媒介規制的路徑探析

□ 楊麗莉

何為規制？簡單地說，規制就是將既有習慣、習俗和規矩等通過法定程序，上升為政策法規并且使其得以執行。規制強調通過制定相應的法規和政策，來規范和約束相關機構的行為。事實上，我國媒介規制是缺乏監管和過度管制并存。媒介規制，簡單地說就是指“針對媒介而制定的各種限制與鼓勵、禁止與促進的政策和法規”。

一、媒介規制的必要性

全球化的侵襲、新技術的飛速發展、跨國媒介集團對信息的壟斷、公民社會的訴求等趨勢對媒介規制提出了新的挑戰。實踐證明，完全的經濟自由和完全的國家干預都不是經濟發展的最佳路徑，傳媒行業亦不例外。

市場自由主義者曾經認為，媒介市場的自由競爭，可以為社會提供豐富而全面的媒介產品。但是由于政治和經濟利益的驅動，媒介機構不斷融合、媒介內容過度娛樂化，使得媒介市場失去秩序。媒介市場不僅無法通過“無形之手”實現需求與供給的平衡，而且由于暴力和色情內容的傳播，給社會帶來諸多負面影響，政府或相關管理機構有必要對其規制進行重新調整。

二、當前我國媒介規制存在的問題

（一）不恰當的媒介管理形式

由于特殊的體制原因，我國傳媒行業多年來按照行政級次、行政區劃分配資源，使傳媒市場形成特有的“井”字結構、平行式結構和傾斜式結構。這樣的格局嚴重阻礙了統一、開放、競爭、有序的現代傳媒市場體系的形成。由于媒介機構與政府的特殊關系，地方保護主義在媒介規制中起到了重要作用，進而使得跨媒介、跨區域的融合受阻。

“從政治上看，媒介由各級黨委宣傳部的領導；而從經濟上看，媒介的廣告業務主要由各級工商行政管理部門進行管理。這種錯綜復雜的管理結模式造成中國媒介政策制定和執行的困難。由于不同利益主體的出發點不同，造成了管理上的不一致甚至相互矛盾。”媒介的這種管理模式，再加上地方政府的保護性政策，使得媒介資源無法通過市場的調配實現優化配置，進而導致媒介資產無法實現規模經濟，限制了整個傳媒行業的發展。

（二）不清晰的媒介產權

根據相關法律規定，我國報刊、廣播、電視等媒介產權都由國家代表全體人民所有，任何個人或國外組織都不得在我國境內擁有獨立產權的媒介機構。各類媒介機構的實際創辦者、投資者和主管者是黨政部門、群眾團體和國有企業等。而全體人民只是虛擬的產權主體，并不具備對媒介資產的處置權。

雖然上述機構能夠以投資者的身份介入媒介經營與管理中去，但其只是在政治方向上給予領導和監督，在創辦初期給予人力財力的支持。由于主體的虛擬性和產權的模糊性，導致媒介資產的監管處于真空狀態，媒介產權歸屬關系（即財產歸誰所有、誰是資產的所有者或者誰擁有財產的所有權），以及具體的權利義務安排（即產權實現過程中不同權利主體之間的責、權、利關系）等都沒有明晰的規范。

（三）不完善的政策法規

傳媒產業的蓬勃發展不僅需要完備的市場機制作為引導，同時還要依靠完善的政策法規作為保障。總結世界各國媒介規制的成功經驗，無不是在科學合理的法律和政策框架內有序地開展規制活動。但是反觀我國媒介規制的相關政策法規，多是行政性的命令，而鮮有具體詳盡的法律條文。更有甚者，憑借某個黨政部門或是相關部門領導的批條或電話，就批評責難某一媒介機構或是媒介從業者，甚至給予沒有法律依據的處罰。

這種缺乏規范性和權威性的媒介規制，再加上缺乏有效的責任追究機制，不僅導致媒介監督政府的職能無法實現，而且還會降低媒介機構的運轉效率。另外，從具體內容來看，我國媒介規制更多的是限制性的義務，而非保障性的權利。例如，公民的四項基本權利（知情權、參與權、表達權和監督權）以及媒介的采訪權、報道權至今仍無法得到相關法規的保障，甚至媒介從業者的人身安全還要遭受威脅。

（四）不獨立的規制主體

能否建立獨立的媒介規制主體是解決政監不分、政企不分、監管職能不清等問題的根本途徑，也關乎完善的媒介規制體系能否建立。我國的媒介規制主體并不獨立，而是隸屬于政府管理。一方面，媒介機構要有效地監督政府及其他行政機關的行為；另一方面，媒介機構又要接受行政機關的管理。可想而知，媒介機構的監督權已經被架空，即使能夠擁有部分監督權，監督的深度和廣度也頗受質疑。

（五）不充分的媒介自律

由于政府不再給予媒介機構全額的資助，其生存和發展要依靠自己。一些媒介機構及其從業人員便不顧自己應該承擔的社會責任，將經濟利益作為最終目的，導致虛假新聞、低俗新聞和炒作新聞等不良現象屢禁不止。甚至有媒介機構迎合少數受眾的需求，而極力突出報道暴力淫穢信息。此種行為不僅降低媒介機構的美譽度和信任度，長久看來還會失去大部分受眾的關注。

媒介機構與政府曖昧不清的關系，導致媒介機構以及從業者可能會運用自身的影響力作為籌碼謀取不正當的利益。具體來說，為謀取特殊的政治或經濟利益而發布偏向某一集團利益的言論，或者發布虛假信息以及軟性廣告信息，甚至收受賄賂或進行有償新聞等。毋庸贅言，媒介尋租不僅削弱了媒介機構的監督權，更使得媒介公信力急劇下降。

三、未來我國媒介規制的路徑選擇

通過上文分析，我們可以發現我國媒介規制存在諸多問題，下文筆者將探討未來的路徑選擇。

（一）創新媒介管理模式

政府機構“從過去聚焦經濟擴展到強化公共服務與維護社會公平等更為廣闊的領域，并實現經濟、社會和公共服務等多項職能之間的平衡；側重點不再是‘該管什么、不該管什么’，而是要明確在應該管理的領域里的角色定位”。根據我國的國情，媒介機構不可能完全私有化。從長遠來看，可以建立一個涵蓋整個媒介領域的產業部門，包括新聞、出版和文化娛樂等，制定相互協調的發展規劃和產業政策。

如此，不僅有利于從管理體制和政策規劃上打破行業壁壘和條塊分割，而且還可以避免部門所有制和地方保護主義。政府應該投放更多的精力激發媒介機構的積極性和創造性，并為其營造良好的制度與政策環境。回歸政府社會管理者、資源整合者和公共服務提供者的職能定位。

（二）明確界定媒介產權

現代企業制度表現出優越的財產權利結構，使其成為實現媒介產權權責分明的重要手段。媒介產權改革應該在保留部分媒介機構“事業單位”性質的前提下，逐步發展股份制的媒介機構。在保持國家控股或相對控股地位的前提下，允許其他資本進入。媒介機構的公司制管理制度，不僅能使國家資產、集體資產和個人資產各有其主，而且能夠實現經營責任明確，出資者享有與其投入資本額相應的所有者權益。當媒介機構經營不善時，出資者只承擔與其投入額相應的有限責任。

但是在媒介集團推行公司化改制過程中，必須明確媒介集團與政府之間的產權關系。作為國有資產的經營者，媒介集團應該擁有對國有資產的獨立支配權和經營權。同時，還要明晰媒介集團與其下屬機構之間的權利和義務，在合法的范圍內，自主經營、謀求自身利益的最大化，不受其他資產主體的隨意干涉。

（三）健全相關政策法規

由于人民民主專政及意識形態的局限目前無法突破，也就是說針對新聞傳播活動基本原則的立法暫時無法實現，那么就應該加快制定具體規范和管理各類媒介活動的法規。通過具體的法律條文，明確媒介規制的范圍、主體、方式和監督救濟機制等。

具體來說，“要對現行的媒介相關行政法規、部門規章以及地方規定進行清理，對于那些與法律、法規或其他上位法不一致或相抵觸的，應盡快組織有關部門進行調查研究，及時予以修改或廢止”。特別要提出，強制性的行政權力要慎用。媒介立法涉及言論自由等較為重要和敏感的憲法權利，政府過度的直接干預不僅會招致媒介機構和社會的不滿與批評，而且還會導致規制失效。

（四）建立獨立規制主體

在規制主體方面，國外的成功經驗值得借鑒。以廣播電影電視為例，美國對廣播電視媒介進行規制的機構主要由聯邦通訊委員會（FCC）、公共廣播社團和廣播管理委員會來完成。英國公共廣播電視是其主流媒介，由政府控制，國家有權在需要時征用通訊工具。德國的公共與商業廣播電視媒介，分別由不同的機構對其之進行規制。

美英德等國家的媒介規制經驗表明：政府不直接規制媒介機構，而是通過相對獨立的機構完成媒介規制。我國應該建立專門的獨立的規制主體，通過法律明確其法定權利，從而保證媒介規制的公平性和權威性。

（五）引導媒介機構自律

強化媒介的社會責任，依靠媒介機構及其從業者的自律，或稱自我規制，并非新鮮的建議，早在1947年美國新聞自由委員會報告《一個自由而負責的新聞界》就強調：“希望新聞界能夠意識到自身的公共責任，以避免被政府行為強制”，并建議媒介機構，“接受自己作為相信和討論的共同載體的責任；承擔起在它們的領域中資助試驗性的新活動的責任；成員們開展生氣勃勃的相互批評；盡可能運用一切手段來提高其工作人員的能力、獨立性和效用”。

針對這一問題，應該構筑有序的媒介自律體系。除了媒介機構內部的規章制度外，還應建立行業間的自律組織。提高公眾的媒介素養，提升公眾對新聞的鑒賞力和分辨力，讓公眾能夠自行區分真假新聞。這需要媒介的規范教育，帶動公眾參與。事實上，如果媒介能夠很好地自律，政府就可以減少對媒介的規制，進而能夠提高媒介規制的效率。

雖然目前我國媒介規制還有諸多不完善之處，但是在放松規制思潮盛行和媒介資本全球化的國際背景下，我國媒介規制必須在政治利益、經濟利益和公共利益之間找到一個平衡點。在正式的媒介規制體系建立健全之前，政府應該退出規制主體的地位，開辟媒介規制改革的試驗田。政府應在傳媒行業整體發展方向上進行引導，而不是對媒介市場管得過死，否則將會貽誤傳媒行業發展的良好時機。

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