國外公交導向發展保障措施及其借鑒性探討

母 睿

(大連理工大學 公共管理與法學學院，遼寧 大連 116023)*

0 引言

隨著城鎮化進程的快速推進與機動化程度的日益升高，我國大城市紛紛出現了嚴重的交通堵塞問題.交通擁堵通過影響居民的日常出行、城市中各項經濟活動的開展以及城市生態環境已成為嚴重磨損城市高效運行的頑癥.為此，我國許多城市相繼出臺了“交通綜合治理”、“公交優先”、“暢通工程”等一系列政策予以應對［1-2］.城市交通擁堵的改善工作逐漸提上政府日程并得到了前所未有的重視.在這一背景下，從國外引進的公交導向發展(Transit-Oriented Development;TOD)的理念在近幾年為國內城市規劃與管理學者以及政府相關政策制定部門所熟知.目前，我國正式采用TOD模式進行交通治理的城市包括北京、天津、大連、沈陽、成都、西安、杭州、鄭州、濟南、合肥、廈門、重慶和深圳［3］.

回顧國內TOD相關理論研究，學者們對TOD宏觀層面(城市交通與土地利用的源流反饋關系及城市空間格局與交通需求的相互影響)和微觀層面(城市公共交通網絡分析，公交站點分布及其周邊土地規劃設計)進行了大量研究［4-6］，針對TOD有效實施的政策保障研究則相對缺乏［1-2］.有學者指出，缺少政策保障的TOD實施很難有效地達成緩解交通擁堵的目的［7-8］.因此，要實現公交引導城市發展從而降低居民對小汽車的需求，需要對TOD進行完善的政策設計.

然而，國外關于TOD的研究不局限于城市空間設計和交通流分析，而是越來越重視TOD實施的保障政策，特別是政策工具的系統性運用.有學者指出，西方國家的TOD經驗對于我國制定TOD的保障措施借鑒意義不大，在不同政治經濟和社會背景下，國外TOD的政策經驗不能直接復制到國內［9］.盡管如此，認真研究國外成熟的TOD政策對我國出臺TOD保障措施具有重大意義，需要注意的是如何對這些政策進行改編以適應中國城市環境.因此，本文的研究工作大致分為兩部分，一是從六個方面分析國外TOD的政策經驗;二是探討這些政策在中國的適用性并建立TOD在中國有效實施的政策框架，其意義在于為我國政府相關部門提供系統的TOD政策分析與矯正依據.

1 國外TOD保障政策

1.1 土地利用政策

TOD的核心內容之一是調整城市空間結構，支持城市土地利用和公共交通的整合，促進二者的協同發展，形成方便公交出行的土地利用形態.因此，土地利用政策對TOD的有效實施起著至關重要的作用.國外較為成熟的調整城市空間形態的規劃政策集中在宏觀和微觀兩個層面(例如斯德哥爾摩在二戰后提出的“區域規劃框架”［10-12］).宏觀政策對城市增長邊界進行控制，調控城市主中心與次中心(新城)的相對規模、區位及聯系.微觀政策注重城市各區塊內部土地利用的多樣性和密度，在交通走廊及其次區域范圍內達到綜合土地利用形態.這種混合型土地功能以及高密度的土地開發可以在社區范圍內為居民提供更多種類的日常服務，縮短平均出行距離，增加社區生氣與活力，并使更多居民接近公交站點，有效地發揮大運力公交系統的作用，避免以小汽車為導向的城市蔓延態勢.

1.2 城市設計政策

國際經驗表明:TOD的成功與否不但取決于土地利用政策，還與城市設計密不可分.新城市主義學者強調城市建筑的美觀和城市公共區域(包括廣場、綠地和公園)對創建以公交為導向的宜居城市有著重要的作用.同時，完善的市政設施、便于行走的街道網絡和自行車專用道是構成TOD的設計要點，原因在于任何公共交通的使用都離不開一定程度的步行或自行車交通.這種傳統的鄰里設計，在新城市主義的旗幟下，已經在美國的許多地區得到了普及，在歐洲和其他發達國家也迅速發展［13-15］.其核心思想是，摒棄現代的郊區化設計，返回到初期的、在較小地塊上的較小單元設計，強調人行道及休閑區域的營造，建設網絡互通、與公交站點相連接、配備休息長椅等便利設施的人行道，方便鄰里間交往，鼓勵用步行或自行車等綠色交通方式完成日常活動.

1.3 小汽車限制政策

適度地提高小汽車的擁車門檻和用車成本是TOD有效實施的重要條件［8］.在高峰期，公共汽車和軌道交通所能運送的旅客數分別是小汽車的25倍和1440倍.如果按每位旅客計算，公共汽車和軌道交通所占用的靜態空間僅為小汽車的1/26.7 和1/8［16］.可見，適當地限制小汽車的購買和使用，同時大力發展公共交通可以在TOD社區范圍內用較少的道路空間運送更多的旅客.這意味著，城市范圍內交通擁堵、安全問題、能源及環境問題、土地需求增長問題都會得到改善.國際上許多國家成功地應用了小汽車限制政策.在提高擁車門檻方面，新加坡通過拍賣擁車證來控制機動車總量［17］.在提高用車成本方面，倫敦、新加坡、斯德哥爾摩對在交通擁堵時段進入特定區域道路的車輛實行擁堵收費政策.此外，倫敦還通過提高中心區停 車價格，提高小汽車使用成本;日本則將“購車自備車位”作為機動車管理條例以調控小汽車增長速度.

1.4 公交服務政策

TOD政策的目標之一是通過提高公共交通的吸引力和競爭力促使居民放棄小汽車出行.因此，城市公共交通的服務質量是促成這一模式轉變的關鍵.城市需提供不同交通模式之間方便的換乘設施，創建一種票價及補償機制，既能保證不同人群對公交服務的可支付性，又能提高公交運營商的營利性，保證公交線路的城區覆蓋率，提高運營車輛數，縮短乘客站點等車時間，保證公交車在預定的時間到達站點，并且保證公交車輛的舒適性.國際化大城市的經驗也表明城市規模越大越不能用小汽車來滿足居民的基本出行需求，只有充分發揮公共交通(尤其是軌道交通)的重要作用，才能真正保障城市交通系統的高效運行.

1.5 城市治理政策

國際經驗顯示，成功地應用TOD政策還需要城市治理政策的扶持.一方面，城市管理者和規劃師要對城市發展具備前瞻性的管理思路和規劃理念，制定有遠見的長期區域或城市規劃框架，包含項目目標的設定、土地使用的可視化構想以及慎重的軌道交通方案選擇.另一方面，城市中各個公共交通運營商和管理部門應建立高效的組織間協調機制，以促進各公交運營商和管理者在設計、操作和管理層面實現全面協作，促進公交系統的一體化發展.

1.6 房地產政策

房地產政策在TOD有效實施中的作用往往被學者們所忽略.然而，研究發現社區范圍內對于不同社會人群(高、低收入以及不同人口組成的家庭)住房的可負擔性對促進TOD有著至關重要的作用.試想，如果TOD區域內全部為高檔大面積住宅，那么低收入家庭或單身居民則無法負擔這種住宅從而遠離TOD規劃區域內的公交基礎設施.對于高收入群體，小汽車出行往往作為首選，導致TOD范圍內公交分擔率低下.因此，要實現TOD的有效實施，房地產政策應倡導規劃區域內房屋的可支付性以及多樣性.另一方面，為保證居住區域的可達性，房地產政策應鼓勵房屋開發商與公交運營商的合作，或允許開發商自行開發并運營樓盤配套的公交線路.

2 TOD有效實施的政策框架及其對我國的可借鑒性

那么，國外經驗對于我國城市應用TOD有何借鑒作用?在理論層面上，上文中歸納的六項保障政策對于我國城市應用TOD有著重要的檢驗性作用.一方面，我國城市在出臺TOD政策之前可以審視城市狀況是否滿足TOD成功應用的前提條件，在政府決策之前，認清城市發展現狀在多大程度上滿足這些條件.另一方面，對于我國已經采用TOD措施治理城市交通但未取得明顯效果的城市，可以應用六項保障性政策分析成因.在實踐層面上，以上國際經驗在國內的可借鑒性取決于以下三個方面:土地開發現狀、政策法規和組織環境以及社會接納性.

對于土地開發現狀，在國內，許多大城市已經歷了無序蔓延的城市擴展，城市中低密度的土地利用形態已經形成，土地利用的綜合性及多樣性程度也相對較低.在這種情況下，TOD概念中應用軌道交通線路引導城市發展的理念很難在已經開發的土地范圍內實現，只對未來的城市規劃起指導性作用.對于已經開發的土地要實現公交導向發展，我國地方政府應側重于探討如何增加現有土地的密度及逐步調整土地利用的多樣性，并科學規劃公交線路和站點，以實現最大的區域覆蓋.對于政策法規和組織環境，我國國家和地方層面對于TOD的規劃步驟、交通部門和土地部門相關規劃者和管理者的協調方法、不同公交運營商的合作機制與利益分配尚缺乏詳細的法律支撐，減弱了TOD在城市治理這一保障政策中的可能性.如能在法定層面上妥善處理責任與權力分配并能建立有效的合作協調機制，可以增強TOD在國內成功實施的可能性.社會接納性，指的是社會居民對規劃政策和價格政策的接受與支持程度.目前，隨著居民可支配收入的逐漸增高和長期以來對小汽車的渴望，國外經驗中采用的小汽車限制政策在國內很難實現.比如，如何根據國內城市的具體情況和城市特征劃定合適的擁堵收費區域、設定合理的擁堵或停車收費標準，以及如何與臨近城市建立府際間的合作機制以避免小汽車跨城市購買與注冊.因此，中國地方政府很可能在推行小汽車限制政策時面臨社會阻力.通過公共參與，吸收各社會團體對公共政策的意見以及向公眾廣泛傳播TOD政策的好處和對于社會可持續發展的必要性可有助于提高社會接納性.

總的來說，國外對于TOD成功實施的保障性政策不能簡單地移植到國內，政府相關部門和學者應分析國內制度環境、社會和文化背景，以及現行法律法規及管理框架，在借鑒其他國家成功經驗時，進行本土化改編以應對政策實施過程中的各種障礙.

3 結論

伴隨中國快速城鎮化，我國許多城市機動化程度越來越高，公交車分擔率持續下降，道路擁堵問題愈演愈烈.面對此問題，許多地方政府決定以切實政策與行動來推動TOD.然而，TOD的成功實施并不是一件容易的事，它依賴于六項保障性措施，或稱前提條件，包含緊湊型和多樣性的城市土地利用、優美的城市設計、前瞻性城市規劃與協作性城市治理、小汽車限制政策、好的公共交通服務質量以及促進可支付性房屋的房地產政策.本文介紹了以上TOD保障政策的國外經驗，探討了國內施行這些政策的可行性，指出國內借鑒國外經驗依賴于三方面因素，土地開發現狀、政策法規和組織環境以及社會接納性.我國地方政府需逐漸調整以開發土地的密度及多樣性，建立健全規劃步驟及組織間協調機制，并且逐步通過政策宣傳提高公眾對TOD相關政策的接納性.

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