加油站用地法律風險及防范措施解析

任家永 楊光福(中國石油云南銷售分公司)

土地是加油站開展經(jīng)營活動的載體，加油站的地理位置是決定加油站銷售業(yè)績的核心因素，“黃金地塊”可以為打造“黃金銷售終端”提供最關(guān)鍵的支撐。加油站網(wǎng)絡(luò)開發(fā)的競爭，很大程度上就是對加油站用地的爭奪。隨著全國性的建設(shè)用地緊張，各地列入加油站選址規(guī)劃的用地也越趨緊張，使得加油站用地的成本不斷上漲。在成品油銷售企業(yè)內(nèi)部，由于歷史原因，加油站用地性質(zhì)存在多種形式，除了國有出讓地外，還有原來的國有劃撥地、授權(quán)經(jīng)營地，在網(wǎng)點收購或者與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織聯(lián)營過程中形成的集體用地，以及向他人租賃所得的土地等。由于土地本身很強的政策性和明顯的法律屬性，不管是新開發(fā)加油站用地的取得還是加油站存量用地的管理，都涉及較多的法律問題，存在一系列法律風險。為了確保加油站規(guī)范有序經(jīng)營，加油站用地的取得和存量管理應做到合法合規(guī)、權(quán)屬清晰、手續(xù)完備、管理規(guī)范。一方面，成品油銷售企業(yè)要從加油站項目開發(fā)的源頭抓起，把好加油站用地的“進口關(guān)”，另一方面，要積極完善存量土地的法律手續(xù)，妥善解決歷史遺留問題，加強用地基礎(chǔ)管理，積極規(guī)避用地法律風險，避免因加油站用地問題給企業(yè)造成損失。

一、加油站用地存在的主要法律風險分析

1.加油站用地面臨嚴格的法律監(jiān)管環(huán)境

加油站是危險化學品經(jīng)營單位，由于加油站本身的特殊性，其用地受到較多的政策限制，面臨著嚴格的法律監(jiān)管環(huán)境。根據(jù)我國《土地利用現(xiàn)狀分類 》(中華人民共和國國家標準GB/T 21010-2007)的規(guī)定，加油站用地屬于《土地利用現(xiàn)狀分類》中商服用地類的批發(fā)零售用地，不屬于人們通常認為的國家重點扶持的公共管理與公共服務(wù)用地，也不適用于《土地管理法》第五十四條規(guī)定的“國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地”。根據(jù)國土資源部《關(guān)于切實加強加油站用地管理的通知》(國土資發(fā)〔2002〕229號)規(guī)定，加油站用地自該通知下發(fā)之日(2002年7月19日)起列入限制供地類項目，一律實行有償使用，并按規(guī)定實行招標、拍賣。國土資源部《關(guān)于新建加油站用地政策銜接問題的復函》(國土資函〔2004〕27號)進一步規(guī)定：“2004年年底成品油零售市場放開之后，新建加油站用地必須依法以招標、拍賣或掛牌方式出讓”。這意味著，加油站用地通過行政劃撥、協(xié)議出讓方式取得已成為歷史。根據(jù)上述《關(guān)于切實加強加油站用地管理的通知》，“凡未取得省級經(jīng)貿(mào)部門核準的成品油零售經(jīng)營資格、不符合城區(qū)和公路沿線加油站發(fā)展布局規(guī)劃的，不得批準供地”，要取得加油站用地，不僅企業(yè)自己要有經(jīng)營資質(zhì)，而且政府方面有規(guī)劃。與此同時，在成品油銷售企業(yè)網(wǎng)點開發(fā)實踐中，往往會出現(xiàn)雖然有政府部門的商務(wù)和城建規(guī)劃，但由于無法順利取得目標地塊，從而使項目最終無法落地的情形。

2.加油站用地管理涉及的主要法律法規(guī)

土地法體系包括土地權(quán)屬、土地的合理開發(fā)、利用以及土地保護、治理、管理等十分豐富的內(nèi)容，涉及憲法、民商法、經(jīng)濟法、行政法、社會法等多個法律部門，主要由憲法、土地法律、土地行政法規(guī)、地方土地法規(guī)、土地行政規(guī)章、地方土地行政規(guī)章、其他土地規(guī)范性文件等七個層次構(gòu)成。就加油站用地而言，主要涉及《土地管理法》、《物權(quán)法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《土地管理法實施條例》、《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》以及國土資源部頒布的諸如《土地登記管理辦法》、《招標拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》、《關(guān)于堅持和完善土地招標拍賣掛牌出讓制度的意見》、《關(guān)于切實加強加油站用地管理的通知》等一系列規(guī)定和通知。此外，還有一些地方土地法規(guī)和行政規(guī)章，比如《北京市加油站審批管理程序的規(guī)定》、《長沙市人民政府關(guān)于做好加油站規(guī)劃用地招標拍賣掛牌出讓工作的意見》、《深圳經(jīng)濟特區(qū)土地使用權(quán)出讓條例》、《廈門市人民政府關(guān)于規(guī)范加油站用地管理的若干意見》等。

3.加油站用地存在的主要法律風險

(1)無用地手續(xù)或用地手續(xù)不完備。企業(yè)在沒有辦理合法規(guī)范的用地手續(xù)或者辦理了用地手續(xù)但手續(xù)不完備即占用土地建造加油站，以及在出租方?jīng)]有辦理用地手續(xù)的情況下租賃其土地建造加油站，違反了土地管理相關(guān)法律法規(guī)。比如未簽訂《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》、未獲取《建設(shè)用地批準書》、未按照土地出讓合同履約等。此類不當行為可能給企業(yè)帶來行政處罰、停業(yè)整頓、收回土地、吊銷營業(yè)執(zhí)照等嚴重的法律后果，同時還會帶來相應的經(jīng)濟損失。

(2)土地權(quán)屬登記不規(guī)范。企業(yè)在自建、收購、租賃加油站以及存量用地管理過程中，沒有嚴格按規(guī)定辦理土地權(quán)屬登記或者登記不規(guī)范，在出租方?jīng)]有進行土地權(quán)屬登記的情況下租賃其土地等，違反了《物權(quán)法》第九條“不動產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力；未經(jīng)登記，不發(fā)生效力，但法律另有規(guī)定的除外”的規(guī)定。比如加油站土地無土地證問題，加油站收購后土地證未及時進行變更，聯(lián)營站土地作價入股方未將土地證轉(zhuǎn)移登記到聯(lián)營企業(yè)名下，因企業(yè)變革等歷史原因加油站土地權(quán)證登記名稱與實際使用權(quán)單位的工商登記名稱不一致問題等等。在不動產(chǎn)物權(quán)登記的法律制度下，以上這些登記不規(guī)范的問題會帶來土地權(quán)利主體缺位，物權(quán)瑕疵，影響物權(quán)權(quán)利行使，甚至帶來企業(yè)資產(chǎn)損失和其他經(jīng)濟損失的風險。比如在收購土地后未及時辦理土地確權(quán)登記，名義上的權(quán)利人可能會在實際權(quán)利人不知情的情況下將該土地及房產(chǎn)作抵押，若抵押人破產(chǎn)或被第三人行使抵押權(quán)等均可能造成該土地及房產(chǎn)被司法機關(guān)強制執(zhí)行，影響加油站正常經(jīng)營和權(quán)利主張，甚至可能造成加油站的滅失。

(3)土地的地類(用途)、使用權(quán)類型不合規(guī)。企業(yè)在自建、收購或租賃加油站時，由于急于搶占市場，對于加油站用地的地類(用途)、使用權(quán)類型等問題未引起足夠重視，占用、收購、租賃了用途不是商服用地的其他類型土地或者使用權(quán)類型為劃撥但又沒有辦理批準轉(zhuǎn)讓手續(xù)的土地，以及未按照出讓合同規(guī)定的期限和條件投資開發(fā)、利用土地等，違反了加油站用地分類管理的規(guī)定。對于城鄉(xiāng)結(jié)合部、城郊和農(nóng)村地區(qū)，在政府明確不允許集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的情況下，企業(yè)違規(guī)租用農(nóng)村集體土地建造加油站等。此類不當行為可能給企業(yè)帶來行政處罰、停業(yè)整頓、收回土地、吊銷營業(yè)執(zhí)照等嚴重的法律后果，同時還會帶來相應的經(jīng)濟損失。

(4)收購、租賃土地的其他法律風險。在收購、租賃加油站過程中，還存在其他一些法律風險，比如轉(zhuǎn)讓方主體不合格，出租方不是法定的土地使用權(quán)人，未經(jīng)共有人同意出讓共有資產(chǎn)，違反《合同法》關(guān)于租賃合同租賃期限不超過20年的規(guī)定簽訂長期租賃合同，違反《物權(quán)法》、《村民組織法》中關(guān)于處分集體所有的財產(chǎn)應經(jīng)村民大會通過的規(guī)定而簽訂租賃合同，加油站房地產(chǎn)已被抵押而無法過戶，建設(shè)手續(xù)不全，存在違規(guī)用地和違章建筑，轉(zhuǎn)讓方隱匿加油站面臨拆遷信息等。以上這些行為會導致加油站收購、租賃合同無效或者無法順利履行，從而引發(fā)法律糾紛，給企業(yè)帶來經(jīng)濟及聲譽損失。

二、加油站用地法律風險的防控措施

企業(yè)應建立健全土地管理的體制與機制，明確土地管理工作職責，通過信息化等手段健全檔案信息，強化加油站用地的基礎(chǔ)管理工作，規(guī)避由于管理疏忽造成的法律問題。針對上述加油站用地存在的法律風險，應采取有效的風險防控措施，將風險控制在可控范圍內(nèi)，實現(xiàn)合法用地、規(guī)范管理、有序經(jīng)營。

1.新增項目用地的法律風險防范

(1)自建項目用地法律風險防范。自建項目是指企業(yè)自行取得土地使用權(quán)后建設(shè)加油站的項目。自建項目必須把土地的依法取得作為項目實施前提，嚴格規(guī)范加油站建設(shè)用地的取得和利用方式。

對于以招拍掛方式由一級市場取得的建設(shè)用地，應按照法定程序參與土地的招拍掛活動，競買成功后，按規(guī)定及時簽訂《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》，按時繳付出讓金，及時獲取《建設(shè)用地批準書》，申請辦理土地登記并取得《國有土地使用證》，還要注意按照企業(yè)項目規(guī)劃及時辦理項目立項和建設(shè)手續(xù)，確保按出讓合同規(guī)定的期限開工建設(shè)。

對于以轉(zhuǎn)讓方式從二級市場取得建設(shè)用地，比如受讓外部企業(yè)的土地使用權(quán)、兼并目標公司、收購目標公司資產(chǎn)、收購目標公司股份等方式取得的土地，應進行全面的盡職調(diào)查，核實擬受讓土地使用權(quán)的權(quán)屬狀況、證載權(quán)屬狀況是否與實際情況一致、是否設(shè)定他項權(quán)利、土地使用權(quán)是否存在爭議，是否符合允許轉(zhuǎn)讓及合項目開發(fā)建設(shè)的條件等，在確保符合土地轉(zhuǎn)讓條件后再簽訂相關(guān)合同，并盡快辦理土地房產(chǎn)過戶手續(xù)。

(2)收購項目用地法律風險防范。收購項目是指企業(yè)直接向出讓方購買已建成加油站的項目。對于收購項，在項目前期論證階段應當對土地使用風險進行評估，制定風險防控措施，落實合同約束條款，控制土地法律風險。一是開展法律盡職調(diào)查，查詢核實土地信息的真實性，確認土地權(quán)屬來源合法；二是確保收購項目的土地性質(zhì)和土地用途符合項目建設(shè)需要，如果目標項目土地現(xiàn)狀不是國有出讓土地以及土地使用權(quán)證登記用途不符合項目實際的，應當依法辦理出讓、變更手續(xù)，并在合同中約定相關(guān)責任和辦理時間，要確保收購行為完成前，土地性質(zhì)和用途與項目實際相符；三是將土地登記作為支付合同款的重要約束條款，嚴格控制付款比例，降低投資風險；四是盡快完成土地使用權(quán)證的辦理及變更，完善確權(quán)登記手續(xù)，避免將來一旦土地房產(chǎn)發(fā)生巨額增值，原轉(zhuǎn)讓方可能會反悔當初收購合同，致使雙方發(fā)生法律糾紛。

(3)承租項目用地法律風險防范。企業(yè)為擴大經(jīng)營規(guī)模、增加經(jīng)濟效益，經(jīng)常會采取租賃的方式取得加油站的經(jīng)營權(quán)及土地使用權(quán)。對于承租項目，主要可以從四個方面做好法律風險防控，防止出租方在土地使用上的違法違規(guī)風險轉(zhuǎn)移到承租方。一是做好出租方主體資格的適格審查和履約能力調(diào)查，確保出租方具備主體資格和相應的履約能力，比如出租方是集體經(jīng)濟組織的，應要求提供村民大會同意出租的決議，避免因村民依《物權(quán)法》、《村民集體組織法》的規(guī)定主張租賃合同無效；二是核實擬租項目土地及地面建筑物、附著物的權(quán)屬狀況，確保證載權(quán)屬狀況與實物的一致性，租賃期限必須在土地使用權(quán)剩余使用期限內(nèi)；三是核實擬承租土地是否符合出租的條件，比如地類(用途)應為商服用地，使用權(quán)類型一般應為出讓，對于出租方占用集體土地又不能辦理國有出讓手續(xù)的，必須具有政府部門批準的《集體土地建設(shè)用地使用證》、《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》等其他行政審批文件，降低風險損害發(fā)生的可能性；四是要注意租賃合同的最高期限不能超過20年，超過部分無效。

2.存量用地法律風險防范

由于歷史原因，在一些企業(yè)的加油站存量用地中，還存在著不符合現(xiàn)行加油站用地法律法規(guī)要求的情況，企業(yè)應切實加強存量用地管理，做到權(quán)屬清晰、登記規(guī)范、使用科學，規(guī)避法律風險。

(1)自有土地法律風險防范。

對于未辦理土地權(quán)利人轉(zhuǎn)移登記的加油站用地，關(guān)鍵就是盡快補辦過戶手續(xù)，如轉(zhuǎn)讓方不愿配合過戶或無法補辦，可以協(xié)商采取訂立協(xié)議的方式明確土地的實際權(quán)屬，從債權(quán)層面降低物權(quán)風險，如果協(xié)商不成，在所持證據(jù)對企業(yè)有利的條件下，可通過行政或司法程序迫使對方履行過戶手續(xù)或承擔相關(guān)賠償責任。

對于無土地使用權(quán)證的加油站用地，需要查明導致無土地證的具體原因，具備辦理土地登記條件但暫未開展確權(quán)登記的，應抓緊時間申請辦理；因與他人存在爭議而未完成確權(quán)登記的，積極協(xié)商處理，協(xié)商不成，通過行政或司法程序處理。

對于因為企業(yè)變革導致土地登記名稱與土地使用權(quán)人現(xiàn)有工商登記名稱不一致的情況，一般來講法律風險較小，但是如果從規(guī)范土地確權(quán)登記管理的角度出發(fā)，應該盡量使土地登記名稱統(tǒng)一到工商名稱上來。當然，由于登記方式的不同可能涉及差額巨大的稅費，所以對于此類問題，應根據(jù)企業(yè)的承受能力和規(guī)范管理需求等情況，決定是否有必要進行變更。

(2)承租加油站土地法律風險防范。

對于出租方用地手續(xù)不規(guī)范的問題，應積極與出租方協(xié)調(diào)，根據(jù)土地的不同類型，爭取讓出租方通過繳納土地收益金、辦理產(chǎn)權(quán)證、變更土地用途等方式，完善用地手續(xù)，規(guī)避用地風險。

租賃事項應當備案，并辦理土地使用權(quán)出租他項權(quán)利登記，取得租賃他項權(quán)利證書，維護承租人權(quán)益。

可以依據(jù)土地租賃合同維護企業(yè)的合法權(quán)益，如果原租賃合同中沒有明確用地風險防范措施的，應通過簽訂補充協(xié)議等方式予以完善。比如在合同中明確出租方因土地問題導致合同無法履行所應承擔的責任，采取土地租金逐年支付的方式降低風險等。

切實掌握出租土地的使用權(quán)人基本情況，向出租人索取土地權(quán)屬證明復印留存，或到土地房產(chǎn)交易中心調(diào)閱權(quán)屬信息，建立租賃土地檔案資料備查；

開展出租方履約能力調(diào)查，掌握出租方的履約能力動態(tài)，防范因出租方履約困難或違約而給企業(yè)造成損失。

加強與當?shù)卣恋毓芾聿块T、周邊社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村寨等有關(guān)單位的聯(lián)系，隨時了解當?shù)氐耐恋毓芾韯討B(tài)和政策信息，提前掌握可能出現(xiàn)的風險。

對于已經(jīng)演變?yōu)楝F(xiàn)實的風險，以及可以預見將成為現(xiàn)實的風險，根據(jù)不同情況，采取有針對性的措施，通過溝通協(xié)調(diào)、談判磋商、行政調(diào)解和法律維權(quán)等途徑，積極化解風險，最大限度降低企業(yè)的損失。

[1]法律出版社法規(guī)中心，《中華人民共和國土地法律法規(guī)全書(2013)》，法律出版社，2013.01出版.

[2]法律出版社法規(guī)中心，《中華人民共和國物權(quán)法(注釋本)》，法律出版社，2011.09出版.

[3]中國國家標準化管理委員會，《中華人民共和國國家標準(GB/T21010-2007):土地利用現(xiàn)狀分類》，中國標準出版社 ，2007.08出版.

[4]中國石油天然氣股份有限公司土地管理辦公室，《營銷網(wǎng)絡(luò)用地規(guī)范管理指南》(油土地函〔2012〕9號)，2012.04.25發(fā)布.