楚雄州農村土地流轉問題研究

周永良

（中共楚雄州委黨校 理論研究所，云南 楚雄 675000）

黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》指出：“加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場，按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、相互轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。”最近，我們對楚雄州農村土地承包經營權流轉（簡稱土地流轉）情況進行了調查，對土地流轉中存在的問題及對策作了初步探討。

一、楚雄州農村土地流轉的方式和特點

1、楚雄州農村土地流轉的方式。近年來，楚雄州在穩固農村土地承包關系的基礎上，按照“依法、自愿、有償”的原則，培育農村土地流轉市場，促進農村土地有序流轉，取得了階段性成效。椐調查，楚雄州10個縣（市）、103個鄉鎮的農村土地承包總面積2002526畝，流轉面積22151畝，占農村土地承包總面積的1.11%。其中，轉包12122畝、轉讓267畝、互換2117畝、出租6578畝、其他形式1067畝。從數據看，目前楚雄州土地流轉以轉包為主，占50%以上，而且是以農民之間的流轉為主。

2、楚雄州農村土地流轉的特點。一是土地流轉以短期為主。通過調查，全州除轉讓和互換土地以外，85%以上的土地流轉期限在2年以內，有的地方土地流轉協議還一季一簽。二是農村土地轉包和出租的多。由于轉包或出租土地不需辦理《農村土地承包經營權證》過戶手續，大多數農民轉包和出租承包地時圖省事，沒有依法在村組織備案，也沒有到鄉鎮經管站辦理合同簽訂手續，所以，由基層逐級匯總的農村土地轉包、出租面積數據普遍比實際流轉面積少。椐調查，90%以上的轉包土地沒有備案。三是以農民自發流轉為主。據調查，全州農民自發流轉土地的面積占85%以上，農戶委托鄉村組織流轉的土地不足15%，且農村土地流轉行為多發生在村組內親朋好友之間。四是經營項目多種多樣。一般以蔬菜、水果、藥材、茶葉、畜禽養殖等為主。五是土地零星流轉和集中流轉并存。目前，楚雄州雖然以農民自發的小塊土地流轉為主，但部分對農村土地流轉工作重視的地方，土地集中流轉有一定規模。鄉（鎮）農村土地流轉服務中心針對有的坡耕地因承包戶多、管理不善的實際狀況，與承包戶協商并向社會發布招租信息，土地流轉中心積極“做媒”，為流轉雙方妥善辦理土地出租手續，提高了土地的使用效率。六是土地流轉收益差別大。流轉價格高低，視當地經濟發展水平等因素確定，低的每畝數十元，一般在200元左右，高的一季租金可達700元。土地流向農戶的流轉費用相應較低。

二、楚雄州農村土地流轉中存在的問題

1、認識不足，土地流轉社會化服務缺位。對于土地流轉問題，楚雄州有的地方比較關注，出臺了一些政策措施，土地流轉和土地集中規范進行，規模經營發展順暢，但大多數地方重視不夠，對土地流轉缺乏正確的認識。一是一些同志認為，確權到了戶，三十年不變，土地流轉是農戶自己的事，與集體沒有多大的關系，宣傳工作不到位，該做的服務工作沒有做到位，采取聽之任之的態度，疏于引導，吝于扶持，以致土地流轉呈自發、放任狀態，隨意性大，導致大量的土地糾紛。二是部分群眾對農村土地經營權流轉的法律定義不清楚，把流轉與“失地”相混同，擔心土地流轉了，今后無著落，寧可拋荒，不愿流轉。這些認識上的偏差，給土地流轉造成了一定的影響和困擾。三是農村土地流轉手續不完備。2003年，《農村土地承包法》施行后，政府所能提供的《農村土地承包經營權證》變更服務，只是農戶在土地轉讓和互換時辦理過戶手續的管理，根本不能滿足農村社會對土地流轉市場多方面服務的迫切需求。目前，由于多數鄉鎮還沒有建立農村土地流轉市場，農村土地流轉信息渠道不暢，普遍存在“要轉的，轉不出；要租的，租不到”的現象，在很大程度上延緩了通過土地流轉實現土地規模經營的進程。

2、土地資源的配置效率不高，影響土地的產出效益。一是部分土地利用效率低。由于社會保障制度差異，大部分進城務工的農民無法真正融入城市，他們不會放棄土地，加之土地流轉信息不暢，普遍存在農業生產業余化、農村“空心化”、勞動力老齡化甚至土地拋荒現象。即使土地采取轉包、出租、代耕等方式流轉，由于流轉期限短，經營者往往采取掠奪式的經營方式，不利地力的提升。二是存在規模不經濟的現象。由于責任制初期形成的田地零分細劃，自發流轉的農戶普遍規模小，不成片，機械操作十分不便，制約了農機使用和農業先進科技的推廣，以致規模不經濟。三是即使建立了農村土地流轉服務中心，由于相應的人財物沒有配置到位，作用并沒有完全發揮，土地流轉正常機制尚未真正建立。在幾輪機構改革中，從事農村土地流轉管理服務的農經部門力量弱、工作繁雜，難以顧及土地流轉服務工作。四是多數農村土地糾紛仲裁機構虛置。由于沒有最基本的人員和資金保障，多數縣（市）的農村土地糾紛仲裁委員會是“章子”機構、“空殼”組織。

3、現行農村土地流轉的政策法規不配套，存在大量的糾紛隱患。比如《農村土地承包糾紛仲裁法》和《云南省實施〈農村土地承包法〉辦法（條例）》等配套法規至今沒有出臺，造成了大量隱患。一是流轉合同不規范，糾紛隱患多。當前，農村土地流轉普遍存在“三多三少”的現象，即私下流轉的多，組織委托服務流轉的少；轉包、出租或代耕的多，轉讓的少；口頭協商多，文字協議的少。許多只是口頭協議，即使私下有文字協議，也不規范，雙方的權利義務不明確，容易發生糾紛且難以解決。椐調查，農戶自發流轉沒簽書面協議的面積，占實際流轉面積的47%；農戶間簽了書面協議但不規范的，占實際流轉面積的17%。二是土地流轉合同主體錯位。一些地方的村組織由于推進規模經營心切，越俎代庖，以村組名義直接與外來業主簽訂土地流轉合同，將農戶的承包地出租，相關法律手續又不完備，一旦發生自然或市場風險，村組織將承擔較大的經濟風險，也容易產生糾紛。

4、土地糾紛調處體系不完善，難以保護農民的合法權益。當前，化解農村土地承包糾紛主要有當事人協商、調解、仲裁和訴訟四種方式。農村承包土地糾紛具有標的額小、地域廣、取證難、政策性強的特點。由于土地糾紛調處體系有漏洞，目前普遍存在土地糾紛村組織難以調解，相關單位不愿解決，仲裁機構無力裁決，法院不解決和成本高的現象，農民的合法權益往往難以得到保護，有的矛盾激化，影響了農村社會穩定。一是村組織居中調解難。由于農村土地承包基本制度的特點，大量的農村土地承包糾紛雖發生于農戶（承包方）之間，但村組織（發包方）往往是關聯方（當事人），導致村干部難以居中調解。二是多數農村土地糾紛仲裁機構虛置。楚雄州10個縣（市）中，目前只有楚雄市、祿豐縣和元謀縣等少數地方的農村土地糾紛仲裁委員會在運行。三是訴訟程序多，成本高，農民難以承受。大量的農村土地糾紛案由法院受理后不作實體性裁決，而要求政府確權，農民往往不服裁決，反復上訴，花費了大量的人力財力而無結論。為此，許多農民感到投訴無門，只得通過信訪渠道求助。四是由于農村養老、醫療等事關農民生存的社會保障體系不完善，農民對土地的依賴程度很高，一般不會轉讓承包地，“種田養家”、“養兒防老”的傳統觀念依然具有很強的現實性和必然性。

三、科學有序推進楚雄州農村土地流轉的對策

農村土地流轉是一項復雜的系統工程，涉及面廣，政策性強，應該給予高度重視，積極穩妥地推進。建議政府大力培育農村土地流轉市場，以市場促流轉，以流轉促發展，維護民權，穩定社會。

1、深化認識，堅持農村土地流轉的基本原則。一是充分認識農村土地流轉是加快發展現代農業的客觀需要。農民是農村土地流轉的主體，建立正常的農村土地流轉秩序，不僅有利于農村社會的穩定，而且可以加快農業產業化進程。為此，要大力宣傳《農村土地承包法》、《合同法》以及相關的政策法規，教育廣大農民和基層干部知法、懂法、用法。同時，要通過典型示范，讓他們看到土地流轉可以提高農產品質量和農業效益，可以不斷增加收入，用實實在在的實際利益，幫助農民轉變思想觀念，加快土地流轉。二是充分認識農村土地流轉是農村經濟發展的手段而非目的。要防止農民走向另一個極端，引導農民充分認識發展農村經濟是多方面因素共同作用的結果，不是只進行了土地流轉，經濟就會發展，農民就會增收。堅持因地制宜的原則，在形式上不搞“一刀切”，在規模上不下硬指標，一切按市場規律和自然規律辦事。三是充分認識土地流轉必須堅持的基本原則。堅持“依法、自愿、有償”的原則，尊重農戶意愿，嚴格按照法定程序操作，堅持“集中、連片、規模”的原則，發揮集中連片、規模開發、集約經營的作用，產生規模效應；堅持“指導、管理、規范”的原則，加強對土地流轉全程的規范指導和管理服務。

2、加強流轉服務平臺建設，完善農村土地流轉服務體系。一是建立開放、競爭、公平、有序、規范的土地流轉市場，著力培育縣、鄉、村三級土地流轉服務網絡，充分發揮中介服務組織在土地供給主體和需求主體之間的媒介和橋梁作用。二是健全農村土地糾紛調處網絡。健全農村土地糾紛仲裁機構，合理配備人財物資源，確保土地糾紛調處和仲裁機構正常運轉，充分發揮土地流轉調處機構的作用，妥善處理土地流轉糾紛，切實維護土地所有者、承包者和經營者的合法權益，維護農村的社會穩定。三是抓好農村土地流轉交易信息網絡建設，建立流轉土地信息庫，為土地流轉搭建暢通的交易信息平臺。四是建立土地流轉備案、登記和檔案管理制度，及時辦理申請、登記、備案等相關手續，促進土地流轉的規范有序發展。

3、加快培育農村市場主體，增強對流轉土地的承接能力。一是培育土地流轉規模經營大戶。以特色農業板塊建設為契機，通過村委會協調、農戶自愿協商相結合的辦法，將農戶經營的地塊互換集中，發展規模特色農業；鼓勵采取土地流轉的方式，把土地向種田能手集中，逐步培養種植專業大戶。二是大力扶持農村專業合作組織，探索“專業合作組織＋農戶”的產業化經營模式。要制定更加優惠的政策，加大引導扶持力度，不斷提高農民的組織化程度，加快農村土地流轉的步伐。既發展松散型的農村專業協會，又鼓勵發展緊密型的農民專業合作社；既發展生產服務型的專業合作組織，又鼓勵發展生產加工銷售結合型的專業合作組織。

4、強化農村土地流轉問題的研究，制定支持土地流轉的政策措施。推進農村土地流轉需要有一系列的政策支持。一是出臺財政補貼政策，激勵土地有序流轉。二是從銀行貸款、財政扶持、項目支持、稅收優惠、工商登記等方面支持土地流轉。金融部門可以開展對土地規模經營業主的貸款業務，滿足農業投入大、周期長、見效慢的發展需求；財政部門應增加對土地流轉和土地規模經營業主的轉移支付；農業和發改委等部門對土地流轉和土地規模經營做得好的地方，應從項目上給予必要的支持。三是解決部分經營主體臨時設施的用地需求。對特殊經營主體在較長流轉期限內按比例給予一定的臨時建設用地審批政策，使經營主體安心經營。

5、完善保障機制，創造農村土地流轉的有利條件。一是健全農村社會保障機制。采取“因地制宜、量力而行、形式多樣、農民自愿”的原則，加強以農村最低生活保障、社會保險、大病救助、子女教育、農民工保護等為主的農村社會保障體系建設，逐步弱化土地的福利性和社會保障功能，減少農民對土地的直接依賴，最大限度地發揮土地的經濟功能。二是建立農村勞動力向非農的穩定轉移機制。積極引導農民發展投資少、見效快、就業容量大的二、三產業項目，以產業的集聚帶動人口的集聚，促進農村勞動力向非農產業、向小城鎮轉移，為土地流轉拓展新的空間。三是建立農業風險保障機制。制定防范土地流轉風險的政策，支持建立災害風險補償基金、農作物病蟲保險基金等，為促進土地流轉和規模經營提供有力保障，最大限度地降低土地流轉帶來的風險。四是完善資金政策扶持機制。加大投入力度，鼓勵農民積極進行土地流轉，培育規模經營主體，建設鎮村土地流轉服務組織。

6、加大農業基礎設施建設，加快發展農業產業化。加強農業基礎設施建設，特別是小型農田水利建設，是基層干部和老百姓反映最強烈最突出的問題。如果不能很好地解決這個問題，直接制約土地流轉的推進。同時，要把推進土地流轉與促進農業產業化結合起來，用農業產業化的規劃去引導土地流轉，打破村與村、鄉與鄉的界限，跨地域發展大規模的農業產業，引導土地規模經營業主互相聯手，形成最大化的規模效應，打造跨鄉跨縣的農業經濟優勢板塊，提高農業經濟的運行質量，增強農產品的市場競爭力。