一起消防行政處罰案件引出的思考

●賈 雯

(沈陽市消防支隊，遼寧沈陽 110013)

2013年3月，沈陽市某區公安消防大隊的監督人員在檢查中發現，某單位一戊類倉庫，建筑面積10 000 m2，無消防驗收手續。經查，該倉庫于2008年通過消防設計審核，2009年3月投入使用至今。圍繞對該單位可不可以作出行政處罰，依據什么進行處罰等問題，消防監督人員展開了激烈的爭論。筆者認為，要想解決爭論，必須搞清楚兩個方面的內容:“可不可以罰”涉及到行政處罰的追究時效，而“怎么罰”涉及的是行政處罰法的溯及力。

一、行政處罰的追究時效

行政處罰的追究時效，是指行政機關追究當事人違法責任給予行政處罰的有效期限［1］。《中華人民共和國行政處罰法》［2］(以下簡稱《行政處罰法》)第29條規定:違法行為在2年內未被發現的，不再給予行政處罰。法律另有規定的除外。前款規定的期限，從違法行為發生之日起計算;違法行為有連續或者繼續狀態的，從行為終了之日起計算。

我國的行政處罰追究時效分為一般時效和特殊時效。一般時效是指普遍適用于一般行政處罰領域的時效，《行政處罰法》規定的是一般時效，一般時效的期限為2年，也就是說，一般情況下，從當事人實施違法行為到該違法行為被發現時止，如果在2年之內的，行政機關應依法對當事人追究法律責任;如果已超過2年，則不論何時何地發現了該違法事實，都不再給予行政處罰。特殊時效主要指《行政處罰法》以外的其他法律對時效期限所作的特別規定。如《中華人民共和國治安管理處罰法》［3］第22條規定:違反治安管理行為在六個月內沒有被公安機關發現的，不再處罰。《中華人民共和國稅收征收管理法》［4］第86條規定:違反稅收法律、行政法規應當給予行政處罰的行為，在5年內未被發現的，不再給予行政處罰。

對不同的違法行為，行政處罰追究時效的起算點有所不同。就消防違法行為而言，有的違法行為正在實施過程中就被消防監督人員檢查發現，例如，消防監督人員在對某單位進行日常消防監督抽查中發現，張三沒有電工證且在未履行動火審批手續的情況下進行電焊作業。有的違法行為結束后才被消防監督人員檢查發現，一般有以下三種情況:(1)行為人在很短的時間內實施了一次違法行為。例如A單位于×年3月4日擅自將自動消防設施停用，消防監督人員同年5月4日檢查發現，這種情況比較簡單，由于“停用”的行為3月4日就發生了，所以追究時效的起算時間應從3月4日起算。(2)違法行為處于連續狀態。違法行為的連續狀態是指當事人基于同一個違法故意，連續實施數個獨立的行政違法行為，并觸犯同一個行政處罰規定的情形。例如B商場先后于3月4日，5月4日和8月4日分三次購買同一廠家生產的不合格的滅火器用來使用，雖然每一次購買使用不合格的滅火器都成立一違法行為，但由于違法行為處于連續狀態，其追究時效應自行為終了之日即8月4日起算。(3)違法行為處于繼續狀態。例如本文開頭提到的案例。

對此案例，一種觀點認為不可以罰，因為該倉庫于2009年3月投入使用，至2013年3月檢查發現，已4年，超過了2年的追究時效。另一種觀點認為可以罰，因為未依法申報消防驗收，擅自投入使用的違法行為一直處于繼續狀態，追究時效的起算點不應從行為發生之日起計算。

由此可見，違法行為是否處于繼續狀態直接關系到追究時效從違法行為發生之日起計算還是從行為終了之日起計算，直接關系到公安機關消防機構能否對當事人作出行政處罰。對于“違法行為有繼續狀態”，有的觀點認為主要是指違法行為的持續狀態，有的觀點認為主要是指違法行為所造成的不法狀態處于持續狀態，也有的觀點認為主要是指違法行為及其造成的不法狀態均處于持續狀態。目前，絕大多數學者認為“違法行為有繼續狀態”是指違法行為的持續狀態。在日常行政管理中，常常會出現違法行為結束了，而違法行為所造成的不法狀態一直處于持續的情況。行政機關往往會出于加大對違法行為的打處力度等角度考慮，把不法狀態的持續認定為“違法行為有繼續狀態”，對不該罰的罰了，進而引發行政復議或行政訴訟。例如，某公司憑借提供虛假材料騙取工商營業執照，3年后被工商部門發現，雖然非法持有工商營業執照的不法狀態已經持續了3年，但是騙取執照的違法行為發生在3年前，“騙取”的違法行為在騙到手的時候就結束了，不存在持續狀態，也就是說超過了2年的追究時效，因此工商部門只能撤銷營業執照，而不能做出罰款的行政處罰。

再看本文開頭提到的案例，雖然從2009年3月該倉庫未經消防驗收投入使用到2013年3月被監督人員發現，已經過去4年，但在這4年里，未經消防驗收擅自投入使用的違法行為一直在持續，屬于“違法行為有繼續狀態”，因此，追究時效的起算點不應從2009年3月起算，而應從停止使用之日起算。由此可見，此案并沒有超出追究時效的2年，可以對該單位進行處罰。

二、《行政處罰法》的溯及力

“可不可以罰”的問題解決了，“怎么罰”的問題隨之而來。根據2009年5月1日以前的《中華人民共和國消防法》［5］(以下簡稱《消防法》)和2004年版的《遼寧省消防條例》［6］，該倉庫屬于必審必驗范圍，對依法應當進行消防設計的建設工程竣工時未經消防驗收擅自使用的，責令限期改正;逾期不改的，責令停止使用，可以并處5 000元以上10萬元以下罰款。而根據2009年5月1日起施行的《消防法》［7］和2012年11月1日起施行的《建設工程消防監督管理規定》［8］，該單位不再屬于必審必驗范圍，而屬于備案抽查范圍，對在竣工后未依法報公安機關消防機構備案的，責令限期改正，處5 000元以下罰款。究竟按新法罰，還是按舊法罰，又成了爭論的焦點。

一種觀點認為，公安部消防局《關于貫徹實施〈建設工程消防監督管理規定〉、〈消防監督檢查規定〉、〈火災事故調查規定〉有關問題的通知》(公消［2009］199號，以下簡稱《通知》)規定:“同一建設工程，5月1日前已經辦理消防設計審核，5月1日以后建設單位按照原30號令申請消防驗收，但按照106號令不屬于行政許可范圍的，應當予以備案并納入抽查范圍，按照竣工驗收消防備案抽查實施檢查。2009年5月1日前已經受案的消防行政處罰案件，按照原消防法進行處罰;5月1日起受案的，按照新消防法和三部規章的規定處罰。”根據這一通知要求，此建設工程屬于備案抽查范圍，2009年5月1日以后受案，應按照新消防法和三部規章的規定處罰，即應以未進行竣工驗收消防備案為由，對該單位責令限期改正，處5 000元以下罰款。另一種觀點認為，根據“法不溯及既往”的原則，違法行為發生在新法實施之前，應按照舊法，以未經消防驗收擅自投入使用為由對該單位責令限期改正;逾期不改的，責令停止使用，可以并處5 000元以上10萬元以下罰款。

“究竟按照新法罰，還是按照舊法罰”關鍵涉及到法律的溯及力。法律的溯及力是指法律生效后，對它生效前發生的行為是否具有追溯適用效力，如果具有適用效力，則是有溯及力，否則就沒有溯及力［1］。《中華人民共和國立法法》［9］第84 條規定:法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章不溯及既往，但為了更好地保護公民、法人和其他組織的權利和利益而作的特別規定除外。實踐中，“法不溯及既往”是一項通用的法律適用原則，但與此并存的一種做法同樣具有普遍性，當新法的適用對公民、法人或其他組織更為有利時，它也可溯及既往。后者被稱為“有利法律溯及既往”原則。但是有利法律的溯及力必須由立法機關來決定，只有在法律明文規定溯及的前提下，才可以溯及適用。例如《中華人民共和國刑法》［10］第12條關于溯及力的規定采取了從舊兼從輕的原則。

從《通知》的內容來看，對2009年5月1日以后受案的消防行政處罰案件應一律適用新消防法和三部規章，即使違法行為是發生在新消防法和三部規章生效之前，這與“法不溯及既往”的原則明顯不符。雖然，對于本案例而言，新法生效后原本屬于必審必驗的項目變成了備案范圍，給予罰款的額度由原來的5 000元以上10萬元以下變成了5 000元以下，按新法罰似乎屬于“有利法律溯及既往”，但是如果這個項目在新法生效前后都屬于必審必驗范圍，而新法規定的罰款額度為3萬元以上30萬元以下，再按照新法去罰，又不符合“有利法律溯及既往”的原則了。

我國的《行政處罰法》對溯及力沒有明確規定，因此，如果根據法不溯及既往的原則，對該倉庫的建設單位應當依據2009年5月1日前的《消防法》和2004年版《遼寧省消防條例》，責令限期改正;逾期不改的，責令停止使用，可以并處5 000元以上10萬元以下罰款。

三、結束語

隨著經濟的飛速發展，出于招商引資的需要，建設工程未經消防行政許可就開工建設、投入使用的情況在很多地區普遍存在。由于《消防法》、《建設工程消防監督管理規定》等消防法律法規的修訂，對發生在新法施行以前的違法行為究竟該不該罰，該如何罰的問題還會不斷出現，這就需要消防監督執法人員深刻理解行政處罰的追究時效和行政處罰法的溯及力問題，準確區分“違法行為的持續狀態”和“違法行為所導致的不法狀態的持續”，認真把握法不溯及既往的原則，作出合法、合理的行政處罰。

［1］馬懷德.國家司法考試輔導用書:第二卷［M］.北京:法律出版社，2011.

［2］中華人民共和國行政處罰法［Z］.1996.

［3］中華人民共和國治安管理處罰法［Z］.2006.

［4］中華人民共和國稅收征收管理法［Z］.2001.

［5］中華人民共和國消防法［Z］.1998.

［6］遼寧省消防條例［Z］.2004.

［7］中華人民共和國消防法［Z］.2009.

［8］建設工程消防監督管理規定［Z］.2012.

［9］中華人民共和國立法法［Z］.2000.

［10］中華人民共和國刑法［Z］.1997.