近年來基層服務型黨組織建設研究綜述

張 哲

（中共天津市委黨校，天津 300191）

改革開放以來，基層黨組織的職能雖然發生了根本變化，不再具有指揮生產、分配財務的大權了，但是，基層黨組織卻又轉變為單純完成上級指令和任務的管理型黨組織。在新的歷史征程上，黨的十八大明確指出，要“以服務群眾、做群眾工作為主要任務，加強基層服務型黨組織建設”。這進一步深化了對基層黨組織功能定位的認識，為新形勢下基層黨組織建設指明了方向。與此同時，學術界關于基層服務型黨組織建設的研究也在不斷深入，并取得了豐碩成果，現從以下幾個方面作出概括和總結。

一、基層服務型黨組織建設的理論基礎

深入探究和正確認識基層服務型黨組織建設的理論基礎，是推進創建工作有序開展并取得實效的基礎性工作。如果我們僅僅是不加思索地使用“基層服務型黨組織”這個概念，而缺乏對其進行深入的理論思考，那就很難把握住其真正的內涵與本質，更談不上再做進一步的理論分析和研究。因此，我們必須首先對基層服務型黨組織建設的理論依據、提出與發展的過程及其基本內涵等基礎性范疇進行認真探析，以便為進一步的研究提供必要的基礎和前提。

（一）基層服務型黨組織建設提出的理論依據

這一方面的研究旨在從理論和現實兩個方面來解答“為什么建設基層服務型黨組織”這個問題。在建設基層服務型黨組織的理論依據問題上，學者們觀點不一，其中有代表性的觀點有三種：第一種觀點認為，現代政黨組織服務型功能是基層服務型黨組織建設的理論依據。其實，任何一個現代政黨，只要想執掌政權，就必須得到最廣大群眾的支持和擁護，這就決定了政黨必須為人民服務。第二種觀點認為，馬克思主義政黨建設理論才是基層服務型黨組織建設的理論依據。馬克思主義政黨自創建之初，就是為著無產階級的利益而奮斗的，是服務于無產階級的利益的，這是馬克思主義政黨的宗旨。中國共產黨作為馬克思主義執政黨，全心全意為人民服務的根本宗旨，就是建設基層服務型黨組織的直接理論來源。第三種觀點認為黨的群眾工作理論是基層服務型黨組織建設的理論依據。以人為本，執政為民的理念是黨的群眾工作的核心，基層服務型黨組織建設，就是以為群眾提供服務為主要工作，創造各種條件引導群眾自己教育自己，自覺地參與到改革發展的事業中來，最終實現人民當家做主的根本目標。

（二）基層服務型黨組織建設的提出與發展

從當前查找的文獻情況來看，大多數學者都認為，基層服務型黨組織建設總體上可以劃分為三個階段。

首先，在初步探索階段，大多數學者都認為，之所以提出建設基層服務型黨組織，主要的原因是基于基層黨組織新的形勢，是現實的迫切要求。雖然基層黨組織建設自改革開放以來獲得了較快的發展，但同時也積累了相當多的問題。而要穩妥地解決好這些問題，就必須對基層黨組織的理念和思路進行創新。例如，在全國首次提出創建基層服務型黨組織的遵義市，就是在研究當時頻發的群體性事件時，急迫地感到了做好群眾工作的重要性。他們認為，基層黨組織必須以完善的服務體系解決好人民群眾的切身利益問題，唯此，才能得到人民群眾的信任和支持。此外，建設基層服務型黨組織的提出也是彌補服務不足的現實需要。遵義市委開展基層服務型黨組織創建活動，就是針對一些基層黨組織片面強調管理功能而忽視甚至丟棄服務功能，結果造成黨群、干群關系緊張的現實而提出來的。

其次，在總結提高階段，遵義市開展的基層服務型黨組織創建活動引起了時任中共中央政治局常委、中央書記處書記、國家副主席習近平同志的高度關注。他在新華社《內部參考》2009年第86期“遵義市創建‘服務型’黨組織建設調查”上作出批示：貴州省遵義市創建“服務型”黨組織，頗有新意，為履行黨的宗旨意識探索建立創新載體。請跟蹤了解他們的有關工作情況，對有益的經驗及時予以總結。2011年7月，在中央創先爭優活動領導小組召開的第七次會議上，時任中共中央政治局委員、組織部部長李源潮同志明確指出：“要增強基層黨組織和黨員做好群眾工作的意識和能力，積極建設服務型基層黨組織。”在此之后，學術界對基層服務型黨組織建設的關注和探究逐漸增多，普遍認為，雖然領導、管理、監督也是基層黨組織的根本職能，但核心和根本還是服務職能。

最后，在實踐推廣階段，全國各地相繼對基層服務型黨組織建設作了全面部署。例如，天津市將基層服務型黨組織建設寫入第十次黨代會報告中，明確提出了“構建城鄉統籌的基層黨建新格局”。浙江省在第十三次黨代會報告中明確提出了“深入推進服務型基層黨組織建設”的要求?！迸c此同時，更多的地區也都相應提出了明確的目標，加入到創建基層服務型黨組織中來。

（三）基層服務型黨組織建設的內涵

我們黨為了適應世情、國情和黨情的新變化，在實踐的探索中提出了基層服務型黨組織這一全新概念，其內涵的界定是一個非常重要的基礎工作，也是進一步開展研究的前提。但無論是中央還是地方，官方對基層服務型黨組織的內涵都沒有給出明確的界定，學者們分別從不同的角度對其內涵進行了詮釋。

大多數的學者從“服務”的角度來界定，認為“全心全意為人民服務”是基層服務型黨組織的核心宗旨，“以人為本，執政為民”為其核心理念，以上級黨組織服務基層、黨員和黨組織服務群眾、政黨服務科學發展為黨建模式，自覺主動的優化執政環境和創造公共價值。主要處理好四個關系：服務群眾與做群眾工作的關系、服務主體與服務主導的關系、崗位服務與志愿服務的關系、服務型黨員隊伍與基層服務型黨組織的關系。

有的學者從政黨的角度出發，強調基層服務型黨組織必須以執政為前提，基層黨組織為客體提供的不是一般政黨或其他組織的服務，而應該是執政性服務；不是簡單的扶貧幫困，而應該是功能性服務；不是慈善性的捐贈幫扶，而應當是治理性服務。這一基層服務型黨組織建設的著眼點在于通過基層黨組織的有效服務來鞏固黨的執政地位。有的學者認為，政黨本身來源于社會，然而又不同于一般的社會組織，它是以掌控公共權力為根本目的，是聯結民眾和公共權力之間的橋梁和紐帶。這一雙重角色，使政黨兼具政治性和社會性，除了在政治領域發揮“統攬全局、協調各方”的作用以外，還在社會領域起著思想引領和組織協調的作用。而這種社會作用的有效發揮，就是滿足民眾的各種訴求和利益。

有的學者從基層服務型黨組織的各個要素中對其內涵進行界定。他們認為，基層服務型黨組織應以“服務”為功能定位，以“基層”為適用界限，基層服務型黨組織所提供的服務也不能是抽象的、模糊的，而必須是具體的、物化的，這是其服務功能得以有效發揮的重要保證。“群眾”是基層服務型黨組織的重點對象，這也是新形勢下防止黨員干部由人民的公仆變為人民的主人，以實現黨長期執政的關鍵?！皠撔隆笔腔鶎臃招忘h組織的實踐要求，基層黨組織所提供的服務只有契合人民群眾的需求，才能贏得人民群眾的支持和認同，發揮出服務的實效。

還有一部分學者結合黨的十八屆三中全會提出的全面深化改革的戰略任務，賦予了基層服務型黨組織建設的新內涵，如中央黨校教授梁妍慧提出，推進國家治理體系和治理能力現代化的總目標包含著兩層含義：一層含義是強調制度，另一層含義是強調治理。將這兩層含義歸納起來，就是要體現出從一元向多元，從單向到互動，從剛性向柔性的轉變，而將這一要求落到實處，就是基層黨組織必須探索建立起基層治理和服務體系。

二、基層服務型黨組織建設存在的主要問題

從當前的情況來看，我國已經有越來越多的地方政府認識到建設基層服務型黨組織的必要性和緊迫性，并積極進行了探索和實踐，摸索出了很好的經驗。但與此同時，在建設基層服務型黨組織的過程中也出現了許多亟待解決的問題，學者們對此進行了比較系統的研究。

（一）科學的服務理念尚未真正形成

基層服務型黨組織建設的思想基礎就是牢固樹立自覺的服務意識。大多數學者都認為，有些基層黨組織還沒有真正擺脫“管理型”思想的影響，如有的學者指出，長期以來，我們黨更多地是在政治層面來對基層黨組織進行定位的，以致于形成了基層黨組織也必須發揮政治功能的思維定勢。這一思維定勢嚴重制約了基層黨組織服務理念的形成。還有的學者從本地調研的實際情況出發，指出一些地方的黨組織并沒有認識到服務型黨組織建設的重要性，一部分黨員干部嚴重缺乏服務群眾的主動性和自覺性。究其根本原因，就在于“官本位”思想束縛，利益分化驅動，傳統黨建模式制約，致使為民服務的理念難以真正形成。

（二）服務體系沒有充分發揮作用

建設基層服務型黨組織，要進一步完善區域化、網格狀的服務體系，充分發揮出黨組織和黨員的服務功能。有的學者指出，基層黨組織的覆蓋面雖然日益擴大，但服務功能弱化，凝聚力不足，號召力不強等問題依然十分突出。一些基層黨組織僅注重表面工作，忽視內涵建設，缺乏必要的載體，服務體系沒有發揮出實際作用。有的學者從基層黨組織服務群眾的能力角度出發，提出有一些基層黨組織、基層黨員干部找不準群眾的真實訴求，不僅不能將工作做到位，甚至不敢、不愿去正視群眾的實際困難；有些基層黨組織甚至變成了營利性組織，借服務群眾之名，實為乘機斂財；有些基層黨組織帶領群眾致富、化解矛盾糾紛的能力嚴重不足，致使群眾的意見很大。

（三）服務陣地存在薄弱環節

建設基層服務型黨組織，必須有服務平臺和陣地作為依托。但如何使用好、管理好服務平臺和陣地，使其發揮出實效是問題的關鍵。有的學者指出，一些基層黨組織盡管下了很大力氣去建設服務陣地，但利用率不高、效果不明顯的問題仍然存在。在一些偏遠的鄉村，信息化建設只是徒有虛名；黨員服務站點、便民站點因經費過少、人員不足，更是難以保障服務的效果。有的學者從當地調研了解到，服務群眾的渠道雖然在不斷增加，但分工不清、職能交叉、相互掣肘的問題卻非常突出。有很大一部分鄉鎮并沒有比較完善的服務陣地，即便是已經建成運營的服務中心也存在名稱、標準各異的問題，使其發揮不出實效作用。

（四）服務標準及體制機制不健全

基層服務型黨組織建設，只有確定服務標準，健全服務體制機制，才能實現服務群眾的常態化、長效化。有的學者指出，因各地基層黨組織組建服務型黨組織的物質條件、人員素質、重視程度等各不相同，所以使各地方的基層服務型黨組織建設存在比較大的差距。有的學者指出，一些基層黨組織雖然也非常強調制度建設，但制定好的制度卻沒有認真執行；有一些制度的制定還僅僅停留在一般號召的層面上，沒有具體細化，操作性不強。因此一些學者認為，基層服務型黨組織體制機制不健全的主要表現就在于基層黨組織不是主動而是被動地服務群眾。如，獲取群眾訴求的渠道不暢；對群眾訴求的處理隨意；缺乏與群眾的溝通交流。

三、基層服務型黨組織建設的路徑選擇

針對我國在建設基層服務型黨組織的過程中遇到的許多問題，學者們也都圍繞著如何才能建設好基層服務型黨組織，如何才能真正發揮出基層服務型黨組織的實效等問題從不同的角度提出了自己的一些看法，概括起來，主要集中在以下幾個方面:

（一）轉換理念，強化為民服務意識

基層黨組織是不是服務型，具不具有強大的服務功能，首先取決于黨組織和黨員的服務意識，服務群眾的先進理念。因此，針對當前基層服務型黨組織建設的種種問題，大多數學者首先從基層黨組織和黨員的服務理念上進行探究。有的學者認為，從管理群眾向服務群眾轉變這是建設基層服務型黨組織的基本理念。中國共產黨作為一個馬克思主義執政黨，其根本宗旨就是全心全意為人民服務，這就決定了基層黨組織必須以服務人民為自己的行動指南。還有的學者從我們黨在長期的革命、建設和改革的歷史經驗出發，認為建設服務型政黨，是對黨的優良傳統的回歸、繼承和發展，也是經濟社會發展和改革現實提出來的新要求。必須沖破“官本位”舊思想，跳出“行政”和“管理”的舊思維，樹立牢固、自覺的服務意識。

（二）加強陣地，健全為民服務體系

基層服務型黨組織的陣地必須擴展到各個領域，服務到每一位人民，營造出時刻服務群眾的工作局面。因此，學者們大都強調要加強基層服務型黨組織的陣地建設，健全為民服務的工作體系，確保服務群眾的全覆蓋。有的學者強調，要健全基層服務型黨組織的經費保障制度，為開展服務提供充足的物質支撐。同時，要積極完善場所設施建設，強化服務功能，保證基層組織有人管事、有錢辦事、有場所議事。有的學者提出，第一，建立以政策激勵、條件保障、工作指導為主要內容的上級黨組織為下級黨組織服務的工作體系。第二，建立關心黨員生活、實行黨內互幫互助的服務機制，健全黨組織服務黨員的工作體系。第三，建立使服務工作滲透到群眾生產生活的方方面面的工作網絡，健全黨組織和黨員共同服務群眾的工作體系。

（三）創新載體，搭建為民服務平臺

基層黨組織要做好服務群眾的工作，僅有服務的理念和服務熱情是不夠的，還需要有合適的服務平臺和服務載體作為支撐。有的學者指出，在科技日益發達的今天，必須運用好現代傳媒來幫助我們了解民情民意，借助現代媒介工具認真傾聽群眾的訴求，回應群眾的關切，與人民群眾保持密切的聯系；要充分借鑒群眾服務中心、網格化管理、組團式服務等服務群眾的模式，全方位地為群眾提供好服務。還有的學者從暢通民情民意的角度出發，提出要充分利用好基層黨組織服務群眾的陣地優勢，發揮出群眾表達自身訴求的平臺作用。同時，要協調好相關部門，整合社會資源，發揮出基層黨組織的橋梁紐帶作用，切實解決好人民群眾反映強烈的問題，促進社會和諧。

（四）健全機制，夯實為民服務基礎

在基層服務型黨組織建設過程中如何避免朝令夕改、人走政息、形式主義、虎頭蛇尾等問題，是非常值得關注的。對此，大多數學者認為建立健全服務機制，是基層服務型黨組織實現常態長效的根本保障。有的學者認為，檢驗服務的效果，健全服務評價機制是關鍵。一是要以群眾對服務是否滿意作為評價機制的主要內容。二是通過表彰、宣傳等機制來激發出黨員干部的服務熱情和服務積極性。三是注重群眾評議結果的運用。把群眾評議的結果納入到考核、選拔、任用機制中來，發揮出群眾評議的導向作用。還有的學者強調必須加強監督制約機制來為服務提供保障。一是要注重從源頭上進行監督，徹底打消不愿、不敢、不能的服務消極懈怠情況。二是監督必須實現把權力關進制度的籠子里。只有健全和完善制度之籠，才能保證各級黨組織和所有黨員真正做到為民服務，推動基層服務型黨組織建設不斷邁向新臺階。

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