淺談中國政府的改革及發展趨勢

魏銘亮

（華僑大學 公共管理學院，福建 泉州 362021）

一、問題的提出

從古至今，政府改革一直是一個令人備受矚目的議題，無論是在西方國家還是在東方國家，政府都試圖通過機構改革來滿足公眾需求及適應復雜多變的內外環境。在不同時代和不同國家，改革的原因通常有多種多樣，但改革的實質內容卻大同小異——提高政府績效以促進經濟發展。政府改革是一個不可逆轉的發展趨勢，早在19世紀后期，美國就開始了文官制度改革，開創了現代官僚制度的歷史先河；20世紀初期和中期，世界各國紛紛針對自身的發展和社會變化，陸續進行了各式各樣的政府改革；20世紀末到21世紀初，政府改革更是成為一種有意識的自覺運動。中國政府的改革是在這一世界性浪潮中循序漸進的展開，從1982年開始至今，我國已經先后進行了七次機構改革，這與改革開放是密不可分的，我國的改革將為我們提供了一個認識改革開放的獨特視角，它是改革開放的一個縮影。本文試圖通過對我國政府的七次機構改革并結合其發展特點，來對我國今后的改革趨勢做出大膽預測。期待有更多的有識之士參與到我國今后的政府改革中，為改革出謀獻策，完善機構改革，造福于民。

二、七次改革歷程

改革開放以來，我國政府先后經歷了七次規模較大的機構改革，分別是1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年，幾乎每一次換屆就會進行一次精簡機構的改革，然而聲勢浩大的改革運動過后，總伴隨著或多或少的回潮現象。這就陷入了一個怪圈：“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”。盡管該怪圈反復出現但改革是漸進的，可每次改革過后，普通民眾更多的是談論這次改革中哪個機構被裁撤，哪個機構又被組建，很少看到改革背后的實質及真正目的。筆者認為，作為一個民主政府，應該讓其民眾知曉每一次改革的初衷和實質，讓民眾參與到改革中，以獲得民眾的支持和擁護。

1982年進行的第一次機構改革主要圍繞以下三方面展開：一是對國務院本身的領導體制和領導方法進行了調整；二是縮減了國務院組成機構，明確了國務院各部委、直屬機構、辦事機構的職能分工；三是確定了國務院今后的工作重心——經濟建設。此次改革還廢除了干部終身制，提高了工作效率，促進干部的年輕化。

為了營造良好的經濟發展氛圍，1988年國務院進行了第二次規模較大的機構改革。此次改革首次提出了轉變政府職能的觀點，并指出機構改革應在以下三方面中進行：一是縮減“三公”經費，建設節約型政府；二是提高機構效能，建設效能政府；三是提高公務員隊伍的素質，培養“精英治國”理念。

1993年的第三次機構改革是在市場經濟浪潮席卷我國的大背景下進行的，在此之前我國政府一直采用高度集中的計劃經濟來統籌配置資源，現在為了能夠更好地與國際接軌，繁榮我國市場經濟，用市場經濟取代了計劃經濟，必然要對原先的機構進行調整。此次改革的目標是：使改革機構使其適應市場經濟的發展，明確提出政企分開是轉變政府職能的根本途徑。

1998年的第四次機構改革是在我國提出依法治國并將非公有制經濟作為市場經濟重要組成部分的宏觀背景下進行。此次機構改革是我國改革開放以來最具深遠影響的一次機構改革。此次改革的目標是完善公務員制度，逐步建立起有中國特色的行政管理體制。

2003年的第五次機構改革是在加入世貿組織的大背景下進行的，此次改革明確提出了我國政府職能為經濟調控、市場監管、社會管理、公共服務。改革的重點是：加強宏觀調控的職能，完善金融監督體制；改革政府管理方式，規范政府行為。此次改革中政府的社會管理職能開始凸顯。

2008年的第六次機構改革中——探索大部制改革成為此次改革的焦點。中央政府旨在通過大部制改革來解決部門職能交叉、部門林立等問題。此次改革突出三個重點：一是加強和改善宏觀調控；二是著眼于保障和改善民生，加強社會管理和完善公共服務；三是探索職能有機統一的大部門體制，理順部門職責。

2013年的第七次機構改革，其核心內容是：穩步推進大部制改革，繼續簡政放權，深化改革。此次改革是對2008年探索大部制改革以來的進一步深化完善，它將大部制改革付諸實踐，整合了公共資源，改善了職能交叉、政出多門的局面，提高了行政效率。

三、歷次改革的特點

1.改革的被動適應性。我們不難發現幾乎每次改革的動因都是源于對大環境的適應：第一次改革是在改革開放的大背景下展開的；第三次改革是在市場化浪潮席卷我國的宏觀環境下進行的；第五次改革則是在加入世貿后，為了更好履行入關承諾，加快我國經濟發展的情境下開展的。改革的被動適應性可能源于我國政府對當下大環境的認識水平有限，認識水平的波動起伏使得我國政府在機構的消腫、權力的收放之間產生了搖擺；也可能源于國際經濟大環境的瞬息萬變、無跡可尋。改革總是在內外環境的交織變化中展開的，要改變其被動的適應性就必須審時度勢、摸清發展方向、了解運行規律。

2.改革的漸進性。從我國歷次的政府機構改革中，我們可以發現：我國政府為了防止跨越式改革所造成的諸多不適，一般采取漸進式的改革方式，試圖通過量變達到質變的效果。漸進性的調整方式符合中國特色的發展之路，我國自改革開放以來就一直在嘗試走中國特色的發展之路，一直在摸索中前行，任何的改革都必然會遭到相關利益群體的反對和抵觸，因此，將改革的進程控制在一定的范圍內是保持國家穩定、促進經濟持續發展的必然要求。當然，改革的漸進性也是為了適應大環境而產生的，我們都知道外部的經濟、社會環境會對政府改革產生影響，為了使政府機構能更好地服務于經濟建設，我們有必要根據環境的變化，對相關機構進行適當調整。

3.循環反復的改革效果。歷次的機構改革呈現出兩大怪圈：一個是機構規模的“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”；另外一個則是權力的“下放——回收——再下放——再回收”我國的改革效果呈現出循環反復的過程。筆者認為呈現出這種效果主要有以下幾個原因：由于改革的被動適應性這就必然要求我國政府需要不斷的探索前進道路，摸索出一套適合國家機器運行的機構體系；每次改革過后總是會出現機構合并和消減，但這并不是簡單的機構設立與廢除，而是領導者出于全盤考慮，為了適應當前改革目標而進行的漸進調整；當然，伴隨著我國政府對內外環境認識的不斷深化，哪些機構應該建立，哪些機構應該裁撤，這將是一個不斷調適的過程。

4.重視改革的回應性。在歷次改革過程中，我們不難發現政府在改革中越發重視民眾的回應性，它已從當初的“我”提供什么，“你們”就要消費什么的指令性經濟，發展成“你”需要什么，“我”就提供什么的市場經濟；政府的定位也從原先的管制型全能政府，轉變為服務型政府，政府試圖培育公共精神和公民文化，通過民眾自身力量來解決公共問題，實現公共利益。政府通過還權于社會，讓利于民獲得民眾的擁護和認可；政府致力于從單中心向多中心轉變，使得民眾對公共物品及公共服務擁有更多的選擇權，大大提高了公眾參政議政的積極性，也引發了民眾對政府改革的關注。

四、未來改革的方向

（一）構建服務型政府

所謂服務型政府源于登哈特夫婦的“新公共服務”理論，它的核心觀點是：政府官員在其管理公共事務和執行公共政策時應該集中精力于承擔為公民服務和向社會放權的職責，如果把政府比作一艘一艘“巨輪”的話，行政官員應承擔的是“掌舵”而非“劃槳”職能。因此，為了適應世界浪潮的發展，培育公民精神，完善公民社會，構建服務型政府必將繼續得到深化。

1.構建以民眾為導向的政府。以民眾為導向，滿足民眾需求，改變傳統管制型政府模式，將是未來政府改革的主要方向。在傳統的管制型政府模式下，民眾總是被動的，缺乏自主性，其需求幾乎源于政府提供什么，我就消費什么；而現代的政府應該是民眾需要什么，政府就提供什么。政府作為負責任的“企業家”，以民眾的需求為導向，為其提供高質量、高效率的服務，真正實現“以民為本”的執政理念。

2.構建高效率的政府。通過資源的整合來重組政府部門，減少內部不必要的分層設級；通過向地方分權，提高地方政府自治的靈活性、積極性、及自主創造性，及時響應民眾的需求，因地制宜發展地方經濟；通過引入競爭機制來打破地區壟斷，提高公共物品及服務的質量，提升民眾的滿意度。

3.構建參與式的政府。傳統的至上而下的全能管理模式扼殺了民眾參政議政的積極性，國家的治理更多體現的是領導人的治理即單中心治理模式。一項政策的出臺、實施都是領導人一人或小集體拍板決定，忽視了民眾的想法及意愿。參與式政府模式將實現從單中心向多中心治理的轉變，從程序上保證民眾的參政議政、重視民眾訴求，這將有益于我國公民精神的培育及公民社會的完善。

（二）構建有限政府

所謂有限政府是指要通過立法來管理國家，規范政府，約束官員，其核心思想是“以權力制約權力”和“以權力約束權力”。學界普遍認為：“最好的政府”是指在限制公民自由方面，政府應該扮演“小政府”角色，而在提供公共服務方面，政府則應當扮演“大政府”角色。我國自古以來就是一個行政主導的國家，立法權和司法權一直都沒有和行政權力剝離，這將不利于法治精神在我國的培育。因此，構建有限政府勢在必行。

1.限制行政自由裁量權。“有限政府”是指對政府權限有所限制，傳統的政府模式——“大而全”的全能政府模式，現代的政府模式應該是“小而精”的政府模式。政府不應與民爭利，應該退出可以完全由市場機制解決的微觀領域。通過完善行政立法、行政監督、行政復議來限制政府的行政自由裁量權，將權力關進制度的籠子里。充分發揮各級人大對各級政府的監督制約作用來限制行政權力的無限擴大。

2.實施對政府行為的廣泛監督。“有限政府”是指對政府權力的時刻監督，防止其“越位”、“缺位”。除了制度的相互制衡，更加強調民眾、輿論的廣泛監督，將權力曬于陽光之下。為了實現民眾對政府的廣泛監督，就必須推進司法獨立、完善信訪制度、尊重合理的“不同聲音”的存在、使媒介能夠在更加寬松自由的社會環境下生存。

3.建立公共財政制度，實現財政透明。實現各級政府的財政透明，是構建負責任政府的必要條件，也是未來政府的改革趨勢。我國稅收制度的宗旨是：取之于民，用之于民。通過實現預算控制、財政透明，讓民眾知曉政府的每一分錢是用在哪，這不僅有利于增強民眾對政府的信賴感及對其合法性的認同，更有助于減少貪污、腐敗的滋生和蔓延。

五、結論

讓民眾簡單的活著只是一個合格的政府；讓民眾有尊嚴的活著則是一個優秀的政府；而讓民眾幸福地活著將是一個卓越的政府。透視改革開放的30多年歷程，從政府機構較大規模的七次改革中，我們不難發現如今的中國政府正在朝卓越的政府邁進。“摸著石頭過河”是對我國30多年來改革歷程的形象描述，眾所周知：一個國家的轉型是一個長期漫長的過程，它需要領導者的超凡魄力與決心，它需要上下一心、齊心協力，更需要得到民眾的支持與擁護。任何改革總是會遇到阻力，這種阻力可能源于觀念，也可能源于階級利益，曾如去年兩會期間，李克強總理在回答中外媒體記者見面會時所說的那樣：如今，中國的改革已經進入到了深水區。這也就意味著今后的政府改革將越發的困難，所遇到的阻力將越來越多，改革的步伐將越發的緩慢。本文通過對改革開放30多年來機構改革的回顧，結合歷次改革特點，來對其未來趨勢進行預估，希望能夠引起更多學者對我國政府改革的關注，為今后政府的改革出謀劃策，造福民眾。

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