一起水事案件引發的對執法程序的思考

□劉朝軍 □賀 娟(安陽市水利局 河南省水利廳)

河南省某房地產開發有限公司（以下簡稱房地產公司）為了施工建設用水，計劃在房地產開發區內鑿一口210m的深井，2014年1月2日由某機械鑿井工程處負責施工。后經群眾舉報，區水利局遂派執法人員到現場核實，發現情況屬實。1月9日，區水利局決定立案查處。1月10日，執法人員再次進行現場調查，發現井已鑿至140m深，井口直徑0.60m。執法人員于1月11日發出《責令停止水事違法行為通知書》，責令房地產公司停止違法行為，聽候處理。1月17日調查終結。1月30日，執法人員向房地產公司發出了《水行政處罰事先告知書》，根據《取水許可和水資源費征收管理條例》第四十九條規定，擬對房地產公司作出如下處罰：限房地產公司在接到本處罰決定書之日起20日內自行封閉違法水源井；罰款人民幣6000元。同時告知當事人有陳述申辯的權利。4月2日，區水利局正式對房地產公司作出限期20日內封閉違法水源井和罰款6000元的行政處罰決定。房地產公司于4月4日自行封閉了該井，4月10日繳納了罰款。

《取水許可和水資源費征收管理條例》第四十九條的內容是：“未取得取水申請批準文件擅自建設取水工程或者設施的，責令停止違法行為，限期補辦有關手續；逾期不補辦或者補辦未被批準的，責令限期拆除或者封閉其取水工程或者設施的，由縣級以上地方人民政府水行政主管部門或者流域管理機構組織拆除或者封閉，所需費用由違法行為人承擔，可處5萬元以下罰款。”

制定該條法律目的首先是為了從工程和設施上防止違法取水行為的發生，將違法行為制止在開始階段，確保取水許可制度和水資源有償使用制度的落實；其次是明確了執法程序和執法手段，規范水行政執法工作。該條文是：“對未取得取水申請批準文件擅自建設取水工程或設施的”的一種處理決定，實質上暗含了水行政執法人員在針對這種違法行為時一種法定的處理程序，而且這種程序是必須堅持的遞進式程序，只有在前面一個程序完成的情況下，才能進行下一個處理決定。

使用本規定追究當事人法律責任時，應當注意以下幾個問題：

第一，要注意適用該法律條件的先后順序。該條文分三步，即水行政執法機關首先應當責令當事人停止違法行為，限期補辦有關手續，并明確規定一個合理期限，要求違法行為人在該期限內按照法定程序提出許可申請。

第二，違法行為人在接到水行政執法機關的書面通知后，在規定的期限內仍不補辦相關手續，或雖然提出了補辦申請，但由于自身條件不符合該條例規定而未被批準的，水行政主管部門應當責令其在規定的期限內限期拆除取水工程或者設施，也就是說，如果當事人在執法部門規定的期限內提出了申請，就不能責令其拆除。如果進一步，行政相對人的申請符合法定條件，得到了批準，違法行為也就轉化為合法行為。反之，如果行政相對人拒不執行行政通知，一意孤行，在規定的期限內仍不提出許可申請，或者其申請審批機關作出書面決定不予批準的，執法部門就應當責令其限期拆除或者封閉取水工程和設施。

第三，違法行為人在接到水行政執法機關要求限期拆除的通知后，如果在規定的期限內拒不拆除，應由水行政執法機關強制執行，違法行為人除了承擔拆除費用外，還可能要被處以5萬元以下的罰款。水行政主管部門或者流域管理機構組織拆除或封閉，所需費用由違法行為人承擔，這種強制執行在學理上被稱為代執行，屬于間接強制執行的一種具體形式。至于5萬元以下的罰款，由于已經有代執行的規定，是針對行政相對人的一種并行處罰措施，目的在于增加行政違法的成本和代價。

第四，行政違法人在被責令補辦許可申請期間繼續修建違法建筑物、構筑物，或者在提出補辦許可申請后繼續違法行為的，應當按照“合法行政”的原則，區別對待處理。如果被責令補辦申請手續后，在提出申請前繼續修建的，違反了“責令停止違法行為”的規定，行政機關可以采取應對措施，如縮短其提出許可申請的期限等。如果提出許可申請后繼續修建的，應當將有關情況通知許可申請審批機關，待該條代執行與處罰的規定條件完成后，再適用其他有關規定。

第五，該條規定的強行拆除是由行政機關自行代執行還是申請人民法院強制執行？按照該條規定，水行政執法機構在這個問題上是有強制執行權的，可以自行強行拆除違法設施。如果由于執法力量等原因難以實施，也可按照《中華人民共和國行政處罰法》第五十一條的規定，申請人民法院強制執行，相關費用也計入強制執行費用，一并由行政違法行為人承擔。

第六，未經批準擅自建設取水工程或取水設施并取水，這種情況實際上是與《取水許可和水資源費征收管理條例》第四十八條產生了競合，四十八條規定“未經批準擅自取水，或者未依批準的取水許可規定條件取水的，依照《中華人民共和國水法》第六十九條規定處罰；給他人造成妨礙或損失的，應當排除妨礙、賠償損失”，即同一個違法行為同時觸犯了兩個法律條款，由于興建取水工程或設施是擅自取水的預備行為，取水是其目的，按照吸收的原則，擇一從重條款處罰，因此最終按照未經批準擅自取水進行處罰。

實際上還有《中華人民共和國水法》第六十五條第一、二款等法律條文與本條文規定相似，水行政執法人員在執法過程中要注意和把握，以免出現法律適用錯誤。

從以上分析可以看出，本案中，區水利局在理解《取水許可和水資源費征收管理條例》第四十九條的法律規定上出現了錯誤。處理此類違法行為，需分三步進行：第一，未取得批準文件的，應責令停止違法行為，限期補辦取水許可手續，該市市區屬地下水限制開采區，不得新增深井數量，顯然申請深鑿井取水是不可能的；第二，逾期不補辦或補辦未批準時，應責令限期封閉所鑿深井；第三，只有在逾期不封閉所鑿深井時，才能由區水利局組織封閉，所需費用由房地產公司承擔，處5萬元以下罰款。而區水利局將第二種情形與第三種情形中的罰款合并刪除處罰，是違背該條例規定的。

《取水許可和水資源費征收管理條例》第四十九條對違法行為的處置方式用了一個“；”加以分隔，表示一句話中間并列分句的停頓，說明相互之間無關聯性。類似這樣的條款還有：《中華人民共和國水法》第六十五條、《中華人民共和國水法》第六十四條、第六十五條第一款、第六十七條第一款；《中華人民共和國防洪法》第五十四條、第五十七條、第五十八條、第六十一條等。在處罰條款中，凡是所列的違法行為既要受到采取行政措施，又要被處以罰款的，它的立法形式是不一樣的，如《中華人民共和國水法》第六十六條、第六十九條、第七十二條；《中華人民共和國防洪法》第五十六條等。

合法行政是行政法的首要原則。我國的合法行政原則在結構上包括對現行法律的遵守和依照法律授權活動兩個方面。水行政執法工作屬于行政執法工作的一部分，也應當嚴格遵循合法行政原則，在水利執法中，由有權機關按照法定程序依照法律規定去執法，實現行政管理的目的。