立法才能為脫鉤后的行業協會建設與發展獲取更大空間

張 經

黨的十八屆三中全會系統、全面地確立了社會主義建設時期如何處理政府與市場關系的基本原則，但對于政府與社會的關系如何正確看待，僅提出了有待全國全黨進一步探索的課題。為完成這個任務，黨中央國務院要求全國的行業協會和商會(簡稱:行業協會，下同)同政府脫鉤，時間截止于2015年底。脫鉤意味著行業協會將同其他社會組織一樣，成為與政府與企業有聯系但又與其不同、相對獨立的社會和市場主體。由于已經有大量的法律、法規對政府、市場和企業進行界定、調整和規范，因此，極有必要在法律上及時明確脫鉤后的行業協會的政治地位、經濟動力、社會職責、法律屬性和市場功能。一方面，我國的經濟建設離不開行業協會的積極參與，應運而生的行業協會近年來有著長足的增長;另一方面，我國的行業協會的發展與改革由于多方面的原因而裹足不前。正如2007年國務院辦公廳36號文件《關于加快行業協會商會改革和發展的若干意見》中所指出的那樣:“由于相關法律法規不健全，政策措施不配套，管理體制不完善，行業協會還存在著結構不合理、作用不突出、行為不規范等問題?！痹撐募C發七年后的今天，行業協會群體仍然處于法律法規還是不健全，政策措施依然不配套，管理體制照舊不完善的尷尬局面。因此，行業協會脫鉤首當其沖必須解決的問題，就是有關行業協會的立法問題。2013年11月21日，中央常委領導同志針對某些行政機關認為脫鉤不是什么大問題的論調，提出:“平穩啟動，配套先行，先易后難，逐步推進”的16字方針，不能不說，法律的規范是“平穩”而又能得以“先行”的前提和保障。

第一，行業協會與政府的脫鉤必須依據成文法進行。

和上一屆全國人大常委會一樣，第十二屆全國人大常委會在2013年底將“行業協會商會法”列為五年立法規劃中的第三類立法項目，即“條件尚不完全具備，需要繼續研究論證的立法項目”。社會各界、特別是企業界仍然象上屆立法消息傳來時那樣抱有期待。

根據國情和實踐，該法可以而且需要解決以下一些問題，才能為脫鉤找到依據和條件，如它必須向全社會宣告:行業協會到底是什么，行業協會具有怎樣的性質，行業協會的地位，行業協會的職能，行業協會與政府的關聯與區別，行業協會與政府、市場、社會、廣大企業和民眾的法律關系，政府和社會為什么應該支持行業協會，政府為什么不能越過行業協會而將自己“閑不住的手”徑直伸向企業，行業協會的自我調節功能和監督等?，F在依然普遍存在的黨委和政府像調整任命行政部門人事一樣安排行業協會負責人調動的現象，行業協會在相當一些市場和社會的活動中被作為政府和行政部門過錯的責任替代人，這種明顯不合法的問題只能通過立法來解決。

為什么政府官員或具有官方背景的人員容易進入行業協會任職，而社會、輿論特別是行政和黨務機關對此熟視無睹，根本的原因是行業協會無法可依。行業協會易被指為市場秩序紊亂的災區與禍首，社會上下只知道指責在相當一段時期處于社會和市場弱勢地位的行業協會，而不去指責造成這種情況反復出現的法律真空問題。這種法律的真空，只能由實實在在的成文法提供解決和處理依據，指望相當數量的行政人員依靠領會中央精神以指導行政實踐，事實證明在很長一段時期里是不可能的。

第二，政府與行業協會脫鉤，不僅行業協會方面要從法律層面上有正確的認識，政府和行政機關方面更要在法律層面上提高認識和端正認識，因為政府的態度是脫鉤這一矛盾的主要方面。

為什么要脫鉤?因為國際社會的發展變化與國內社會主義市場經濟體制的發展變化，使得人們認識到，單純依靠行政的公權力，已經不足以順利地應付和完成社會的發展進步，尤其在中國這樣一個政府主導下的市場經濟結構中，包括行業協會在內的社會組織正在成為經濟發展和社會建設的主力軍之一。因此，現有的行業協會與政府的關系就必須按照發展的眼光和步驟，進行符合社會發展和經濟建設基本規律的理順。行業協會與政府的脫鉤，既是實現這種變革的第一步，也是實現市場經濟體制長久的任務，因此，未來的法律應當充分體現其指導原則。

毛澤東同志曾經說過:“在復雜的事物的發展過程中，有許多的矛盾存在，其中必有一種是主要的矛盾，由于它的存在和發展，規定或影響著其他矛盾的存在和發展?！蔽覈洕I域中的行業協會與政府和行政的厘不清道不明的關系，已經成為社會主義經濟建設能否突破高層制度的不合理設計，充分發揮改革紅利的主要矛盾。

表面上看，脫鉤的任務主要是針對廣大行業協會提出的。但是，脫鉤不僅是行業協會單方面的工作。毛澤東同志說，矛盾的諸方面“其發展是不平衡的”。 “矛盾著的兩方面中，必有一方面是主要的，他方面是次要的。其主要的方面，即所謂矛盾起主導作用的方面。事物的性質，主要地是由取得支配地位的矛盾的主要方面所規定的?！币驗槲覈^去奉行的是政府引導下的市場經濟體制政策，因為我國政府掌控了相當的市場資源，因為我國歷來的行業協會同政府相比是處于政治、經濟和道義的不被傾斜一方，所以，2015年底前行業協會能否與政府真正脫鉤，在政府與行業協會的關系這一矛盾中，行業協會是次要的一方面，而政府才是行業協會能否完全徹底脫鉤的主要一方。沒有政府積極主動特別是正確的脫鉤觀，行業協會不能完成脫鉤任務。可以預見的前景有二——或在2015年前稀里糊涂地從口號上完成行業協會與政府脫鉤的任務;或將此項工作推遲至2017年底前完成。前一推論緣自于已經經歷的兩次中央要求行業協會脫鉤的歷史;后一推論源自于中央已經確定2017年底前停止對全國性大型聯合會和協會財政撥款的決心。

行政學追求效率，經濟學追求效益，法學追求公平。為行業協會立法就是為了使這些對國家經濟建設和社會建設可以發揮重大作用的社會組織能在公平的環境中得以生存和施展才能。

第三，行業協會定義域中應當包括商會。

改革多年來，我國在經濟領域中大體上出現了兩種名稱相異的行業組織，分別稱為行業協會和商會。由于管理體制所致，冠名為“行業協會”的社團組織，基本上是由各級各地行政機關作為其“業務主管單位”而注冊;冠名為“商會”的社團組織，除少量原外經貿系統組建的以促進民間外貿活動為宗旨的商會外，基本上是經全國工商聯系統作為其“業務主管單位”批準而產生的。由于現行法規所限，取名為“商會”的社團組織在相當一部分地區無法取得法人資格。以2009年底全國工商聯系統所批準成立的10800家行業商會的情況看，只有1/3左右的地方商會在當地的民政部門進行了注冊登記，另外2/3左右的商會以各級工商聯內設機構的形式開展著行業、企業急迫需要聯合進行的各種經濟行為和市場活動。

除了理論界和實務工作中的部分同志認為商會與行業協會有本質的不同外，絕大部分理論研究人員和社會組織工作者均認為，行業協會與行業商會都是企業的行業性組織，它們為社會主義市場經濟服務的本質是一致的。因此，未來的“行業協會商會法”，其法域應當涵蓋這部分商會。理由一，黨中央國務院的決定和中央領導同志對該問題已多次做有清晰的論述;理由二，大多數省、直轄市和較大市的相關規范性文件和政策也有許多將商會與行業協會等同看待的明確規定;理由三，有關部委近年來不斷制定的政策和有關規范性文件，接踵對商會做出了多次肯定;理由四，這些商會所開展的市場活動與行業協會沒有區別。

我國出現行業協會與商會組織分立的局面，在一定程度上是已經滯后的現行法規的羈絆所造成。1998年10月修改過的行政法規級文件《社會團體登記管理條例》核心內容是規定行業協會申請成立必須首先經“業務主管單位”批準同意，然后才能向民政部門申請登記注冊。這樣的規定在法規修改的那個歷史時期是必要的。但是，在進入21世紀以來，特別是我國加入WTO和國際金融危機發生后，由于國內和國際兩個市場的競爭，已經使得我國的廣大企業、特別是中小企業越來越充分地認識到，只有團結、聯合起來，通過行業協會、商會的形式，才能更加有效地整合國內市場與企業的資源，使之發揮最大的效能，才能在來華外資和跨國公司的聯合擠壓下有力地保護和提升國內傳統市場，有力地開拓國際新的市場，藉以對抗國際性的排擠中國企業的行為。因此，組建越來越多的行業協會和商會，已經從黨中央國務院的號召轉變成為廣大企業的自覺行動。無數成立行業協會和商會的申請已經提交和正在醞釀過程中。但是，這種積極的行動在某些行政機關或部分公務員凸顯落后的執政理念面前遇到了新的障礙，與此同時，全國工商聯卻在大力發展行業商會。于是，在各級工商聯身邊，團結起一大批有志于通過行業組織聯合闖蕩市場的企業。由于行政機關作為“業務主管單位”而成立的行業組織可以叫協會，而不是行政機關作為“業務主管單位”的行業組織不能叫協會，由此，各種行業商會誕生了。

由于上述原因，大量號稱“商會”的社團組織只有活動權，而沒有法人資格。這種奇怪的現象已經在無數商會同國內各地其它行業組織、企業，特別是與國外企業或者行業組織打交道的過程中屢次被受到無端的猜疑和質詢。實際上，我國的商會就是行業協會。新的《行業協會商會法》的調整范圍應當包括行業商會。目前中國在進入國際市場的過程中所碰到的非貿易壁壘，大部分都是那些國家的行業協會、商會通過自己的所謂行規行約而設定的。由于我國在這一領域的思想意識幾近無有，只能由政府一家勢單力薄地在前線奮爭，事倍功半。所以，需要新的法律在定義域里將行業商會歸并到行業協會的概念中。

至于將來行業協會和商會能不能統一名稱，筆者認為大有可能，出于商會的出現在中國土地上遠遠早于協會，所以，未來經濟領域中的行業組織以“商會”為統一稱謂僅是時間的問題。另一個原因則是國際社會和市場多以“商會”尊為行業組織的名稱。

第四，現行法律中“先法定”、“后許可”的矛盾必須解決。

《中華人民共和國憲法》規定:“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由。” 《中華人民共和國民法通則》在第三章“法人”一節“機關、事業單位和社會團體法人”中規定:“具備法人條件的事業單位、社會團體，依法不需要辦理法人登記的，從成立之日起，具有法人資格;依法需要辦理法人登記的，經核準登記，取得法人資格?！边@種規定的實質意義就在于通過國家法源級文件確認作為中國公民具有“結社”的權利。然而作為低一級的行政法規級文件《社會團體登記管理條例》則規定:“成立社會團體，應當經其業務主管單位審查同意，并依照本條例的規定進行登記?！边@樣，上位法律等級的權利在先，下位法的行政法規級的許可在后，實踐中各行政主管部門視國家法源級文件的規定而不見，只把自己上級部門的規定奉為至寶，明顯與憲法規定不符。

為行業協會立法時，只要真正解決“權利在先、許可在后”和脫鉤這兩個主要問題，久病纏身的“雙重管理體制”的問題自然會迎刃而解。

黨的十八大以來，民政部門對于行業協會雙重管理體制的弊病有了深刻的理解，有關領導已經公開提出有條件地取消雙重管理標準。但在實踐中，各地民政部門仍然在等待上級部門的書面規范而實質未進行登記改革。2013年民政部和國家發改委等部門所起草的《行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案 (征求意見稿)》，由于與實際情況有較大脫節，至今沒有被批復出臺。目前，相當一批行業協會的工作遲遲得不到有關機構和政策的正確指導，其發展情況令人擔憂。

第五，行業協會和商會不能以經濟性質分別“主管”。

隨著全國工商聯被民政部批準成為行業組織即商會的主管機關，有主張認為，稱為“行業協會”的應歸其他行政部門管轄，稱為“商會”則由工商聯管轄;有主張認為，公有制的商協會歸其他行政部門管轄，非公有制的商協會歸工商聯管轄。以社會組織的經濟屬性作為是否主管的依據，其潛在的實質是將非公有制另眼相看，無論從哪個角度都存在著巨大的隱患。應當主張充分競爭，即不要按照任何原則分類，由工商聯與其他行政機關比拼，以優質的服務作為唯一的分類標準，利用工商聯機關的積極性沖破其他行政機關“萬馬齊喑”的現狀。這樣的立法規定也符合目前原有法規對什么業務主管機關管轄什么行業商協會沒有規范的傳統沿襲。

第六，政府對行業協會的支持必須成為法律原則。

行業協會與政府及各行政權力機關的關系能否健康正常，是這個國家是否進入現代市場體系的主要標志之一，是這個國家能否應對經濟全球化的重要指標。中國之所以迄今依然不能取得國際社會所承認的市場經濟國家地位，就與中國的行業協會與政府的關系沒有理順、沒有厘清、沒有自主運作有著重大關聯。行業協會不是政府的助手，而是在一個成熟的市場經濟體制國家中作為非正式制度下的非政府組織，與政府及行政所組成的正式制度下享有人民賦予和公權力的正式組織和廣大企業等市場主體所組成企業制度一道，成為該國的社會制度與市場結構的三大基本組成之一。

因此，行業協會與政府的基本關系應當是在互相尊重的前提下良好合作的關系。特別是在黨中央國務院多次提出要加快政府職能轉變的今天，這種政府與行業協會廣泛而平等的合作能否形成，將成為我國的社會主義市場經濟新體制能否進一步完善的重要保證。但是，由于政府是國家財富與市場資源的控制方和主導方，因此，必須在法律上充分體現政府對行業協會的支持。

各級人民政府應當扶持和促進行業協會的發展，將行業協會的發展規劃納入本行政轄區的經濟發展規劃范圍，將屬于行業管理的職能轉移給行業協會承擔，采取措施保障行業協會商會獨立開展工作。①詳細建議可參閱筆者2013年所著《中國行業協會商會法民間建議稿》中國工商出版社出版。

無數事實證明，雖然行業協會對于社會主義市場經濟新體制而言是一個正式的行為主體，但由于各種諸如體制、機制、吏制、法制、財制等方面的改革尚未到位，因此，大部分行業協會在發展的初期均以資金經費不足為最大困難。政府的支持是必要的。社會生活中的許多事實已經充分說明政府與財政支持的意義。

政府及行政機關應當建立對行業協會的政府采購制度。對行業協會的政府采購范圍包括:應該屬于政府及行政機關職能內的工作，但出于成本如人力、時間、精力等因素的考慮委托行業協會承擔時，發生政府采購行為;屬于應由政府及行政機關與行業協會聯合進行的，政府及行政機關出于使工作更具系統性、連續性和完整性的要求，將自己那一部分工作交由行業協會承接時，發生政府采購行為;是否屬于行政行為或者市場行為暫時界定不清，或者倉促明確將出現困難或問題的工作，政府及行政機關商請行業協會先行完成時，發生政府采購行為;不屬于行業協會可以從事的范圍的工作，行政機關決定由行業協會進行時，發生政府采購行為;政府鼓勵或支持行業協會從事有關促進行業發展、提高行業整體水平、促進區域經濟與社會進步的工作時，發生政府采購行為。

就政府采購這一合同行為來說，政府是買方，行業協會為賣方，那么，在公平、公正、公開的條件下，行業協會所提供的服務必須是政府所需要的，才能是被政府所認可的。行業協會要想獲得買方的認可，就得在服務質量上下功夫，提高自身提供服務的能力，這樣才能不斷滿足政府采購的需求。單純的“坐、等、靠、要”等計劃經濟時代的方法只會加速行業協會的死亡。行業協會要不斷增加自身的能力如策劃、組織能力、行業分析、市場運作、政策執行等多方面能力，吸引高素質的人員不斷加盟，打造一只高素質的團隊，才能夠承接政府移交或政府委托的各項事宜。

有兩個已經普遍發生的問題必須注意:其一，在政府與行業協會合作而出現政府采購事務時，政府及行政機關一定要尊重和承認行業協會所做工作中產生的知識產權。目前有些行政部門委托行業協會做了一些如標準制訂、資料統計、形勢分析等工作后，無理剝奪行業協會的原創性勞動，僅以行政機關的名義上報或者發布。其二，在政府采購合同中設置不平等條款，利用行政強勢強迫行業協會放棄自己應有應得的合法權益。這一點已在國家商務等部門同行業協會的合作過程中多次發生。

要深入落實行業協會稅收減免政策。應深入學習西方發達國家的經驗，將其收入明確區分為與行業發展有關的公益性收入和與行業發展關聯不大的非公益性收入，對于前者，由于這部分收入將會用于未來的行業公益性建設，因而要對其堅決免征所得稅。同時，對于企業向行業協會繳納的會費和捐助，可以直接抵扣繳費企業應交企業所得稅，從而顯著提高企業繳納會員會費的積極性。

只讓行業協會出力卻不支付行業協會報酬，是目前政府與行業協會關系中的一個突出問題，這種現象的出現，實質上是政府把行業協會當作自己分支機構的心態體現。行業協會作為社會經濟生活的參與方之一，和其他參與方一樣都應獲得因提供服務而帶來的報酬。行業協會沒有理由無償為政府部門服務。

在德國、日本等國家，政府對行業協會的撥款占到行業協會全部資金收入的60%以上，美國、印度等國也在50%左右。目前，我國只有極少數行業協會能夠獲得政府撥款補助，大多數行業協會只有自謀生計，自給不足。如對于需要大量資金才能完成應對反傾銷任務的，政府應成立專項資金賬戶，從產業扶持性資金中專門劃出一塊促進行業協會應訴國際糾紛，以解決行業協會發展資金不足的問題。

總而言之，政府對行業協會的尊重與支持，在未來的法律中必須明示，而不能默示。默示的結局必將等來行政部門的無視。

第七，組建具有公權力的行業組織以加強其管理行業協會能力。

在十八大之前，為了早日突破行業協會登記管理體制中的垢病，筆者曾經多次提出一個立法思路，即通過法定，設立具有一定公權力的行業組織即行業聯合會，授權它們對涉及本行業的行業協會申請成立時，實施行政部門的審查前置職能。十八屆三中全會后，黨中央國務院提出了很好的改革思路，但由于行政部門的水平所限，成文政策至今未出現。因此，在全面實現無“業務主管單位”注冊登記前，有可能以組建具有公權力的行業協會為專業性行業協會成立作為過渡。

在2000年之前，我國經濟類的行業協會都具有一定的行政職能，在日常的工作過程中，以行政權或者說公權力作為對會員企業約束的基本動力。后來，在新的經濟形勢發展如中國入世的迫切要求下，中國的學術界和新聞媒體開始異口同聲地主張行業協會徹底民間化，即充分還原行業協會作為非政府組織所應具備的與行政權分開的基本狀態。這種主張對于正在起步的中國的行業協會事業無疑是強大的推動力。但是，在強調中國的行業協會應當盡快走上市場化、民間化道路的同時，也要注意對此問題的看法不能絕對化，即法律是否可以允許某些具有公權力的行業組織產生和存在，這是一個需要統一認識的問題。本文將大部分私權利主導的行業協會與少量具有公權力的行業協會并存的局面稱為中國行業協會建設發展的第三階段。德國的工商總會、日本的經濟團體聯合會等在自己的國家甚至國際市場中發揮了重要作用。它們的主要工作人員由政府任命，活動經費主要由政府承擔，主要職責就是為了保證政府的經濟決策與意圖可以通過這些行業組織迅速地傳遞到各會員企業。從某種意義上說，這些具有公權力的行業組織已經成為這些國家的政府行政職能轉換的最佳落腳點和最有力的支持單位。

現在我國已經出現了許多類似的行業組織，如中國總商會、中國工業經濟聯合會等。雖然國務院辦公廳的36號文件《若干意見》已經要求加快對行業協會之間“直管”與“代管”的管理模式進行改革，但如何使這些大型行業組織的改革真正符合市場經濟的需求，又能在已有的工作成果基礎上穩步地得到進一步的發展，除將其中少數工作效績不好或者不明顯的在下一步改革中解散或者轉為研究會外，其它可以考慮通過立法把它們確定為具有公權力性質的行業組織。在目前全國性行業協會之間的“直管”與“代管”關系的矛盾面前，這種原屬“直管”的行業組織可以因其享有的公權力擺脫現有的“管理”的概念而走向“治理”的范疇;在目前各地紛紛要求改革社會組織的雙重管理模式的矛盾面前，能夠一方面減少對有關行政主管機關的事務性壓力，另一方面，由于這些行業組織享有了法定公權力，能夠順理成章地承擔起已經成立特別是那些急切要求成立的行業組織的企業尋找自己的“業務主管單位”的不便而發生的責任，大大減少民政部門由于無法走出現有的雙重管理體制而不易修改《社團登記管理條例》的苦惱;在部分由于政府扶持而組建的那些大型行業組織如聯合會的工作人員普遍感到無所適從的矛盾面前，可以穩定他們的情緒，也可以使政府與行政機關的宏觀調控意圖迅速地通過公權力的行業組織及時傳遞到更為廣泛的以私權利的集中反應為主要性質的其它行業協會中去。

當然，在國務院正式批復有關部門對行業協會等進行直接登記的政策后，上述建議的改革范圍可以縮小至某些受政策限制的行業領域。與此同時，要注意已經出現在某些國家機關的現象——他們在沒有取得“業務主管單位”的資格以前，堅決要求民政部門放開對行業協會特別是商會的雙重管理體制，而一旦取得了“業務主管單位”的資格許可，就對中央提出的行業協會可以直接注冊一事百般反對，這嚴重地反映出在我們的行政管理部門中一些屁股決定腦袋、身份決定態度、利益決定決策的現代執政病的蔓延程度。

第八，行業協會性質的進化將使行業協會團結的會員更為廣泛。

我國整個社會對于被視為可有可無的行業協會的基本性質還存在不了解的情況。因此，在實踐中面對行業協會就出現了很多可笑的情況——不知道行業協會是互益性社會組織，將其誤認作公益性組織而要求行業協會為中國市場或整個社會負責;不能正確認識行業協會的非營利性質，將其為生存和發展而進行的營利行為視為違法，同時政府和行政部門又沒有落實政府向行業協會的政府采購承諾而造成行業協會生存艱難;未能及時通曉行業協會已經從雇主聯盟完成向利益相關者聯盟的根本轉變，或將其與工會混淆，或因其曾經是雇主聯盟而長期以來成為政治的潛在打擊對象;沒有認識到我國的行業協會能否健康建設與發展取決于當地政府甚至黨委對行業協會的認識程度，而將其未能順利發展的責任推給行業協會。

以四大性質中的“利益相關者聯盟”和“行業協會的政治屬性依政府而定”為例說明。

從行業協會在社會發展和建設過程中出現以來到經濟全球化前，國際理論界對其認識囿于“雇主聯盟”。這是由于那一段時期的行業協會基本上由擁有資本的企業家組成而形成。但是，隨著經濟的發展，僅以資本大小為主要標準的要求已經嚴重地限制了行業組織的發展。行業協會成立的目的在于團結聯合市場目標相同的人士和企業，而市場目標在經濟活動開展的同時已經遠遠不限于資本的聯合。因此，更多的人士和團體就將相關利益的聯合看作合作的媒介。雇主的聯合開始逐步讓位于市場目的包括經濟追求、生活興趣、性格愛好、相似職業等更為寬泛的需求，而成為利益相關者的聯盟。這種行業協會基本性質外延的擴大，無疑已經將行業協會這種經濟建設不可須臾缺少的社會組織的發展，提高到現代市場經濟體制所要求的水平。如以個人的生存或生活目的為主要相關利益的行業協會的出現，以及它們被順利地納入《行業協會商會法》的調整范圍，就無形中擴大了行業協會的潛在會員范圍。

關于行業協會的政治屬性問題。當前圍繞行業協會有一種不正常的觀點，那就是對行業協會一定要扣上政治帽子，有人說: “行業協會看不準!”有人說:“行業協會是政治社會不安定的因素!”這是典型的“行業協會恐懼癥”。到底應該如何正確認識行業協會，行業協會有沒有自己與生俱來的階級屬性呢?

馬克思、恩格斯曾經指出，中世紀西歐行業協會的出現，在于“聯合起來反對勾結在一起的掠奪性的貴族的必要性，在實業家同時又是商人時期對共同市場的需要，流入當時繁華城市的逃亡農奴的競爭的加劇，全國的封建結構——所有這一切產生了行會”。事物是在對抗中發展壯大的，只有聯合起來才能贏得對抗。所以，為了使反對的行為有效，就不能維持散兵游勇的狀態而必須組織可以實現一定目的的團體，古今中外的無數事例充分證明，無論出于經濟目的或政治目的，社會組織團體是逼出來的。

嗣后一段時期，新興資產階級為了迅速搶占長達10多個世紀的封建統治垮臺后所退讓出來的空間，早日鞏固自己的歷史性統治地位，采取了一系列制約封建生產力的措施和政策。因此，在其后相當一段時間里，原有的行業組織被新興資產階級作為資產階級革命的對象之一而打擊。

但隨著近代資本主義逐漸成熟，資產階級的代表逐漸認識到，對于原來作為封建生產關系的維護者行列中的行業組織的地位、作用、價值，應當在新的生產力與生產關系的架構下加以重新評價了。

行業組織由于本身天然具有的無可替代的市場地位和市場作用，它對促進生產力的發展，維持現有生產關系的特殊意義重又被推出到近代、現代市場經濟制度面前。行業協會的重新出現和定位，證明自己不僅是封建社會獨有的附著物或附隨品。對于商品社會而言，它的階級性即政治效勞的目標，根本不會是一個固定的階級或社會，關鍵取決于哪一類社會、哪一個國家體制、哪一種市場經濟，和對行業協會的認識與尊重。對行業協會的認識明確，則它對社會、對國家、對經濟體制的效命能力就越存在價值;對行業組織的否定，則同樣會導致起碼的市場經濟體制的漏洞與空缺。簡言之，行業協會本身并不具有階級性，它的政治屬性是由統治階級對它的態度和立場所決定的。在標榜市場“自由”發展的資本主義發達國家中，這已經成為各國政府積極支持各行業協會充分發揮再怎么擴大也只能是局限在壟斷資產階級統治意圖范圍內作用的理由。顯然，在社會主義市場經濟體制中，無論各行業協會怎么樣發展壯大，其總體目的同樣也是超越不了國家憲法、執政黨和無產階級對國家發展的目標和方向的規劃。

為求得這樣一種具有獨特作用的社會組織更迅速地發展，必須通過法律賦予其權利，必須通過法律保障其地位。如法國率先于1858年就頒布了有關行業協會的法律，將其置于法律和政府的監督和保護之下。在現代，有關規制社會經濟團體的法律已成為西方經濟發達國家經濟法體系的重要的組成部分。

行業協會的地位能否明確，它的作用能否在一個國家的經濟建設與社會生活中體現自己應有的作用，是這個國家是否進入現代市場體系的主要標志之一。行業協會與政府、與各行政權力機關的關系能否健康正常，是這個國家能否迅速取得經濟發展的重要指標。

由于計劃經濟的影響，我國長期以來重視政府和行政權力的建立與維護。改革開放以來廣大企業的自主經營權利開始受到尊重。但大量社會組織卻處于與政府與企業無法比擬的地位。原因在于，行業協會代表企業的利益向政府“反映訴求”，被認為是“不能站在黨的立場上”、“缺乏大局觀念”;能向政府反映真實情況，對某些行政機關不當行為提出意見的行業協會被視為“調皮”、“搗蛋”甚至政治上有問題的社會組織。同國家在其他方面的努力與付出相比，在行業協會這一領域的法律和政策的缺失，已成為經濟體制改革能否繼續深入進行的瓶頸。用行業協會等于“顏色革命”胚胎的觀點看待中國的行業協會，是階級斗爭觀念的錯誤在今天的反映，也是中國的社會組織發展不起來的基本原因。

中國是一個以小農經濟為主的國家，國內企業90%以上屬于中小企業的企業規模與企業結構決定了在市場競爭中，中國企業幾乎無法象宣傳的那樣，達到市場規模意義上的“做強做大”。為克服這一先天性的弊病，在現有的經濟基礎上逐步達到可以與外國資本公司甚至跨國公司正常競爭的水平，通過行業協會將眾多小微企業團結聯合起來，是我國政府和廣大企業的必選之路。國務院辦公廳36號文件著重指出，行業協會在現代市場體制中的最重要作用是:“積極組織國內企業尤其是中小企業聯合行動”，這一職能的確定，揭示了行業協會在今后所能發生的重要作用，是一個高層制度設計和建設的課題破解。

在社會主義市場經濟時期，各級政府將逐步從全面的社會生活、經濟生活的唯一管理者身份，走向對社會生活、經濟發展的引導、規范者的角色。在國內各類市場主體逐漸可以按照市場取向和價值規律自主安排自身的命運同時，政府將大部分精力集中到“完善政府社會管理和公共服務職能”的領域，順應公益需求的動力，完成為公眾服務的職責，只將少部分精力放在對市場、對經濟的恰當國家干預及突發事件的應對上。這時的政府將原本掌握在自己手中的權力正確地作為市場的權利而歸還于市場，歸還于企業。這時的市場活動將主要由作為市場主體的各類企業、各類行為當事人，包括廣大人民群眾自行決定。因此，能否正確對待行業協會的地位和作用，已經成為對各級人民政府執政能力和水平總體上升還是下降的考驗和試金石。

第九，中國農民必須納入為行業協會立法的調整范疇。

行業協會性質的進化之良效應首先普惠于中國農民頭上。鄧小平同志生前曾經提出建立中國農民協會的問題。與我國僅僅為農村專業合作社立法的思路完全不同的是，國外在考慮農業的發展問題時，沒有象我國那樣將農業合作社與農業領域的行業協會分開。國外的農業行業協會與農民合作社并非一回事，在職責上各有分工，但又相互支撐，然后共同形成本國農產品的流通體系。從覆蓋范圍來看，農業行業協會旨在中觀服務，覆蓋面一般較大，農民合作社可以成為農業行業協會的會員;而農民合作社旨在微觀，覆蓋面較小，一般是在較小的區域范圍內，農民基于發展的需要，經過協商共同入開展經營活動，屬于營利性社會組織。從功能上看，國外農業行業協會的主要功能是聯合眾多生產者包括一些農民合作社，開展行業自律，按照約定的標準生產并向世界各地推銷自己的農產品，還采取各種辦法影響政府的有關政策，屬于明確的非營利社會組織;而農民合作社的主要功能則是聯合生產的農民，共同經營一個類似于企業的實體。從職責上看，農民合作社只負責生產經營，而農產品的出售與流通全部交由農業領域的行業協會進行。在世界上100多個國家總共有90多萬個合作社，社員5億以上。它們的生存與發展是與眾多農業領域中行業協會的作用分不開的。因此，我國在對農業合作社立法過程中發生的如何認定合作社的營利或非營利性質的爭論，從國際實踐來看，就是一種無羈之談。從兩者在市場中的地位分析，農業合作社僅是以較封閉的地理為限的單純的農業生產單位，而與外界發生經濟關聯的只能是農業領域的行業協會。

法律保護是國外農業行業協會得以發展的前提條件。國外對其要么有專門的立法，要么在有關法律里有明確的規定。例如，日本為了保護農協的發展，在1947年專門頒布了《農業協同組合法》，并于20世紀60年代又重新修訂。澳大利亞在《公司法》里對于行業協會的性質、管理方式等都有明確規定，農業生產者依法按非營利性條件組建協會，協會依法開展活動并接受社會的監督，政府依法對其實施監管。加拿大雖然沒有為單獨的農業行業協會立法，但是，在有關的農業法律里面對支持農業行業協會發展都有明確規定。經過多年的發展，國外農業行業協會的管理和運行越來越規范。

國外農業行業協會沒有政府的支持是很難發展的。除立法支持以外，政府還通過直接或間接的經費補貼、籌建項目等方式對協會給予支持。政府通過與協會合作，共同開展科研攻關和技術推廣，進而提高生產力和農產品的競爭力。政府還通過協會了解產業發展情況，以便集中財力、物力支持農業發展，提升農產品的全球競爭力。從實踐來看，這些國家的農業產業規模、產業優勢、協會發展規模與政府的支持力度成正比。例如，日本政府通過農協下屬的專業性奶業協會實施對奶農的補貼，建立的奶業會議制度，統一協調市場，既保證了牛奶市場的正常供應，又確保了奶農的利益。澳大利亞政府將園藝協會定為政府扶持的協會，專門為其創制了特殊的費用征管機制，提供減免稅收等優惠政策，每年撥出一部分財政經費支持行業協會的發展。加拿大也對參與農業行業協會的農民給予聯邦和省政府退稅的優惠待遇。國外農業行業協會在指導農民生產、協助政府開展配額管理、組織生產運輸、開拓農產品的國內外市場、影響國家農業政策等方面起到了非常重要的作用。

國外農業行業協會代表會員定期與政府有關部門進行溝通，提出在執行政府的有關政策中碰到的突出問題，以便在新的政策制訂中充分體現農民的利益。政府既可以通過農業行業協會了解民意，也通過協會組織實施有關產業發展政策。在世貿組織的每次談判中，歐盟各類行業協會包括農民協會的代表每次都在場，迅速、有效地根據情況的變化向政府談判代表提供咨詢信息，施加有利于本行業的影響。

我國現在農村各行業組織風起云涌，作用很大。十多年前曾有資料統計，全國農村行業組織包括專業合作社等已經有150萬家了。但由于缺乏正確的引導和法律的規范，其極易出些偏差。山東靠海漁業發達，由于南韓購買商經常團結起來一道壓價，于是山東組織起漁業協會來對抗，但是，由于長期沒有政府和法律部門的正面引導保護，現在很可能有一些協會成為類似黑社會的組織。目前全國性農業領域的協會受體制所限，實現不了前面所說的這些行業協會應有的工作目標。

第十，異地商會、經濟類合作組織——聯盟應當得到法律承認。

有些經濟與社會建設中不可忽視的組織形態在為行業協會立法時不能回避。其中比較重要的是異地商會和具有明確市場目的的聯盟。

隨著經濟建設的發展，不可避免地需要打破地區局限的原有封閉觀念，眾多企業在自己的商務行為逐漸輻射到外地、到全國、到國際市場并取得一定成果后，更加需要通過在異地將具有區屬性質的企業及個體工商戶團結、聯合、組織起來，一方面有效地維護這些離鄉離土身處異地的企業和人員的合法權益，另一方面，還希望通過這樣一種組織形式，為所在地的經濟建設以整體的姿態做出應有的貢獻。

目前，這類行業組織在申請法定承認的過程中遇到多種疑詢，諸如它們的“業務主管單位”是何種行政機關，它們成立的目的是不是經濟目的，等等。因此，有不少地區的政府及有關行政機關由于缺乏認識，在異地商 (協)會提出成立申請時，常以不知道它們的“業務主管單位”應為何者為由而拒絕。從發展社會主義市場經濟新體制的大局考慮，從這些異地商會協會已經為所在地做出的主要圍繞經濟建設方面的貢獻考慮，《行業協會商會法》應當將其納入自己的規范范圍并加以鼓勵。

我國現行法規對于未經法定注冊的社會組織是堅決“取締”的，但是，實際上日益增多的市場“聯盟”卻沒有將法規的這一規定放在眼中。究其原因，就在于我們的社會主義建設需要這種社會組織。舉例說明，面對一個稍縱即逝的市場發展機會，相關企業和個人只有團結、聯合，集眾思，廣眾益，匯眾資，統眾行，才能及時把握這個商機并爭取最大效益。但是，在“匯”與“統”的過程中，按照現行法規必須得到“業務主管單位”的許可才能依程序開展活動。且不論我國目前行業協會的某些觀念已經大為陳舊和落后，單憑某些行政機關的辦事效率評定，那個“稍縱即逝”的市場機會早已胡燕紛飛。不得已，我國的企業和有特殊需求的個人發現了“聯盟”的益處，即既能及時抓住商機，又能規避成立行業協會的諸多麻煩，何樂不為!據了解，民政部已經開始對聯盟的研究，但目前尚無一家民政部門敢于接受“聯盟”的注冊。所以，起碼經濟類的聯盟應當進入行業協會法的調整范圍。

第十一，行業協會的職能應當明示而非“默示”。

從我國近年來圍繞行業協會的建設與發展所發生的諸多問題來看，行業協會在社會主義市場經濟新體制中的作用即職能是一個必須明確而且明示的重大問題。

在現代市場體系中，行業協會的主要功能在于對與本行業利益有關的市場、政府的行政行為施行監督，按照黨中央多次的提法，即是“規范行為、提供服務、反映訴求”的原則職能的體現。這種概括性的作用，除了在我國為了迎接入世而制訂和修改的法律、行政法規中已經有許多散見的規范外，國務院辦公廳2007年頒發的《關于加快行業協會商會改革和發展的若干意見》對行業協會商會的職能和作用進行了高度的概括。以行業協會為代表的非正式制度中的非政府組織的發展程度，是一個國家能否達到現代化市場經濟國家的重要標準。對行業內部，這樣一種組織可以將分散的同行企業聯合起來，交流稍縱即逝的信息，分享存儲有限的資源，集中重復使用的成本，維護利益悠關的信譽，從而取得共同提高發展。

在立法研討過程中，有部分專家學者主張用概括式方式賦予行業協會職能。所謂概括，就是以一種含混的語言，設定一個范圍，至于具體是什么職能，文字間并不確定?？雌饋磉@給了行業協會很多很大的職能，但由于概括式表述的籠統規范，容易傳遞給部分行政人員一種否定的口實。所以，應當通過成文法律明示行業協會的職能，以避免“自由心定”的胡亂行政行為發生。

第十二，不能只對行業協會限定義務而不授予權利。

我國的法律法規群體至今存在著一個嚴重的缺陷，那就是一方面大多只規定了行業協會的義務，卻沒有規定行業協會應當享有的權利，另一方面，又以公益事業的名義給行業協會分配了大量不合理的負擔。

以《反不正當競爭法》的修改稿和已經生效的《反壟斷法》為例。 《反不爭當競爭法》2009年5月修訂稿第四十六條規定:“行業協會違反本法規定，組織本行業的經營者達成壟斷協議的，反壟斷執法機構可以處五十萬元以下的罰款;情節嚴重的，社會團體登記管理機關可以依法撤銷登記?！钡谒氖藯l規定:“經營者以外的組織或者個人實施的損害經營者或者消費者合法權益的，擾亂市場競爭秩序的行為視為不正當競爭?！笨梢詫⑦@兩條視為行業協會必須承擔的義務，但通篇卻看不到一條行業協會所應享有的權利?！吨腥A人民共和國反壟斷法》第十一條規定:“行業協會應當加強行業自律，引導本行業的經營者依法競爭，維護市場競爭秩序?！钡谑鶙l規定:“行業協會不得組織本行業的經營者從事本章禁止的壟斷行為?！边@樣一種規定，也是只有對行業協會必須承擔義務的要求，而沒有對行業協會可以享有的權利的賦予。翻遍我國現有的法律和法規，至今沒有一部對行業協會可以享有的權利做出法定說明，沒有權利，何來義務?!建議從現在開始，凡涉及行業協會的法律法規制定時，應當設定行業協會可以享受的權利，再設定對應的義務。

雖然黨中央國務院近年來多次在不同的重要場合反復強調全黨全國要“重視行業協會、商會的作用”，但是，廣大的行業協會和商會仍然處于一種社會中市場上的弱勢地位。這種弱勢地位，使得我們的立法工作忽視了對其應當享有的法定權利的授予，而只注重其義務的規定，這樣的法律的出臺和修改，必然會使黨中央國務院所期望的中國的行業協會商會事業的改革和發展繼續面臨巨大的困難。

現在的問題是，急需通過立法防止將行業協會、商會看成行業壟斷的必然主體的錯誤傾向。