巧劃“圈” 找準“點”——韓國首都圈發(fā)展規(guī)劃的演變與啟示

□蔡玉梅 宋海榮 廖榮

韓國的首都圈問題是伴隨1960年以來的工業(yè)化快速發(fā)展產生的。1990年，首都圈土地占全國的11.6%，而人口占全國的42.7%。到了2000年，首都圈集中了全國人口的46.5%，制造業(yè)企業(yè)的55%，尖端企業(yè)的70%，大企業(yè)的88%以及國家公共機構的84%。首都圈的率先膨脹是工業(yè)化國家在快速發(fā)展時期的共同經歷。這種膨脹帶來的主要影響是首都地區(qū)的房地產上漲、交通堵塞、環(huán)境污染以及國土的不均衡發(fā)展。

為此，韓國政府不斷采取應對的政策，比如在上個世紀60年代制定《大城市人口集中防止對策》（1964）和《大城市人口及設施的調整對策》（1969），70年代制定《關于抑制首都圈人口過度集中基本方針》（1970）、《大城市人口分散政策》（1972/1973）、《首都圈人口再布局計劃》（1978）等。直到1982年，韓國政府頒布了《首都圈整備規(guī)劃法》旨在解決首都地區(qū)人口與產業(yè)過度集中的問題，對首都圈地區(qū)進行合理規(guī)劃，從而使城市均衡發(fā)展。

該法確定韓國首都圈的范圍，包括首爾特別市、仁川廣域市和京畿道地區(qū)，土地總面積約11726平方公里，占韓國國土面積的11.8%，人口2000多萬，約占韓國總人口的一半以上。此后，與《韓國國土綜合開發(fā)規(guī)劃》的編制同步進行修訂，對首都圈的可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮重要作用。

從直接限制到間接管理的三次首都圈規(guī)劃變遷

在《首都圈整備規(guī)劃法》的指導下，韓國政府在1982進行了第一輪的首都圈整備規(guī)劃編制，規(guī)劃目標為：限制可導致漢城人口增加的產業(yè)設施等區(qū)位，僅維持中樞職能；通過首都圈內城市之間職能分擔，有計劃地促成多核型廣域性大都市生活圈；整備交通、用水、娛樂等基礎設施，確立廣域性利用體系。同時，將首都圈進行了空間分區(qū)，劃定轉移促進區(qū)、開發(fā)誘導區(qū)、開發(fā)保護區(qū)和自然保護區(qū)等5個區(qū)域，針對各個地區(qū)不同的基本條件制定不同的發(fā)展戰(zhàn)略和限制行為。

1994年，在經濟全球化浪潮和后工業(yè)經濟發(fā)展重組的背景下，韓國對首都圈整備規(guī)劃進行了新一輪的調整。規(guī)劃目標調整為：建立分散性多核心空間結構，擴充連接區(qū)域間的廣域交通體系，培育自足型地域生活圈；提升首都圈職能，促進信息化和產業(yè)升級，擴充南北交流；擴充基礎設施，改善環(huán)境問題。同時，將原有的5個區(qū)域重新劃分為3個區(qū)：過密控制區(qū)、發(fā)展管理區(qū)及自然保護區(qū)。通過“總量控制”和收取“擁塞費”、實施“全部分配制度”以及“過密分配制度”等政策措施來保障規(guī)劃目標實施的效果。

2006年，在新《首都圈發(fā)展方案》（2004）和《首都圈發(fā)展綜合對策》（2005）等相關管理政策出臺，地方政府自治意識增強的背景下，韓國對首都圈整備規(guī)劃又進行了新一輪的調整，規(guī)劃目標設定為：修建達到先進國家水平的首都圈，打下可持續(xù)發(fā)展的首都圈成長管理基礎；實現(xiàn)可與地方共謀發(fā)展的首都圈以及作為東北亞經濟中心具備競爭力的首都圈。在空間分區(qū)上對過密控制區(qū)、發(fā)展管理區(qū)和自然保護區(qū)3個區(qū)域進行總體安排外，還在功能定位、開發(fā)項目、 公共設施、交通設施和環(huán)境保護等方面進行了分系統(tǒng)的規(guī)劃指引與落實。

明確首都圈整備規(guī)劃與相關規(guī)劃的關系

首爾首都圈規(guī)劃的編制與實施始終與法律法規(guī)相伴。針對上個世紀60年代首爾開始出現(xiàn)的規(guī)模膨脹現(xiàn)象，1964年和1970年韓國先后出臺了《大城市人口集中防止對策》和《關于抑制首都圈人口過度集中基本方針》。1976年修改了《地方稅法》，規(guī)定在首都圈新建或擴建工廠將以5倍的收取高額登記稅、取得稅和財產稅。1978年頒布了《工業(yè)布局法》。在長期研究和探索的基礎上，1982年頒布了《首都圈整備規(guī)劃法》，開始了首都圈規(guī)劃的歷程。1994年和2004年進行了兩次修訂，規(guī)劃同時完成了兩次修編。關于定位，《首都圈整備規(guī)劃法》第3條規(guī)定，《首都圈整備規(guī)劃法》在首都圈范圍內優(yōu)先于（高于）根據《有關國土計劃及利用法律》的城市規(guī)劃、根據其他法規(guī)的土地計劃或開發(fā)計劃，并成為這些計劃的基礎。中央行政機關的長官或地方政府負責人不可制定和實施不符合《首都圈整備規(guī)劃法》的土地利用計劃或開發(fā)計劃。

不同階段確定不同的發(fā)展目標和措施

總體上看，三輪首都圈規(guī)劃編制與實施的歷程表明：在規(guī)劃目標上體現(xiàn)出從抑制過度集中、提高首都圈競爭力到提高首都圈經濟競爭力與地方發(fā)展、生活改善并重，具有從單一目標向多目標轉變的特點。在實施政策上，體現(xiàn)出從直接限制為主的消極政策、間接管理為主的積極政策到綜合管理為主成長管理政策的轉變，具有從剛性到柔性的特點。

通過劃分功能區(qū)優(yōu)化首都圈空間功能

首都圈規(guī)劃一直通過功能區(qū)的劃分協(xié)調并規(guī)范區(qū)域開發(fā)與保護的秩序，實現(xiàn)區(qū)域功能最優(yōu)化。第一輪規(guī)劃將首都圈劃分為轉移促進區(qū)、限制整備區(qū)、開發(fā)誘導區(qū)、自然保護區(qū)和開發(fā)保留區(qū)五個區(qū)域。第二輪簡化過密控制區(qū)、發(fā)展管理區(qū)及自然保護區(qū)三個區(qū)域，第三輪對三個類型區(qū)進行了具體化。

成立跨轄區(qū)管委會保障規(guī)劃的實施

在組織上，韓國政府設立了跨轄區(qū)的超級機構——“首都地區(qū)管理委員會”，委員會對首都圈范圍內各行政區(qū)申請新項目擁有最終審查決定權。該委員會成員有首爾特別市市長、仁川廣域市市長和京畿道知事，并由國務總理任委員長，財政部部長和建設交通部部長任副委員長，同時還由相關部委長官任委員，保證了各項規(guī)劃措施的落實。

對我國京津冀都市圈規(guī)劃的建議

京津冀作為首都圈，與首爾都市圈具有一定的共性，同時由于歷史文化、政治經濟體制和發(fā)展階段的差異，具有不同的特點。筆者認為，要科學編制我國的首都規(guī)劃圈，可從以下方面著手。

科學確定首都圈的范圍。面向亞洲以及世界都市圈發(fā)展格局及趨勢，立足區(qū)域本身歷史基礎、自然稟賦和社會經濟條件、未來發(fā)展?jié)摿Α⑿畔⒓夹g發(fā)展對空間影響以及規(guī)劃管理的需要等，科學確定京津冀都市圈規(guī)劃的規(guī)模和范圍，并在發(fā)展中進行適應性的調整。這是編制首都圈規(guī)劃的前提。

明確首都圈規(guī)劃與相關規(guī)劃的關系。我國正處在多規(guī)劃并存，空間規(guī)劃體系形成的時期，明確京津冀都市圈規(guī)劃的定位是發(fā)揮規(guī)劃作用的前提。國際經驗表明，國家尺度上綜合性空間規(guī)劃、區(qū)域尺度上功能規(guī)劃、地方尺度上用途導向的土地利用總體規(guī)劃和城市土地利用規(guī)劃的三層體系是工業(yè)化國家空間規(guī)劃體系的通用模式。首都圈規(guī)劃屬于功能性區(qū)域規(guī)劃，因此是綜合性和指導性為主的區(qū)域規(guī)劃，要從解決區(qū)域人口膨脹、基礎設施不足和環(huán)境惡化、區(qū)域發(fā)展協(xié)調性不強等問題出發(fā)，優(yōu)化配置生產、生活和生態(tài)空間，制定相應的配套政策。具體來說，就是通過相關的各級土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃以及部門規(guī)劃具體的落實，提高區(qū)域內部外的統(tǒng)籌能力，提供區(qū)域整體競爭力和可持續(xù)能力。

合理劃分首都圈空間功能分區(qū)。建立合理的空間開發(fā)、保護和整治秩序是功能性區(qū)域規(guī)劃的重要基礎。各國首都圈規(guī)劃都綜合考慮自然地域空間、人口以及文化空間、產業(yè)空間、生態(tài)空間、環(huán)境空間等不同要素，綜合劃分鼓勵開發(fā)、限制開發(fā)、禁止開發(fā)等不同開發(fā)導向的功能區(qū)，或者限制、管理或保護等成長管理導向的功能區(qū)。京津冀首都圈規(guī)劃也應在綜合考慮相關省市、相關部門空間相關規(guī)劃的基礎上，按照“多規(guī)合一”的理念，劃分空間功能分區(qū)，制定不同區(qū)域的政策，發(fā)揮不同區(qū)域的主體功能，也實現(xiàn)區(qū)域整體功能優(yōu)化的目標。

制定可操作性的實施手段。“實施導向”是國際區(qū)域規(guī)劃發(fā)展的趨勢。首先是規(guī)劃的合法性，即規(guī)劃的法律地位，目前正在開展的發(fā)展規(guī)劃法的立法工作為規(guī)劃提供了法律基礎。其次是規(guī)劃的組織保障，區(qū)域規(guī)劃因缺少獨立或有限權力的區(qū)域政府機構而使規(guī)劃發(fā)揮的作用受到質疑。通常是從成立區(qū)域性委員會入手，在必要之時建立相應的機構。再次是同級部門規(guī)劃的協(xié)調性和下級各項規(guī)劃的落實性。因此，北京市土地利用規(guī)劃和城市總體規(guī)劃、天津市土地利用規(guī)劃與城市總體規(guī)劃等各級相關規(guī)劃都應落實首都圈規(guī)劃，確保規(guī)劃的有效實施。