎上，著力推進轉型升級、加快發展，堅持穩中求進、改革創新，在大力推進馬鞍山市經濟和社會各項事業全面發展的基礎上，推動以“大部制”改革試點為著力點的政府行政體制改革，為馬鞍山市跨越式發展增添組織保障。

一、馬鞍山市“大部制”改革工作的現狀

黨的十七大報告首次提出要實行大部制改革，拉開了我國行政體制領域“大部制”改革的序幕。近年來，馬鞍山市在經濟社會重點領域和關鍵環節開展了一系列改革，進一步理順了體制機制，為今后全面深化改革奠定了基礎，為轉型升級、加快發展提供了保障。馬鞍山市的行政機構改革在市委市政府的堅強領導下，取得了一定的成效。

1.加強領導，高度重視。2013年，馬鞍山市政府工作報告提出：要“深化行政管理體制改革，探索新一輪政府機構改革，開展‘大部制’改革試點，轉變政府職能，優化運行機制，提高行政效能。”①這是馬鞍山市開展“大部制”改革試點第一次從政府工作報告中得到確定。“大部制”改革必須堅持三個原則，即“第一個原則堅持中國特色社會主義政治發展道路，我們的民主政治發展是中國特色的社會主義政治的發展；第二個原則要堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國這三者的有機統一，這三個在外國人看來很難統一，但是中國人就是走別人走不通的路；第三個原則，堅持正確的政治方向，以保證人民當家作主為根本。”②因此，在馬鞍山市開展“大部制”改革試點工作，不僅從政治上有了保障，而且為馬鞍山市開展的“大部制”改革工作指明了改革的方向，提供了力量之源，成為馬鞍山市推行“大部制”改革工作的基礎所在。

2.認真調查研究，組織實施。馬鞍山市為了認真貫徹落實中央、省、市關于深化行政管理體制改革的各項部署，積極籌劃“大部制”改革試點工作。2012年，根據馬鞍山市委市政府的統一部署，馬鞍山市雨山區被列為全市大部制改革試點單位。2012年4月，由馬鞍山市政府編辦與雨山區組成聯合考察組到廣東省佛山市考察學習，拓寬了馬鞍山市雨山區開展大部制改革試點工作的思路。2012年10月，馬鞍山市組織相關部門到合肥市學習包河區“開門三定”改革經驗，它的措施主要有：按照部門內設機構原則上只合不分、編制只減不增的原則實行。首先，全區進行改革的黨政部門，結合本部門實際，制定出“三定”規定，邀請市直部門上門指導、召開服務對象代表座談會，加強對“三定”規定的修改與完善。其次，全區編委會深入具體改革單位，逐步聽取匯報，逐一審議，理清職責，當場界定，明確職責。再次，區委常委會對部門內設機構和行政編制指標進行嚴格的把關，做到結構設置精當，行政編制指標精簡實用，既能保證辦事效應，又能體現機構改革的整體目的。這些學習考察，有力地促進了馬鞍山市“大部制”改革試點工作。

3.不斷實踐，探索創新。博望區是馬鞍山市新設的區，經濟發展走在全市的前列，如何從政府、社會與市場三者關系的調整中，更好地為博望區經濟發展保駕護航，政府行政機構的改革就至關重要了。通過改革，既達到新設結構減少職能的相互交叉，也有力地配合了馬鞍山市行政區劃調整，為馬鞍山市博望區的經濟社會發展奠定了基礎。既有利于改革發展，也有利于社會的進步。

二、馬鞍山市開展“大部制”改革工作存在的問題

馬鞍山市的“大部制”改革工作，在市委市政府的正確領導下，取得了顯著成效，但與馬鞍山市經濟社會發展的要求相比，的確存在一些不足之處。

1.對“大部制”內涵的理解有待加深。由于“大部制”改革是個新生事物，全國上上下下都在進行不同層次的探索，專家學者對之也是眾說紛紜，一時間，對“大部制”的概念理解無所適從。由于概念理解的不一致，就直接導致人們在認識上出現了偏差。例如，政府行政機構的改革，一般都認為，這是大部制改革，所進行的試點工作，也就是大部制改革的試點工作，必然就引起領導重視，大家都關注它。事實上，對“大部制”概念的理解，不能只局限于概念本身，而應該著眼于在實踐中對“大部制”改革理解的關注。否則，就會造成理解上的誤差，對實際工作就會造成不利影響。

2. 改革的宣傳力度有待加大。馬鞍山市進行的“大部制”改革的試點工作，是馬鞍山市深化行政管理體制改革和加快建成全面小康社會的重要工作。但是，知道馬鞍山市在著手進行“大部制”改革工作的人并不是很多，其原因在于宣傳的力度不大。“大部制”改革是個新鮮事物，人們只知道國務院的“大部制”改革，但不知道馬鞍山市也在開展“大部制”改革的試點工作。這樣，讓全市人民關心“大部制”改革試點工作，就會成為一句空話。本來“大部制”改革的試點工作與普通群眾的利益息息相關，人民群眾不了解、不知情，也就不可能讓他們去關注它，并大力支持“大部制”改革試點工作。

3. 市場發展的環境有待培育。社會主義市場經濟，需要由市場來配置資源，因此，政府、社會與市場是處于同一環境下的不同組織，政府的運行應該遵守市場規律。這樣，政府就應該時時關注市場。只有密切與市場保持聯系，才能充分發揮市場的有效作用。那么，政府就應該在尊重市場規律的基礎上，注重對社會組織的培養與關心。只有培育了一定的社會組織，政府的部分職能才能轉移出去。但是，從馬鞍山市的實際看，社會組織的發育很不完善，很難承受由政府轉出來的部分職能，更談不上發揮其他作用了。

4.機構改革的經驗有待總結把握。“工欲善其事，必先利其器。”馬鞍山市根據全省的整體部署，在一些方面已經進行了“大部制”改革工作，有些屬于改革工作，有些還屬于試點工作。無論是已經完成的改革工作，還是“大部制”的試點工作，都要進一步了解存在哪些問題，已經取得了哪些成就，及時加以總結。這對以后改革的推進，解放思想，加快發展，都是有好處的。

三、切實推進馬鞍山市“大部制”改革工作的建議

1.厘清“大部制”的內涵，促進改革更好的發展。一般認為，大部制可以歸納為兩種基本模式，“一是在部與部之間，讓有些部專門行使決策權，有些部專門行使執行權，有些部專門行使監督權。二是大部制內部機構的分工：有些機構專門行使決策權，有些機構專門行使執行權，有些機構專門行使監督權。”③因此，我國現在推行的大部制改革，就是在部門與部門之間進行合理的分工，將決策權、執行權與監督權加以分配，相互制約，相互督促。這種改革主要是從職能劃分上來進行，進行必要的整合與調整。同時，在一個部門內部，將結構扁平化，這種主要著眼于部門內部不同結構之間職能的安排與規劃。但是，不管采取哪種模式，它們都是由組織結構、職能模式和運行機制等構成，關鍵是要遵循因地制宜的原則，對政府結構的歸并，整合政府相關部門的職能，達到對權力結構的安排和運行機制的建設。因此，這就關系到對“大部制”概念內涵的理解。由于模式的不同，往往影響人們對概念內涵的把握，就可能產生一些誤解，錯誤地認為，“大部制”改革，不就是將一些部門加以合并，將多余的人員加以分流。如果這樣理解，主要原因在于，沒有正確把握“大部制”概念的內涵。這次進行的大部制改革，主要是解決部門與部門之間，或者一個部門內部不同結構之間的相同職能的相互交叉問題，明確管理職責，減少相互扯皮的問題。“大部制”改革主張將職能相同或者相近的部門或者部門內部的機構進行整合，由一個較大部門，而這個部門可能是不同部門的合并，也有可能是同一個部門不同機構的合并，達到由一個部門負責，進行管理，減少機構重疊，減少職能交叉，避免多頭管理的混亂現象，提高辦事效率。這樣的改革，不以人員的減少為目的，而是合理解決好人員的安排問題，減少改革帶來的問題，充分調動各個方面的積極性，使改革順利進行。

2.加大改革的宣傳力度，增強支持改革的正能量。“大部制”改革是一個漸進的發展過程，也是一個動態的過程，如何進一步推進“大部制”改革，需要結合馬鞍山市社會經濟發展的實際，不能一刀切，更不能一味地強調黨政分開。這種分開應從黨與政府任務不同的角度去理解，黨除了加強自身建設以外，還要領導人民制定關于國家或者政府的經濟、社會、文化、政治和生態發展的大政方針，同時對政府執行情況進行監督。這樣，黨的路線、方針、政策，通過政府的行政領導來落實，這就是分與不分的區別。因此，要大力宣傳“大部制”改革的著力點是什么，什么樣的改革才是大部制改革，我們為什么要進行大部制改革，在大部制改革過程中如何加強黨的領導，鞏固黨的領導。只有不斷的加強宣傳，尤其是從改革的正面效益加以宣傳，讓人民群眾真正了解大部制改革的目的與動機，效果與作用，讓人民群眾真正知道中國共產黨領導人民進行這樣的改革，就是減少政府辦事效率低下的弊端，更好地做到“權為民所用、情為民所系、利為民所謀”。同時，在改革試點中，也要加強宣傳，讓廣大人民群眾知道改革政策，起到宣傳鼓勁的作用，增加政策的透明度，從而使黨的政策化成人民群眾的自覺行動，促進馬鞍山市的改革開放工作更好地開展下去。

3.積極培育社會組織，強化市場的調節作用。我國所推行的大部制改革，就是利用市場配置資源的優勢，實現政府行政管理體制的改革，逐步改變計劃經濟留下的不足。因此，我國的大部制改革，不能僅強調減少部門數量，因為我國的市場經濟還沒有達到完全市場經濟國家的水平。如果人為地減少政府部門，那么，只有增加內設機構，這樣，協調起來就會不太方便。英美等發達國家的大部制改革，是在市場經濟高度發達的前提下，社會組織高度發育，能夠承接政府轉移出來的一部分管理職能，實現“大社會，小政府”，政府將管理經濟等職能轉移到社會組織中去，政府的職能減少了，相應的，機構就不需要了，政府對社會組織真正起到監督作用。馬鞍山市的大部制改革，是在政府管理職能沒有減少，而新的職能正在不斷增加的情況下進行的。由于社會組織發育不全，無法承擔由政府轉移出來的部分管理職能，在這樣的前提下，政府對職能交叉情形的改革，卻無法去應對其大面積的職能不變的現實情況。因此，如果要扭轉這種情況，馬鞍山市的改革必須從以下3個方面進行。一是要在市場中培育社會組織，讓它們分擔由政府轉移出來的部分管理職能。既要研究馬鞍山市需要哪些社會組織，從政策上與發展空間上為社會組織創造條件，鼓勵它們發展壯大，同時，又對它們進行監督，使它們在正常的軌道上成長。二是積極發揮市場的作用，促進政府進行改革，促進社會環境向好的方面發展，同時，也為社會組織的發展、壯大創造更加良好的氛圍。三是要對政府的行政管理加以約束，變多頭管理為單頭管理，將經濟管理的具體事務交給社會組織去管理，政府主要從宏觀上加以監督。只有這樣，大部制改革才能落到實處。

4.加強對已改革的行政機構的回訪，促進“大部制”改革順利進行。無論馬鞍山市進行怎樣的“大部制”改革試點，改革都萬變不離其宗，就是在沒有突破原有的體制機制框架的基礎上做簡單的加減法，就無法真正實行“大部制”改革的試點工作，也無法將“大部制”改革的試點工作落實到實處，更無法深入地落實“大部制”改革試點工作的具體方案，這樣，就有可能使政府整日被瑣事所纏繞而無法發揮作用。到頭來，政府要解決的事情變得越來越多，變得越來越忙，管理的事務變得越來越繁雜，改革的措施無法落到實處，也就體現不了改革的真正效益。因此，為了解決這些實際問題，應對已進行改革的行政機構進行回訪，確切了解改革之后新機構作用發揮的如何，存在哪些問題，怎樣去化解，今后的改革應汲取哪些經驗，注意克服哪些弊端，從哪些方面突破，從而有效地推動馬鞍山市的“大部制”改革工作走向深入，達到預期的目標。

注釋：

①張曉麟：《在馬鞍山市第十五屆人民代表大會第一次會議上的報告》，《馬鞍山日報》，2013 年1 月21 日。

②③汪玉凱著：《界定政府邊界——汪玉凱談政府改革》，中國友誼出版公司，2010 年版，第331、104 頁。