我國城鄉統籌中的村鎮法治化研究

□ 陳 璐

一、我國城鄉統籌中的村鎮法治化的基本內涵

統籌城鄉發展，是中央提出的科學發展觀的重要組成部分。統籌城鄉發展體現了全面建成小康社會的內在要求，在以實現城鄉一體化為目標的發展過程中，通過強化法治建設來緩解各類社會矛盾。因此，法治化對于順利推進城鄉統籌發展起著十分重要的作用。

村鎮是我國社會的重要組成部分，也是新世紀全面建成小康社會、努力構建和諧社會的難點和關鍵，決定著我國實現現代化目標的成敗。搞好村鎮法治化建設，能夠消除城鄉二元結構，促進城鄉統籌、區域協調和可持續發展，切實解決三農問題。

城鄉統籌是村鎮法治化建設的基本原則，村鎮法治化建設是城鄉統籌的集中體現。村鎮的法治化建設必須在城鄉統籌的原則下籌劃和實施，它的實施效果也檢驗著城鄉統籌的貫徹力度。村鎮法治化建設一方面要因地制宜、尋找適合村鎮自身的法治道路，努力適應村鎮居民的生活方式；另一方面要借鑒城市法治化道路的成功經驗與教訓，與城市的法制化建設相互促進，共同開創城鄉一體化、共同繁榮、全面協調的美好局面。

二、我國城鄉統籌中村鎮法治建設的不足

我國村鎮法治建設正在逐步發展，但就目前村鎮法治化的水平而言，尚不能適應新時期形勢發展的需要，存在著很多不足之處：

（一）地方政府對村鎮建設的重視不夠

我國建設村鎮的主要責任是在各級政府，而現今一些地方政府領導為了追求短期效益，而忽視對村鎮的建設，往往存在著重城市輕村鎮的思想，認為村鎮數量龐大且相對分散，建設村鎮難出成效與政績，畏難情緒比較突出，從而在任期內主要致力于見效快的政績工程、形象工程等。同時在具體工作中缺乏長遠考慮，計劃性不強，工作重點不突出，嚴重影響了村鎮經濟社會的進一步發展，造成了城鄉建設中的二元結構。

（二）村鎮居民法治意識淡薄，參與法治建設主動性不高

在我國村鎮地區，尤其是農村，農民面臨的簡單的經濟關系使農民親近法律還缺少利益的驅動，其所處的利益格局尚不足以刺激他們自發的權利覺醒。①王海濤：《中國農民法律意識探討》，《政法論壇》，2000年第5期。人們所具有的法律意識基本是模糊的、非規范化的，法律意識淡薄。“有鄰里糾紛時，37.7%的村民選擇找村干部解決或人民調解員解決，34.0% 的村民選擇找村里有威信的人解決，忍氣吞聲的人占22.6%，選擇打官司的人僅占14.2% 。”②鄭秋、顧鑫、田平：《我國農村法治八大現狀》，《人民日報》，2006年11月22日。因為他們對相當部分的法律規范和司法機關持不信任態度，往往把自己置身于現行法律調整對象的被動地位，不懂法也不愿主動地去了解法律，從而無法用法律手段去維護自己的合法權益。

村鎮居民是村鎮法治化建設的主要參與者和推動者，他們的參與程度會影響到村鎮法治化的最終效果。我國的普法教育往往流于形式，且宣傳的方式、媒介比較單一，基本上只教育群眾遵守法律、違反法律的后果等，不是從根本上培養他們的法治意識，導致居民對法律既陌生又畏懼，所以更談不上他們會主動參與到村鎮法治化建設的道路中去。這些嚴重影響了村鎮居民參與法治建設管理的積極性主動性，大大阻礙了村鎮法治化的進程。

（三）村鎮規劃工作滯后于村鎮發展

村鎮法治化的發展離不開村鎮規劃的制定，一個完善的村鎮規劃將為村鎮法治化道路提供思路與捷徑，從總體上保障村鎮法治化工作的開展。而目前我國各地的村鎮規劃滯后于村鎮建設發展的速度。

首先，目前在我國還沒形成一套完整的村鎮規劃理論體系。現階段大部分村鎮應用的主要是村鎮建設規劃和鄉鎮域總體規劃，而未制定具有本村鎮特色的規劃，村鎮建設規劃和鄉鎮域總體規劃已經不能指導發展迅速的村鎮建設，這樣一來就忽視了區域發展的特點和真正解決的問題，無法“對癥下藥”，村鎮規劃不能發揮其應有的作用。其次，缺乏編制基礎條件與技術，參與村鎮規劃編制的單位資質不嚴，編制質量不高。部分規劃未經法定程序就被擅自更改，缺乏嚴肅性，以致規劃對村鎮建設的指導性不強，調控和引領作用不明顯，社會資源嚴重浪費。

（四）法律服務資源的不平等

在城鄉統籌規劃的背景及村鎮法治化的要求下，法律援助是相當重要的。城鄉二元化格局決定了城市與村鎮之間利用的法律服務資源是不平等的。村鎮建設中法律援助存在的問題主要有：首先，村鎮地區法律援助質量和數量都明顯低于城市地區。其次，律援助的經費一般來源政府撥款和社會捐助，由于編制不明，人員不足，經費缺乏，法律援助中心獨立運行的不多，經費的缺乏將直接導致援助的范圍和援助質量。①徐菲：《論城鄉統籌與法律援助》，《技術與市場》，2011年第8期。最后，法律援助案件都是通過法律援助中心委任律師等法律工作者辦理的，而現在律師事務所是按提成分配的，律師的積極性不高，法律援助被其視為一種負擔。

（五）執法部門執法不嚴、執法不公

在村鎮實際執法過程中，相當一部分執法人員素質低下，部分執法人員不在乎執法程序只追求結果，常常發生一些知法犯法、以權代法、徇私枉法的現象，嚴重損害了群眾的合法權益。一些執法機構集多種權力于一體，借執法之名、利用手中的權力，亂處罰、亂收費，為本部門謀取非法利益。執法主體不規范，不僅影響了行政執法的效率，還降低了行政執法的權威性、嚴肅性。

（六）司法出現困境

公正司法是法院回應城鄉統籌改革的時代需求，而在村鎮法治化建設過程中，司法出現了很多困境。當前，法律部門利益化、法律沖突客觀存在，且司法權地方化、法院審判行政化，村鎮基層法院之間各自為政，缺乏統一協作，導致以權代法的現象仍然存在。某些當事人或案外人反復上訪，或因無理要求未得滿足而實施各種極端行為，法院缺乏有效手段及時制止。另外，審委會成員業務水平不高，少數案件質量不高、久拖不執，久執未果。

三、完善我國城鄉統籌中村鎮法治化的建議

根據我國村鎮建設管理中的諸多不足之處，要真正做到村鎮法治化，需要解決的問題很多，需要通過全社會的全力支持與合作，因此，實行村鎮法治化應當做到以下幾點：

（一）充分提高對村鎮法治建設重要性的認識

各級政府必須充分認識搞好村鎮法治化的重要意義，提高思想認識，切實重視村鎮建設，把其放到與城市建設同等重要的地位，要重新對村鎮建設進行定位，把村鎮建設列入議事日程，同時加強組織協調，明確市、縣區、鄉鎮三級的工作職責，著重從消除城鄉二元結構、解決“三農”問題、加快城鎮化進程等方面進行。同時，加大對村鎮法治化道路的宣傳力度，使各級政府和社會各界、廣大群眾對村鎮法治化有足夠的認識，并對用法律手段建設好村鎮充滿信心，形成全社會重視村鎮法治化建設的良好氛圍。

（二）加強普法教育，增強法治意識

“法治化的過程實質上就是法律逐步獲得并保持神圣性的過程。”②姚建宗：《信仰法治的精神意蘊》，《吉林大學社科學報》，1997年第2期。法律意識是實現法治的前提，因此，我們必須加強普法教育，提高村鎮居民的法治意識。

要實現村鎮建設法治化，還必須堅持以人為本的科學發展觀，以村鎮居民的利益為基礎。普法教育的內容應與人民群眾的生產生活密切相關，從而法制宣傳教育才能發揮應有的作用，人民群眾才能積極主動地參與到村鎮法治化建設中來。

村鎮一般居住分散、人員流動廣，這就要求村鎮法制教育應當采取更加靈活多樣的教育方式。不僅可以舉辦法制教育培訓班、司法講座等集中學習，還可以開展多種形式的“送法下鄉”活動、組織法律知識競賽等，總之要與村鎮居民生活密切相關，盡量以通俗易懂的語言進行，不拘形式，向他們宣傳普及法律知識，真正調動村鎮群眾自覺學習法律知識的熱情。

（三）進一步規范村鎮規劃的編制和管理

“增強城鄉規劃的科學性和民主性，是落實科學發展觀，構建社會主義和諧社會的重要保障，也是提高城鄉規劃權威性和嚴肅性的前提。”③林純青：《統籌城鄉建設的法治保障》，《人民政壇》，2011年第5期。加快村鎮法治化建設、推進城鄉一體化發展，必須堅持先規劃后建設的原則，要科學合理地編制村鎮法治化建設規劃，指導村鎮建設。首先，“政府在組織編制、審批村鎮規劃時，要著重厘清城鄉一體化發展中的復雜關系，調動不同利益群體的積極性，努力實現政府主張與民意相結合。”④夏鋒、張娟：《基本公共服務在統籌城鄉發展中的作用分析》，載自遲福林、殷仲義：《中國農村改革新起點：基本公共服務均等化與城鄉一體化》，中國經濟出版社，2009年，第137-142頁。其次，村鎮規劃必須因地制宜并突出當地的特色，還要與法律手段緊密結合，合理確定村鎮的定位，制定不同的發展目標。再次，規定控制性詳細規劃應當及時編制，及時報送審批，加強村鎮規劃的管理，嚴格執行，未經法定程序，任何人不得擅自更改。

（四）加大對村鎮的法律援助力度

法律援助就是由政府設立法律援助機構、組織法律援助人員，為經濟困難或特殊案件的人提供法律服務等。有效的法律援助有利于保護社會弱勢群體，實現法律公平正義，樹立民眾對法治的信念，有助于加快城鄉統籌中村鎮法治化的建設。

首先，要擴大法律服務渠道，加大法律專業人對城鄉統籌、村鎮法治化的推動力。政府在這一過程中應當起主要推動作用，法官、律師等專業法律人也應當增加積極主動性，配合政府開展法治工作，尤其積極鼓勵律師在行政調解與司法調解中的作用。

其次，減少訴訟費用、增加經費補助。在村鎮中很多人不愿意用法律維權的一個重要原因就是打官司花費過大，訴訟成本相對較大。一方面，村鎮政府應當減免有關訴訟費用，保障村鎮居民的訴訟權利；另一方面，村鎮政府應明確各部門職責，把法律援助經費納入財政預算，并動員一切社會力量建立完善法律援助基金，幫助法律援助工作。

（五）加強村鎮執法監督

村鎮的人民政府通過行政執法來實現的行政管理權，來自于人民，只能服務于人民。按照我國各類法律條文的規定，人大、民主黨派、司法、紀檢檢察部門，還有人民群眾、社會輿論等可以對行政執法進行監督，但在實際工作中這些監督還存在著很多的不足：

首先，完善監督程序，加強立法監督，盡快制定監督法。其次，監督活動要頻繁，監督手段要多元化，現在要綜合運用巡查、審批、考核等方式。再次，推行鄉鎮政府政務公開，加強群眾監督，確保基層干部依法行政。最后，加強地方人大有關部門和新聞媒體的監督，這有利于提高村鎮執法的公開度和公正性。

（六）規范依法行政工作，強化司法保障

村鎮基層政府在權力運作中必須規范，使司法與行政統一，彰顯司法公正。由于村鎮工作環境、任務等不斷發生變化，對行政人員的工作應提出更高的要求。因此，必須規范村鎮政權的依法行政工作，加強對村鎮干部的法治教育和培訓，提高他們依法行政的水平，在村鎮居民中樹立法律的權威，推進村鎮法制化進程。

司法審判工作應在堅持依法前提下追求司法效率的最大化，支持、鼓勵城鄉統籌過程出現的新生事物，妥善處理村鎮法治建設過程的各類爭議，“堅持‘有所作為、有所慎為、有所不為’的要求，慎重處理因統籌城鄉和農村改革引發的各類糾紛，重點調研勞動爭議和農村土地流轉的法律適用問題”，①王中偉：《強化司法保障作用促進城鄉統籌發展》，《決策導刊》，2009年第4期。并加強勞動者權益的司法保護，妥善解決民生問題，充分運用司法手段維護和實現社會的公平與正義。（本文系“江蘇省普通高校研究生科研創新計劃項目”2012年項目“我國城鄉統籌中的村鎮法治化研究”，編號：CXLX12_0895）

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