淺析聽證制度在消防行政執法中的應用

●李 磊

(蘇州市消防支隊，江蘇蘇州 215128)

自《公安機關辦理行政案件程序規定》施行以來，規范了公安機關辦理行政案件程序，充分保障了公安機關在辦理行政案件中正確履行職責，保護公民、法人和其他組織的合法權益，為推進公安機關執法規范化進程提供了可靠的依據。與此同時，廣大群眾法律意識的日益提高，對執法人員的辦案能力和業務水平也提出了更高的要求。本文以某基層消防大隊在消防執法過程中，違法嫌疑人依法提出了聽證要求，消防部門經過審查按照規定進行了受理，并在規定期限內進行了公開聽證為例，分析了聽證制度在消防執法中的具體應用。此次聽證會經過精心的準備，程序合法、公開公正，充分保障了當事人在行政處罰前要求聽證的權利，體現了消防部門執法規范化的深入開展，得到了聽證申請人的高度肯定，也達到了教育與處罰相結合的良好效果。

一、聽證制度的概念及其意義

(一)聽證制度的概念

聽證程序，是指行政機關在作出行政處罰決定之前聽取當事人的陳述和申辯，由聽證程序參加人就有關問題相互進行質問、辯論和反駁，從而查明事實的過程。一般認為，行政聽證程序來源于英國法中的“自然公正原則”(Natural Justice)，而美國憲法所確立的“正當法律程序”使其進一步深化。聽證是現代行政程序的核心，是行政程序民主化的體現。1996年，我國《行政處罰法》第一次引入聽證程序，對聽證程序作了比較細致的規定。在2009年修正過程中，也對聽證程序予以完好保留。自行政處罰聽證制度確立以來，我國各地方分別進行一些價格制定聽證，地方立法聽證的實踐。《行政許可法》確立的聽證制度，已使聽證制度步入各個領域。聽證程序的設立的意義在于賦予了當事人為自己辯護的權利，為當事人充分維護和保障自己的權益，提供了程序上的條件。根據行政處罰法的規定，聽證程序是行政機關作出行政處罰決定前的一種特殊的程序，不是行政處罰的必經程序。實際上，在聽證制度比較發達的國家，一般也只就事實問題進行聽證，而不對法律問題進行聽證，原因在于聽證是一種特殊的調查程序，而不是救濟程序。

(二)深入研究聽證制度的意義

聽證程序是一項為了充分保障公民、法人等法律主體合法權益的法律制度，它的正常啟動和實施，需要公民、法人等法律主體積極主張權利。舉行聽證是當事人的權利，行政執法機關必須在決定處罰前進行主動告知。《公安機關辦理行政案件程序規定》中第八章第九十七條第三款中所指的“較大數額罰款”是指對個人處以二千元以上罰款，對單位處以一萬元以上罰款。隨著市場經濟的飛速發展，此處限定的金額并不是很高，且第四款中法律法規和規章規定違法嫌疑人享有可以要求舉行聽證的其他情形的權利，為聽證程序的開展預留了足夠的空間和彈性。

目前，我國部分公民的權利意識淡薄，對聽證的概念尚不理解，對聽證程序這一權利的使用還不夠充分。另一發面，執法辦案人員避重就輕，忽視告知違法嫌疑人這一基本權利，導致引起不必要的誤解和猜疑，更有信訪案件的出現，從而對消防執法工作產生負面的影響。

從全國消防部門查辦案件的情況來看，實施聽證的案件數量極少，但應引起足夠的重視和警覺。從長遠來看，聽證案件的數量會有所增加，消防部門工作量也會隨之增加，但對于消防部門的執法辦案人員業務能力、法律常識及規范化執法等方面水平的提高是極為有力的促進。從廉政建設角度看，也將對執法辦案中存在的少數不公、不廉等現象進行有效的約束。

二、案件的基本情況

(一)違法單位基本情況

某紡織品有限公司位于蘇州某區工業園內，該公司主要經營項目為生產、加工、銷售紡織品及家紡制品等，該單位租賃使用的為蘇州另一家紡織有限公司建設的廠房。廠房為2007年建設，依法申報了相關的消防行政審批手續。廠房為單層(局部三層)，建筑高度為13．7 m，建筑面積為10 462 m2，火災危險性類別為丙類，耐火等級為二級。

(二)消防監督檢查情況

2013年8月，大隊監督員在受理舉報中發現該公司生產車間內分別設置了辦公室、實驗室及倉庫等，且廠房內烘干定型、燒毛工段直接引入天然氣管道進行明火作業，也未采取有效的防火分隔措施，一旦泄漏，火災危險性極大。監督員現場拍照取證，隨即填寫了《消防監督檢查記錄》，同時下發了《責令限期改正通知書》。

(三)調查取證情況

根據調查了解，該紡織品有限公司(以下稱為甲公司)的生產車間是租賃使用的，房東為另外一家紡織品有限公司(以下稱為乙公司)，且雙方于2007年簽訂了《廠房租賃合同書》。在生產過程中，由于功能的需要，甲公司作為具備獨立法人資格的單位在隨后的使用過程中先后設置了辦公室、實驗室及堆放貨物的倉庫，且內裝修過程并未申報任何消防手續。在2010年期間，甲公司在生產工段中將燒毛機、定型機接入天然氣管道作為燃料用于生產，現場僅用3 m矮墻加鐵板簡單分隔，且現場并未設置可燃氣體檢測報警裝置或自動抑爆系統。

(四)辦案過程情況

大隊監督員根據該公司現場存在的消防安全隱患情況，依法判定該公司存在以下消防安全違法行為:(1)廠房內設置的實驗室、車間辦公室及倉庫等未進行竣工消防備案。該行為涉嫌違反了《中華人民共和國消防法》第十三條第二款的規定，應當根據《中華人民共和國消防法》第五十八條第三款的規定查處。(2)部分烘干定型、燒毛等甲類生產工段未經消防驗收擅自投入使用。該行為涉嫌違反了《中華人民共和國消防法》第十三條第一款和第二款的規定，應當根據《中華人民共和國消防法》第五十八條第三款規定查處。

監督人員依法傳喚了違法嫌疑人并制作了詢問筆錄，該公司法人委托單位經理計某及法律顧問段某一同參與。根據《中華人民共和國行政處罰法》第三十一條規定，辦案人員將作出行政處罰決定、理由、依據對違法嫌疑人進行了告知，并制作了行政處罰告知筆錄。而該單位根據《中華人民共和國行政處罰法》第四十二條之規定，提出了聽證的要求，并且在被告知后的三日內向消防大隊提交了聽證申請書。大隊經商議決定受理該聽證要求，并在二日內向違法嫌疑人直接送達了舉行聽證通知書。聽證會于2013年9月中旬某日下午如期舉行。聽證會上，雙方就整個案件的焦點:該廠部分烘干定型、燒毛生產工段火災危險性的定性問題，根據各自對《建筑設計防火規范》中相關規定的理解提出了不同的觀點。整個聽證會期間，聽證申請人和辦案監督員圍繞案件的事實、證據、程序、適用法律、處罰種類和幅度等問題進行了充分辯論。會議結束前，聽證申請人、辦案監督員也最后陳述了各自的意見。聽證會結束后，聽證主持人寫出聽證報告書，連同聽證筆錄一并報送本機機構負責人。

在本案中，當事的紡織品有限公司充分行使了法律賦予的聽證這一申辯權，對自身的違法行為進行了辯護。因此，在聽證程序中，當事人有權充分表達自己的意見和主張，提出有利于自己的證據;有權為自己辯解，反駁不利于自己的證據;有權與執法人員進行對質和辯論。

三、實施消防行政執法聽證需注意的問題

(一)嚴格審查適用聽證程序的案件

對適用聽證程序的行政案件，辦案部門在提出處罰意見后，應當主動告知違法嫌疑人擬作出的行政處罰決定和有要求舉行聽證的權利，充分保障單位和法人的合法權益。行政執法機關在收到聽證申請后，應當根據以下內容進行審查:(1)聽證申請是否超過聽證申請期限，(2)申請人是否具有聽證申請人資格，(3)聽證事項是否屬于法定范圍。因為只有法律規定的行政處罰種類和幅度，且違法行為人要求聽證的，才舉行聽證。這兩個條件缺一不可，如果屬于聽證程序的法定適用范圍但違法行為人未要求聽證，或者違法行為人要求聽證但不屬于聽證程序適用范圍的案件，行政機關可以不舉行聽證。案例中所涉及的紡織品公司雖然涉及兩項消防安全違法行為，但第二項卻符合《公安機關辦理行政案件程序規定》中第九十七條第一款第一項“責令停產停業”及第三項“較大數額罰款”的相關情形。此處所指的“較大數額罰款”是指對個人處以二千元以上罰款，對單位處以一萬元以上罰款。且適用聽證的較大數額罰款只適用于一個處罰，而不適用于分別處罰、合并執行的情形。

(二)掌握聽證程序合法的關鍵時間節點

聽證程序合法的關鍵時間節點有四個:(1)《公安機關辦理行政案件程序規定》第一百零八條:違法嫌疑人要求聽證的，應當在公安機關告知后三日內提出申請。(2)第一百一十條:公安機關在收到聽證申請后，應當在二日內決定是否受理。(3)第一百一十一條:公安機關受理聽證后，應當在舉行聽證的七日前將舉行聽證通知書送達聽證申請人，并將舉行聽證的時間、地點通知其他聽證參加人。(4)第一百一十二條:聽證應當在公安機關收到聽證申請之日起十日內舉行。

(三)熟悉消防行政處罰聽證會組織程序和流程

聽證會開始之前，聽證主持人需要全程掌控會議開始前、過程中及會后的一些組織程序和相關流程，確保聽證申請人和辦案監督員在主持人發問的引導下分步驟完成會議議程。(1)聽證開始前，由記錄員檢查聽證參加人是否到場并宣讀聽證紀律。(2)聽證開始時，聽證主持人核對聽證參加人;宣布案由;宣布聽證員、記錄員;告知當事人在聽證中的權利和義務;詢問當事人是否提出回避申請。(3)聽證開始后，進入聽證調查階段(陳述申辯和質證)，重點在雙方的舉證和質證環節。(4)聽證辯論階段，圍繞雙方爭議的焦點問題及如何適用法律發表各自的意見。(5)聽證辯論結束，進入最后陳述階段，由雙方對案件做總結發言。(6)聽證主持人將聽證筆錄交由聽證申請人進行閱讀，及時給予補充或改正，無誤后交由聽證申請人簽字確認，之后由聽證主持人、聽證員和記錄員簽名。(7)聽證結束后，聽證主持人寫出聽證報告書，連同聽證筆錄一并報送本單位負責人。

(四)發揮好聽證主持人在聽證會上的關鍵作用

聽證主持人在行政處罰聽證過程中“角色”扮演的如何，直接影響到聽證程序的公正性。聽證主持人在聽證程序中主要有兩個作用:一是組織協調作用。即聽證主持人在聽證準備、聽證舉行到聽證結束的整個過程中所發揮的秩序協調、維護作用。尤其要注意區分“中止聽證”和“終止聽證”的一些特殊情形。二是調查了解作用。即通過聽證，聽證主持人要調查了解案件的真實情況，以便為做出正確的具體行政行為，提供事實與法律兩方面的充分準備。而且，為了提高聽證效率，可以只就有爭議的問題進行聽證。這就需要在組織聽證前了解清楚當事人對哪些問題不服，找出爭議點，著重圍繞爭議點進行聽證。但在整個過程中，聽證主持人不能發表任何帶有傾向性的言論，因為保持中立是自然正義原則對聽證主持人的基本要求。可見，加強行政處罰聽證主持人相關理論研究，有利于提高聽證程序的公正性和實現法治建設的程序正義。

四、加強消防行政執法聽證制度的建議

(一)加強執法辦案人員的法律法規及專業技術的業務培訓和學習

從申請聽證的當事人角度來看，一些消防法律法規及《建筑設計防火規范》等規范類文件的專業技術性較強，普通老百姓難以深刻理解，這也是當事人提出聽證申請的主要原因。這就要求執法辦案人員對聽證制度和程序有清晰的認識，強化自身業務知識學習。因為聽證會期間，需要辦案人員的知識儲備相當全面，在面對面答疑的過程中才能得心應手，不至于手足無措。

(二)強化規范化執法，杜絕濫用自由裁量權

《公安機關辦理行政案件程序規定》中第九十九條規定:公安機關不得因違法嫌疑人提出聽證要求而加重處罰。執法規范化是一個需要累積的過程，每一次執法都要公開公正，經得起推敲和監督，必須減少個人主觀意愿對執法的干預和影響，辦案人員要換位思考，樹立正確的執法理念，規范自身的執法行為。

(三)建立聽證會案例制度，提升執法辦案的公信力

在對消防基層單位進行執法培訓過程中，可針對性開展模擬聽證會專題培訓，對聽證會程序的各個環節和現場氛圍進行模擬，類似辯論的正方和反方，共同觀摩學習、促進經驗交流。特別是聽證主持人和辦案人員的角色體驗，在模擬中鍛煉相關角色的綜合能力，使用平實易懂的語言來耐心講解、成功說服。精選部分案例，適當進行一定范圍內的公開聽證，以減少違法嫌疑人的誤解和猜疑，提升執法辦案的公信力，推動執法規范化建設。

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