違法占地如何裁量引爭議

□ 張濤 王靜

案 例

2014年5月，某市盛世銘達建材有限公司未經依法批準擅自占用與公司相鄰的某村集體土地擴建二期工程，該宗地所占用21100平方米（合31.65畝）的土地中，有18967平方米占地類型為空閑地；2133平方米占地類型為一般耕地。國土部門發現后，多次進行制止，并下達了責令停止違法行為通知書，但該公司屢停屢建。2014年6月，依照《國土資源行政處罰辦法》的相關規定，國土部門正式批準立案。

在分析該案時，大家一致認為該公司未經依法批準擅自占用某村集體土地擴建二期工程行為，違反了《中華人民共和國土地管理法》第四十三條的規定，屬未經批準、非法占地行為。依照《中華人民共和國土地管理法》第七十六條、《河南省實施〈土地管理法〉辦法》第六十六條和河南省國土資源廳下發的《河南省〈中華人民共和國土地管理法〉及其配套法規行政處罰裁量標準》（以下簡稱為《裁量標準》）規定，裁定該公司占用耕地的違法行為系一般違法行為，占用建設用地的違法行為系嚴重違法行為，并作出如下處理意見：1.責令退還非法占用的土地；2.沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施；3.耕地按每平方米15元的標準處以罰款，罰款合計31995元；其他土地按每平方米8元的標準處以罰款，罰款合計151736元；兩項共計183731元。

《裁量標準》在第五條第二款的規定中將非法占地行為分為輕微、一般、嚴重和特別嚴重四種情節，將非法占用的土地分為基本農田、一般耕地和其他土地三種土地類別的基礎上，采取以非法占用不同類別土地的面積大小劃定違法情節的方式，分別規定了四種情節下占用不同類別土地的面積范圍，以及各種情節下占用不同類別土地的罰款標準范圍。而本案中，盛世銘達建材有限公司非法占用的土地涉及一般耕地和其他土地兩個土地類別，因此在適用《裁量標準》第五條的具體問題上，產生了不同意見。

分 析

第一種意見認為：該公司非法占用耕地2133平方米屬于一般違法行為、非法占用建設用地18967平方米屬于嚴重違法行為，涉及《裁量標準》第五條規定的一般耕地和其他土地兩個土地類別，應根據占用不同類別土地的面積大小分別判定違法情節，并根據判定的情節，對照相應情節下的處罰標準范圍，分別計處罰款。即非法占用耕地2133平方米屬于一般違法行為，應按每平方米10!15元罰款額的標準計處罰款；非法占用建設用地18967平方米屬于嚴重違法行為，應按每平方米5!8元罰款額的標準計處罰款；兩項合計為罰款總額。

第二種意見認為：對照《裁量標準》第五條的規定，該公司非法占用土地總面積21100平方米，依據裁量標準非法占用其他土地20000平方米，屬于特別嚴重違法行為，處8!10元罰款。本案中違法占用空閑地面積雖未達到20000平方米，但總占地面積顯然超出20000平方米，所以，應按特別嚴重違法行為處理，即非法占用空閑地18967平方米罰款額8!10元，非法占用耕地2133平方米罰款額10!15元；兩項合計為罰款總額。

第三種意見認為：該公司非法占用的土地涉及一般耕地和其他土地兩個土地類別是事實，但從占地總面積上看，即使非法占用21100平方米土地全為空閑地，對照《裁量標準》第五條的規定，也應判定為特別嚴重違法行為，處8!10元罰款。本案中違法占用建設用地面積、耕地分別占總面積的90%和10%，總占地面積也超出20000平方米，因此，空閑地應按特別嚴重違法行為處理，罰款額8!10元；違法占用耕地2133平方米依據《裁量標準》，罰款額18!20元；兩項合計為罰款總額。

筆者認為，正確適用《裁量標準》是避免不當行使自由裁量權的有效手段，是實現行政處罰公平、公正的必然要求，必須給予高度重視。本案中，該公司未經依法批準擅自占用本村集體土地擴建廠房，屬非法占地行為。對照《裁量標準》第五條的規定，由于該公司非法占地總面積為21100平方米，在規定的特別嚴重違法行為的標準范圍之內，因此應將其非法占地行為判定為特別嚴重違法行為，不能因其非法占用的土地涉及兩個不同土地類別，而將同一違法主體的同一違法行為割裂開來，判定為兩種違法情節。在此前提下，按照特別嚴重違法行為情節下占用一般耕地和占用其他土地的處罰標準范圍，分別計處罰款，合計兩項罰款為罰款總額較為恰當。 （作者單位：焦作市國土資源局）