淺析基于法治軌道的醫患糾紛“四化”處置模式

□朱振甫，馮聰明，傅 展

（寧波市公安局海曙分局，浙江 寧波 315000）

近年來，隨著我國醫療體制改革的深入推進以及群眾醫療保障需求和法律意識的增強，醫患糾紛呈現出日益多樣化及復雜化的特點，并成為社會關注的焦點問題。不少醫患糾紛因處置不當，演變為醫鬧等惡性案事件，如“2013·10·25”溫嶺殺醫案、“2014·02·25”南京官員夫婦暴打護士等事件。為了快速、有效地處理好醫患糾紛，寧波市公安局海曙分局結合中心城區實際，針對現階段醫患糾紛呈現的特征、引發原由及處置難點，勇于探索、善于實踐，以維護社會治安大局平穩為目標，依托法治手段，創新推行了醫患糾紛“四化”處置模式，切實提升了醫患糾紛處置實效，相關工作經驗在全省防范和處置醫患糾紛工作現場會上作了專門介紹。

一、準確把握醫患糾紛的特征

（一）參與人員從眾性，規模不斷擴大。隨著社會民主法制水平的提高，群眾維權意識不斷增強，在當前醫患矛盾較為突出的情況下，患方對醫方的不信任感增強，醫患糾紛大幅上升。同時，相當一部分人抱著“人多聲勢大”、“法不責眾”的心態，借鑒、仿效其他醫鬧事件，選擇采用醫鬧手段解決醫患糾紛，導致近年來因醫患糾紛引發的群體性事件頻發，參與人數不斷增多。2011年來，海曙分局110指揮中心共接報醫患糾紛警情1646 起，其中人數10人以上的有 150 起，30 人以上的有 15 起。

（二）行為方式過激性，暴力程度加劇。發生醫患糾紛后，患方通過召集親屬、朋友等在醫院公共場所采用停尸、糾纏攻擊醫護人員、占領護理站搶救室、圍堵醫院大門、設靈位祭拜、拉橫幅、靜坐甚至毆打、騷擾醫院工作人員等方式給院方施加壓力，以滿足其巨額賠償的要求，在嚴重干擾正常醫療秩序的同時，也給醫務人員的人身安全帶來了較大威脅。2011年來，海曙區發生的123 起醫鬧事件中，出現威脅醫務人員、與醫務人員發生肢體沖突的分別有110 起和13 起，在醫院擺花圈、掛橫幅的有102 起。

（三）訴求目的利益性，漫天索賠要價。醫患糾紛發生后，患方往往不選擇通過正規渠道厘清責任，不去鑒定事故責任，不打官司，而是以索取巨額金錢賠償為目的，篤信“多鬧多得”，通過獲取輿論同情、醫院占道鬧事等方式不斷向院方施加壓力，漫天要價。同時，院方通常為盡快恢復醫院正常醫療秩序，不管有無過錯，均持息事寧人的態度，在穩定患方情緒爭取與其達成共識的基礎上，通過給予一定數額賠償的形式協商解決。

（四）誘發原因復雜性，糾紛持續反復。醫患糾紛的誘發原因通常比較復雜，且患方在索賠時漫天要價，致使糾紛在短期內很難徹底解決，因其訴求無法得到及時滿足，患方會通過采取多次到醫院討要說法等行為，不斷向院方施壓來促使訴求達成，從而導致糾紛長時間持續反復發生。如2011年來，全區共有48 起醫患糾紛，因未及時得到解決而引發了多次醫鬧事件。

二、深入剖析醫患糾紛產生的原因

（一）意識薄弱、處置失位——從醫方角度審視。一是服務意識不強。醫院就診病人流量過大，易導致醫護人員在高壓下疲憊不堪，弱化服務意識，具體表現為對患者態度冷漠、工作責任心下降、工作不認真等，極易出現工作差錯引發醫患糾紛。二是主動溝通不到位。對患者及家屬就醫療診治結果提出的異議，通常選擇簡單應付了事，一味強調是病情使然，急于推卸醫院責任，缺乏有說服力的權威解釋，從而極易導致矛盾升級、引發沖突。如非正常死亡事件發生后，許多醫院因忽視溝通環節，未在第一時間與死者家屬開展就正常利益訴求的良好溝通，從而造成死者家屬情緒激動，進而引發醫鬧事件。三是醫療告知不當。某些醫務人員只重視治療，忽視病人的心理及情感需求，在醫治前沒有詳細告知病人檢查、治療方案及可能出現的醫療風險；有的醫務人員語言不夠嚴謹，說話用語不甚恰當，造成病人及家屬的誤解。一旦病人沒有得到預想的治療效果，就會以剝奪患者知情權為由引發醫患糾紛。

（二）盲目樂觀、肆意宣泄——從患方角度審視。一方面，醫療期望過高。醫學是自然科學中發展較為緩慢的一門學科，對疾病的診治尚在不斷探索中，手段和方法需要通過臨床實踐逐步完善，由于疾病的復雜性、多樣性及不確定性，有時在醫療診治過程中會出現由于患者體質原因而發生難以預料的不良后果。然而，隨著我國法制進程的不斷推進，群眾的法律意識與維權意識不斷增強，越來越注重自身權益的保護，患者對診療結果的期待度也不斷升高，一旦出現治療效果不理想、產生并發癥或醫療意外等，便會產生較大心理落差，做出“維權”行為。另一方面，片面強調維權。雖然目前群眾的文化水平有所提升，維權意識有所增強，但在維權過程中往往片面追求自身權利，而忽視應當承擔的義務或應遵循的規章制度，加之不善于選擇正當有效的途徑表達自身意愿，醫患糾紛發生后，礙于缺乏醫療專業知識，司法救濟程序又過于繁瑣，在認為自身利益得不到有效保障的情況下，通常利用人數優勢，通過醫鬧等方式表達自身訴求。

（三）機制不暢、處置不力——從社會角度審視。一是鑒定程序不當。雖然國務院出臺了《醫療事故處理條例》，最高法也制定了《關于醫療事故訴訟舉證責任倒置的司法解釋》，但醫療鑒定機構與醫院同屬衛生部門管轄，本身工作就缺乏透明度，導致患者家屬對醫療事故責任區分難以信服，加之鑒定周期長、鑒定費用高等因素，導致部分患者及其家屬不愿走司法鑒定程序，而采取將事情鬧大的辦法，逼醫院協商解決問題。二是解決方式不到位。許多地方醫患糾紛解決過程中存在著“一鬧則靈”的情況，個別地方領導基于“維穩”需要，對醫患糾紛事件瞻前顧后，往往選擇“花錢買平安”，息事寧人、賠錢消災，從而在客觀上助長了“小鬧小賠、大鬧大賠、不鬧不賠”的不良社會風氣。三是賠償標準不明確。當前，醫患糾紛中的賠償標準不一，以非正常死亡為例，不同單位、地區、行業之間賠償金額有高有低。死者家屬、親友就利益訴求問題，存在著“多鬧多得”的錯誤理念，想方設法找出百般理由進行鬧喪，甚至糾集、雇傭社會人員參與，將矛盾升級為群體性沖突，以期利益最大化。

三、清晰認識醫患糾紛處置工作存在的難點

（一）“冷靜處理”與“果斷解決”相矛盾。2012年3月，寧波市正式出臺了《醫療糾紛預防及處置條例》，明確規定索賠金額在1 萬元以下的糾紛，可以由院方自行協調解決；索賠金額在1 萬元至10 萬元的糾紛，可以由市醫療糾紛調解委員會（簡稱醫調委）調解。因此，在醫患糾紛調解過程中，醫調委作為“仲裁者”發揮著巨大的作用。然而，在實際工作中，醫調委往往從遵循公正公平及遏制“大鬧大解決”等不良風氣的角度出發，習慣采取“冷處理”，即在患者情緒穩定的情況下談論賠償事宜。政府及公安機關則出于維穩需要，希望其盡快處理，以免事態擴大、矛盾加劇。

（二）“利益訴求”與“職能權限”相矛盾。醫患糾紛發生后，患方的利益訴求是獲得經濟賠償，而公安機關則從維護社會穩定大局出發，極力維護現場秩序、安撫群眾情緒。在實際現場處置過程中，民警因受職能及醫學知識所限，無權就賠償事宜與患方展開面對面談判，無法解決患方實際利益訴求，只能采取安撫的方法，而與之相對應的是，患者及其家屬往往會懷揣著“大鬧大解決”、“法不責眾”的心態，通過采取過激手段施加壓力。因此，公安機關在處置過程中極易招致相關群眾的不滿，產生抗拒心理甚至采取對抗行為。

（三）“輿論渲染”與“合理引導”相矛盾。醫患糾紛相對多發的同時，一些新聞媒體為吸引眼球，往往跳過過程調查環節，以社會道義守護者自居，站在患方角度進行片面報道，對院方的解釋斷章取義或不予報導，更有甚者，打著媒體監督的旗號，為患方的無理訴求推波助瀾。此外，個別患方習慣于在互聯網上發文歪曲事實，誘導一些不明真像的網民跟風轉載，造成輿論聲勢。當下，社會輿論的不當引導，不僅極易使社會大眾對醫院產生不信任感，也會使患方對醫院的勸解、合理引導產生抵觸情緒，也極易在社會中形成通過“醫鬧”方式解決醫患糾紛的不良社會風氣。

四、基于法治軌道下的醫患糾紛“四化”處置工作實踐探析

近年來，海曙分局針對轄區醫療機構集中、醫療業務量大、醫患糾紛易發的現實狀況，以法治理念為準繩，通過推行“四化”工作模式，不斷提升醫患糾紛處置實效。2012年以來，該區因醫患糾紛引發的“醫鬧”事件呈逐年下降趨勢，2011年為56 起、2012年為 41 起、2013年為 16 起，2014年1 至 7月份為10 起，涉醫惡性案事件實現零發生。

（一）完善“三項舉措”，確保統籌運轉高效化。一是加大統籌力度。立足黨政統籌，積極協調成立由區級領導牽頭，公安、衛生、司法等部門負責人為成員的醫患糾紛處置工作領導小組，明確職責分工、規范工作程序、健全協作機制。以區月度維穩形勢分析會為載體，建立由各成員單位分管領導和聯絡員參加的聯席會議制度，對包含醫患糾紛在內的各類不穩定因素進行研判分析、提出對策措施，2013年來，通過聯席會議共協商涉醫類不穩定因素12起。在市《醫療糾紛預防與處置條例》總體框架下，構建由區《醫療糾紛處置預案》等5 件相關預案組成的專項預案體系。二是暢通信息渠道。全面掌握轄區醫療機構底數。目前，全區共有各類醫療機構100 家，其中三甲醫院4 家、海曙公立醫院2 家、街道社區衛生服務中心8 家、社區服務站25 家及各類民營醫療機構59 家，另有海曙疾控中心和婦保醫院。在各醫療機構確定聯絡員，挑選部分醫生、護士成立信息員隊伍，并在三甲醫院和其他醫療機構分別設立治安執勤室及休息室，目前共有聯絡員48 名、信息員122 名以及治安執勤室4 個、休息室48 個。各醫療機構與該局間實行醫患糾紛信息每日匯總報送制度，并要求落實“糾紛事件一事一報”。三是靠前及時化解。該局將醫患糾紛類線索納入社會穩定風險評估體系，對可能引發較大群體性事件的醫患糾紛，嚴格落實“五個一”化解措施。2011年來，通過風險評估共化解相關醫患糾紛事件9 起。積極引導涉事雙方自行協商解決醫患糾紛，或通過理賠中心達成調解協議，避免轉入醫療事故爭議處理及訴訟渠道，2011年來，全區醫患糾紛轉入醫療事故爭議處理及訴訟渠道的僅占總數5%。對生活確有困難的涉醫患糾紛患者，會同院方積極協調理賠中心在經費補償方面予以傾斜，2011年來，通過理賠渠道共化解醫患糾紛486 起，其中通過理賠幫扶化解23 起、補助總額110 余萬元。

（二）強化“三種保障”，確保基礎支撐精細化。一是強化人力保障。明確三甲醫院須配備2 名具備較強組織協調及群眾工作能力的專職民警，其余醫療機構分別確定1 名聯系民警。督促、指導醫療機構增強內部保衛力量，目前全區醫療機構以1 比20 床位的比例配置保安，共聘用保安550 余名，保安配備率達100%；4 家三甲醫院按要求另成立醫患糾紛處置專職保安隊4 支、隊員22 名。由該局巡（特）警大隊每年組織開展醫患糾紛處置培訓，并為保安配備鋼叉、警棍、盾牌及辣椒水等必要防護裝備，2011年來，共組織相關培訓活動10 場、參訓人員400 余名。二是強化技防保障。指導院方調整監控視角，實現急診室、手術室、ICU 及醫生辦公室等重要部位全覆蓋，并將重要部位升級為高清探頭。目前全區醫療機構共建有視頻監控1471 個、升級234 個。開展全區視頻監控資源整合，將醫療機構內部及周邊重要部位視頻監控納入前期整合范疇，現社會治安動態視頻監控系統已整合醫療機構監控點位154個。推進防護設施建設，通過構建門禁系統，分離醫療機構公共部位及辦公區域，目前共建有門禁系統237 套；以市第二醫院為試點，投入31 萬余元在各門診室安裝270 余套CK 報警器，直接聯網至醫院保衛部門。三是強化機制保障。督促各醫療機構制定《內部治安保衛條例》等內部安防制度，建立醫患糾紛處置領導機構及應急預案，并通過定期檢查及時發現整改安防隱患，去年來共發現整改安防隱患53 起。建立完善人員管控機制，滾動排查“醫鬧”特殊人員、肇事肇禍精神病人等相關人群，逐人建檔并實行分級分類管控。目前全區共有各類治安特殊人員876 名，其中“醫鬧”人員5 名，均已落實管控措施。建立完善巡控機制，以4 家三甲醫院為重點，加大巡控警力投放力度，采取“巡處合一”、動中備勤及巡特警疊加巡邏等巡控模式。

（三）堅持“三個到位”，確保應急處置專業化。一是施展“組合拳”，聯動處置到位。將110 指揮中心升格為海曙110 社會應急聯動指揮中心，并將應急聯動工作納入社會管理綜合治理目標考核范疇；在接到醫患糾紛類警情后，第一時間指令處警警力及衛生等相關部門限時趕赴現場。2013年來共聯動處置醫患糾紛類警情6 起。同時，充分發揮各部門職能優勢，就糾紛調解、責任認定及保險理賠等工作展開獨立調查、獨立處置，確保處置過程透明公正。在醫患糾紛處置完畢后，會同衛生等職能部門，通過上門走訪、電話溝通等方式對患方進行回訪，共同做好解釋說明等工作。二是注重“強內功”，應急調度到位。強化指揮體系建設，利用PGIS警用地理、警務信息等專業平臺，實行扁平化指揮、可視化調度，為實現醫患糾紛類警情及時處置提供支撐。建立巡特警“專業力量”、派出所“屬地力量”及分局預備隊“支援力量”三級維穩梯隊，實現對醫患糾紛等應急處置警力的梯次調度。目前，在巡（特）警大隊建有由30 名民警、150 名協警組成的應急專業隊，另抽調80 名35 周歲以下男性民警組成應急處突預備隊。于每年年初研究制定《應急處突演練計劃》，包含醫患糾紛處置等課題，2011年來共組織以應對醫患糾紛“醫鬧”事件為主題的實戰演練3 次。三是裝好“減震器”，宣傳引導到位。建立新聞發言人制度，在各醫療機構明確一名對外新聞發言人，確保在因醫患糾紛引發社會關注后，于第一時間澄清事實，消除無端猜想及炒作。建立網絡引導機制，針對患者易通過網絡宣泄不滿的實際，以區輿情監測導控平臺為載體，對發現的涉醫患糾紛類輿情，根據該局《輿情分級標準及處置流程》展開引導工作。2011年來共監測化解涉醫患糾紛重大網絡輿情8 起。建立警媒協作機制，利用電視、廣播、報紙、網絡等各類主流媒體，輔以該局官方網站及微博、微信等平臺，加大相關法律法規宣傳力度。2011年來共發布相關網絡信息150 余條、專題報道20 余篇。

（四）狠抓“三個環節”，確保打擊處理規范化。一是狠抓現場控制環節。因醫患糾紛引發“醫鬧”事件后，迅速成立現場指揮部，由該局主要領導靠前指揮，部署處置警力及時將患者家屬與圍觀群眾進行隔離，使其少受外界挑動、便于后續商談。同時，牢固樹立規范執法意識，注重現場理性執法。2011年來全區因醫患糾紛現場處置不當引發的涉警信訪件實現零發生。注重證據固定，對事發現場進行全程錄音及視頻攝像，為后續處置工作提供依據。目前，該局已有16 輛警車安裝3G 車載取證專業裝備，并為巡處警力作戰單元配備了攝像及照相設備。二是狠抓打擊震懾環節。堅持說理在先，對患者家屬及起哄人群進行現場宣傳，消除其“法不責眾”的心理，同時站在中立角度積極調解。善于鎖定態度囂張、煽動鬧事或內部“權威”人員。2013年6月，患者李小某因病死于市第一醫院，后其家屬十余人聚集圍堵醫院通道。民警發現事件煽動者張某系國家公職人員，遂對其采取強制帶離措施，成功平息了該起事件。對各類嚴重影響醫療秩序的行為，果斷采取強制措施、依法嚴厲打擊。2011年來，該局共查破擾亂醫院秩序案件8 起，打擊處理15 人，其中治安拘留 3 人。2008年7月，患兒李某某因病死于市婦兒醫院，死者家屬40 余人聚集醫院，拉橫幅、擺花圈、放鞭炮。該局領導果斷決策，調集警力120 余人，現場抓捕涉案人員17 人，后其中8 人被依法起訴、9 人被治安拘留。三是狠抓信訪化解環節。以該區開展信訪工作法制化試點工作為契機，深入推進涉法涉訴信訪改革，對醫患糾紛等信訪件積極采取領導包案、訴訪分離、司法救助及信訪終結等措施，如信訪人周善某因其女兒于2011年9月與市第一醫院的醫療糾紛阻礙急救車通行，后又在無事實根據的情況下，聲稱民警處置過程中致其骨折并持續上訪，后該局通過教育疏導、聯系治療等方式，成功化解了該起無理訪案件。制定出臺分局《信訪工作責任倒查追究辦法》，對因醫患糾紛處置不當等引發信訪案件的情況，嚴格落實責任倒查并追究相關人員責任，有效處置涉醫患糾紛非訪事件。2011年來，共妥善處置市政府門口醫患糾紛類非訪事件7 批次、120 人次，打擊處理相關纏訪、鬧訪人員3 名。

五、醫患糾紛處置工作的經驗體會

（一）堅持“不單干”。充分意識到醫患糾紛處置工作涉及面廣，是一項系統工作，光靠公安一家難以有效解決，必須以黨委政府領導為核心，實行綜合治理，積極協調衛生、街道、信訪等相關部門共同開展處置工作，充分發揮各自專業職能優勢，在各司其職的同時做到相互支持、密切配合。

（二）堅持“不錯位”。在醫患糾紛處置過程中堅決擺正自身位置，明確公安機關主要負責維穩處置及教育引導，不承擔責任認定及保險理賠等職責，在處置時以維護現場秩序、安撫群眾情緒為己任，絕不越“雷池”半步，對醫患糾紛雙方責任妄下評論，避免因言語不當，越俎代庖，由配角變成主角，最終授人以柄。

（三）堅持“不焦躁”。對一些成因復雜、后果嚴重以及責任一時難以明確的醫患糾紛，處置時須允許責任認定部門履行正常調查及鑒定等程序，并幫助其做好群眾溝通工作，分析利弊、解釋原由，切勿因出于維穩需要一味追求協商進程、強調快速解決糾紛，從而導致相關結論違背客觀事實，治標不治本，造成事后被動。

（四）堅持“不轉移”。以事實為依據，以法律為準繩，嚴格按照分局《處置重大復雜警情工作規定》，明確處置規范，注重理性、文明執法，堅持慎用警力及強制措施原則，防止因處置警力的言語不當、行為不妥以及執法瑕疵致使患方將矛盾焦點轉移至公安機關，導致醫患糾紛類警情演變為涉警信訪案件，給自身帶來不必要的麻煩。

[1]孟翔.“醫療糾紛中若干法律問題的研究”.[D].蘭州：蘭州大學，2011.

[2]陳艷明.“醫療糾紛解決機制研究”.[D].北京：中國政法大學，2011.

[3]劉奎玉.“公安機關如何應對和處置醫療糾紛”[N].人民公安報，2009-11-17（7）.

[4]盧進新、謝平.“預防和化解醫患糾紛的‘寧波解法’”[J].公安學刊，2011（5）.