失地農民入股安置制度的制度經濟學分析

郭婭娟

（濮陽職業技術學院，河南 濮陽 457000）

制度是在利益基礎上，在社會各成員之間進行利益分配，這種利益分配能夠體現社會各成員之間的權利關系，以及社會成員和政府權利之間的關系。制度變遷則是通過對原有各方利益進行重新分配過程中所引發的社會法則、政策的變動。

入股安置制度是政府利用政策調整，實現對原有安置制度中的各方利益進行重新配置。現有的安置制度，承載原有的制度利益，擴展受益范圍，使得原來非受益主體現在可以受益；入股安置是市場性的替代性制度，通過對企業入股分紅的機制，實現土地使用權的流通；土地使用權成為失地農民獲得紅利的憑證；相對于以前的安置制度，入股安置在政府、企業和失地農民配置利益時達到了相對均衡。

一、制度變遷的理論基礎

1.新制度主義運用微觀經濟學上的“供求論”來分析制度變遷的動力，存在一定的理論分析空間。新制度主義的代表者認為，基于對制度變遷的成本--收益分析，只要預期收益大于所付成本就可能實現制度創新。在對我國失地農民安置制度的變遷進行研究時發現，盡管某一時期，存在大量的制度需求，制度變遷也有好處，但卻沒有制度供給。原因來自于我國制度供求雙方的不對等性，政府是制度供給的壟斷者，政府自行決定著提供什么樣的制度產品、在什么時間、以何種方式提供。因此，在研究中國的制度變遷過程中，必須重視作為制度壟斷供給者的政府在制度變遷中的重要作用。

2.新制度主義者認為制度變遷中所改變的制度是無效率的，因此，制度變遷是以一項新的、有效率的制度來取代舊的、無效率的制度。但在對失地農民安置制度變遷模式的研究中發現，新制度只是部分取代了舊制度，制度變遷中新舊制度在同一利益分配領域共存，這可能是我國轉軌時期的獨特現象。

二、制度替代

制度替代是制度變遷的一種模式，它是在社會市場的外在作用下，政府通過制度調整或創新，把原有制度中的利益轉移到新制度中，改變原有制度中利益分配不均衡狀況，實現這些利益的相對均衡配置。制度替代的制度變遷模型包含以下要素：

1.制度替代的主體：地方政府

制度替代的主體是地方政府，它包括如下幾個基本涵義：

（1）“刺激——反應”的動態性，“刺激——反應”的動態性是指地方政府不是主動地進行制度替代，而是在某些力量的推動下被迫做出的行為，而且這些力量不斷地刺激政府行為，呈現動態性。這些推動力量即制度替代的動力，主要來自于市場的作用和社會民眾的力量。市場推動是制度替代的根本動力，隨著市場經濟的發展，原有計劃經濟時期的制度安排已不能適應新的市場需求，在經濟、政治、社會三方面存在矛盾和沖突，這是推動制度替代的強大動力；另外，社會民眾個體力量的不斷增強，必須和經濟、社會發展相一致，成為促進地方政府實施制度替代的輔助性動力。

（2）利益性，它是指在中央政府默許或同意的情況下，省級及以下層級政府，為追逐利益，成為制度替代的實施主體。在制度變遷的過程中，地方政府不是一個消極、被動的參與者，相反，為追逐公共利益和合法性利益，成為了一個理性的行動者。在制度變遷初期，地方政府熱衷于經濟利益的追求，但在發展到一定階段，開始注重尋求社會利益，實現以社會利益促進制度發展。同時，地方政府也很在意自己的合法性基礎，它的合法性來自于普通民眾和中央政府的認可，因此在制度變遷中必須考慮社會秩序的穩定。

（3）壟斷性，它是指地方政府壟斷著制度替代市場。本文僅指政治制度的替代，所以政府是制度替代的壟斷供給者，決定著何時、何種方式、提供什么商品。中國改革的特點是，地方政府先行“試點”，進行探索性改革，等“試點”成熟后，中央政府再把經驗推廣至全國，從這種意義上講，地方政府是制度替代的實施主體。

2.制度替代的途徑：政策

制度替代的變遷模式的變遷方式主要是政策方式，政策具有靈活性，能使政府根據各自情況，制定適宜的策略。地方政府實施的政策手段主要有政策調整和政策創新兩種。

（1）政策調整。政策調整是指在原有制度規范基本不變的情況下，政府利用政策來調整原有制度內含利益的一種制度變遷途徑。具體可分解為以下幾層含義：第一，政策調整的對象主要是既得利益者預期將享受的制度利益，按照原有的制度安排和設計，制度內成員能夠按慣例知道自己的應得利益，政策調整就是要把部分潛在預期收益進行分流，有新的制度承擔；第二，政策調整的方向是分流制度附著的部分利益，減少既得利益者所獲得的利益種類和利益數量，這是一個減少制度利益的過程；第三，政策調整以政府主導的市場化為調整工具，政策調整是減少利益的過程，因此政府不會自上而下地強制性推行，而會選擇運用政府主導的市場化手段推行政策調整和利益分流。例如，政府通過醫療、養老保險社會化分流失地農民的利益。

（2）政策創新。政策創新是指地方政府創設一種新的制度，承載原有制度利益，使得原有非受益者也可以受益的一種制度替代的途徑。具體可細分為如下特點：第一，政策創新的對象主要是制度的新進入者，就分析安置制度而言，涉及的是群體之間的利益均衡問題。第二，政策創新的方向是利益增加的過程，制度創新使得體制外未受益群體進入到制度利益分配格局中，使其享有部分制度利益。新增加的制度利益來自于兩方面即原來無法享有到現在可享有部分利益及隨著政策的不斷創新，新進入者獲得的利益種類、數量會不斷增加；第三，政策創新會促使新的制度變體的產生，隨著創新的新政策的不斷固化和普遍化，政策就轉化成制度。

3.制度替代的效益：利益均衡

制度替代的效益就是實現利益的相對均衡，從不同利益均衡主體的角度分析，包括既得利益者與外來者的利益均衡及制度供求雙方的利益均衡。

（1）既得利益者與新進入者的利益均衡。在制度體內，實現既得利益者與新進入者之間的利益均衡，是通過政策調整降低既得利益者的預期潛在收益及增加新進入者的制度利益，這樣通過對既得利益群體的利益剝離和對新進入者利益附加，使得兩者的利益差距不斷縮小。

（2）制度供求雙方的利益均衡。制度供求雙方之間利益均衡是指在制度供給過程中，只有制度供求相等，制度供給才是有效的，政府雖作為制度供給的壟斷者，但當制度需求小于制度供給，民眾的需求會影響制度提供的有效性，若政府仍持續不斷地提供此類型制度，則會造成制度效能低下。例如，招工安置制度雖然提供了較多的工作崗位，但由于失地農民素質差，不能滿足崗位需求，招工安置制度績效低下，為此，政府必須調整安置制度或創設新的制度。制度替代有利于實現制度供求雙方的利益均衡，對政府而言，制度變遷的直接經濟效益是生產要素被吸納進市場，有利于資源的合理配置，促進經濟發展，增加地方政府的財政收入。對制度需求方而言，他們分享到了原不能享有新的制度利益，實現了兩者之間的相對均衡。

三、失地農民安置制度的變遷

20世紀90年代以來，失地農民安置方式不斷創新，由原來的農業安置、招工安置和貨幣安置發展到留地安置、入股安置、住房安置、移民安置、社會保障安置等多種方式。

1.初始狀態：強制性利益分配，利益失衡

本文認為，農業安置、招工安置和貨幣安置這三種早期出現的安置制度是強制性利益分配，維持著資源的穩定結構，使得城鄉利益嚴重失衡，農民獲得的只是短期收益，失去了與土地的一切聯系，最后引起大量失地農民失業。政府的這種依靠強制力實現的資源穩定結構，會隨著強制力的減弱使利益失衡問題凸顯出來。

2.利益失衡的矯正——利益均衡——制度替代

隨著失地農民群體的日益龐大，失地農民的個體分散風險逐漸演變成群體風險，嚴重影響到未來社會的和諧發展。留地安置、入股安置、住房安置和移民安置等安置方式相繼出現。招工安置是20世紀80年代的一個重要的制度創新，增加了非農就業安置方式，使得農民及時就業，增加了農轉工的機會，使其收入穩定，這給失地農民帶來了很大的誘惑，許多農民主動農轉工。住房安置為失地農民建多層住宅，不僅解決了失地農民的居住問題，而且可使農民靠出租多余房子增加收入，有利于推動農民市民化進程。移民安置通過積極引導，失地農民能夠自謀出路，轉向非農生產，促進了產業結構升級。入股安置通過工業園區建設，生產經營體制的創新，提高了失地農民的素質，增加了農民收入，加快農業現代化，完善了農村的基礎設施建設，推進了農村體制的改革。

現在失地農民的安置制度正在向社會保障安置制度推進，將失地農民納入社會保障體系，擴大全社會的保障體系，完成農民性質的轉換，能夠有效解決失地農民的后顧之憂，促進更多的農村老年人口、從事非農產業的勞動人口、進入小城鎮落戶的人口轉讓其土地承包經營權，從而有效推動土地流轉和農業規模經營；促進農村社會保險體系的擴大；解決農民就業問題；維持了社會穩定。

四、結論建議

就以上的理論分析可以看出，政府在制度變遷尤其是政府主導型的制度變遷中起著非常重要的作用。政府的不規范、不科學、不合理行為會極大地影響到制度變遷中的支付大小，其不規范行為也是影響利益配置時能否達到相對均衡的重要因素，因此，必須規范政府行為，從而推動入股安置制度的高效運行。為此，就必須做到：完善相關的法律法規、加強監度，強化各級政府行為的規范性，通過強化學習和教育培訓，努力提升公務人員的自身素質和辦事能力。保障農民利益使得各利益主體之間達到相對利益均衡就需要完善失地農民入股安置的監督機制和相應的法律法規。在加強監督方面：一是督促政府相關部門深入企業和農民之間，不時展開實地調查的監測活動，不定期的抽查或進行問卷調查，掌握第一手資料，詳細了解入股安置的落實狀況，從而有效評定入股安置模式的效果；二是為防范政府工作效率低下，且為追求自身利益最大化而實施不規范行為，就必須建立獨立的入股安置監管部門和規范有序的管理機制，使得農民利益受損時可通過監管部門進行訴求，有利于農民受損利益的有效補償。在完善法律法規方面：建立和健全相應的法律法規，對于政府的“作為”和“不作為”做出詳盡、全面、清晰的規定，對于不合法行為必須能夠依法制止以及對于引起損害的行為予以法律或行政追究，使得政府能夠真正做到依法行政，防止政府不規范行為的發生。另外建立和完善獨立的系統的土地流轉法、解決好土地的評估問題、在入股公司破產清算時對土地承包經營權等作出明確的特別規定、對于股權流轉問題作出特別規定以及建立土地認定程序和完善入股安置程序，加強建設性項目的合規審查及加大違法違規行為的懲處力度，從而有效保障農民利益，也會大大減少入股安置制度的制度支付和提高制度所得。

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