中央財(cái)政支持糧食生產(chǎn)的成效、問題和建議

羅安國

(湖南涉外經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖南 長沙410205)

1 中央財(cái)政支持糧食生產(chǎn)取得的成效

民以食為天，國無糧不穩(wěn)。糧食安全是治國安邦的頭等大事，絲毫都不能放松。為貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，近年來中央財(cái)政以保障國家糧食安全為核心，積極發(fā)揮公共財(cái)政職能，著力構(gòu)建完善支持農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)的保障機(jī)制，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展和保障國家糧食安全做出了積極貢獻(xiàn)。

（1）不斷完善種糧收益保障政策，有效調(diào)動(dòng)了農(nóng)民種糧積極性。自2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅，直接減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)3504億元；實(shí)施種糧補(bǔ)貼，直接增加農(nóng)民收入7646億元；逐年提高糧食收購價(jià)格，累計(jì)安排財(cái)政資金951億元，支持國有糧食收儲企業(yè)收購政策性糧食3150多億kg；積極推廣農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策，累計(jì)安排補(bǔ)貼資金266億元，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供年逾8000億元的風(fēng)險(xiǎn)保障。2014年全國糧食總播種面積1.1273億hm2，比2013年增加78.2667萬hm2，增長0.7%。谷物播種面積是9462.2733萬hm2，比2013年增加85.4133萬hm2，增長0.9%。財(cái)政實(shí)施種糧補(bǔ)貼，促進(jìn)了糧食生產(chǎn)播種面積的增加。

（2）加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)業(yè)科技投入，提高了糧食綜合生產(chǎn)能力。累計(jì)安排6184億元，支持大型商品糧基地、農(nóng)田水利設(shè)施和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等項(xiàng)目建設(shè)。累計(jì)安排782億元，支持農(nóng)業(yè)科技研發(fā)、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣和服務(wù)體系建設(shè)。2014年全國糧食作物平均單產(chǎn)359kg/畝，比上年增產(chǎn)0.56kg/畝，提高0.2%。比2003年的289kg/畝，增產(chǎn)70kg/畝，提高24.2%。財(cái)政加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)業(yè)科技投入，促進(jìn)了糧食生產(chǎn)單產(chǎn)的提高。

（3）積極推動(dòng)糧食流通體制改革，健全糧食儲備和市場調(diào)控體系。截至2011年底，累計(jì)剝離糧食政策性虧損掛賬2948億元，年約減輕企業(yè)利息負(fù)擔(dān)177億元。支持國家儲備體系建設(shè)，累計(jì)安排儲備糧油利息費(fèi)用補(bǔ)貼、糧食風(fēng)險(xiǎn)基金等3267億元，地方掌握的糧食庫存分別較10年前增長154%、96%。

（4）建立和完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，調(diào)動(dòng)地方政府抓糧積極性。累計(jì)安排資金4620億元，建立產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)制度，取消主產(chǎn)區(qū)糧食風(fēng)險(xiǎn)基金地方配套、農(nóng)業(yè)投資配套、消化政策糧食財(cái)務(wù)掛賬，有效調(diào)動(dòng)了地方政府抓糧積極性。

2 存在的問題

（1）現(xiàn)階段我國糧食供求仍處于緊平衡狀態(tài)。“十一連增”雖然較大程度上改善了三大主要糧食品種的供求狀況，但我國每年仍要進(jìn)口大量的大豆和油料油脂等糧食作物。目前我國食用油消費(fèi)對外依存度已高達(dá)75%。

（2）糧食生產(chǎn)“十一連增”后繼續(xù)增產(chǎn)的難度加大。一方面，受水、土地資源約束加劇影響，東北、華北主產(chǎn)區(qū)擴(kuò)大糧食生產(chǎn)前景堪憂。另一方面，由于新品種、新技術(shù)儲備不足，化肥施用量不斷增加、植被破壞、水土流失，耕地質(zhì)量全面下降，糧食單產(chǎn)提高難度加大。

（3）種糧比較效益偏低，農(nóng)民種糧和地方政府抓糧積極性有待提高。與種植經(jīng)濟(jì)作物和外出務(wù)工相比，種糧比較效益依然偏低。相對于二、三產(chǎn)業(yè)而言，糧食生產(chǎn)對國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）、財(cái)政稅收和就業(yè)的貢獻(xiàn)率較低，糧食主產(chǎn)區(qū)地方政府抓糧積極性不高。

（4）糧食需求剛性增長，消費(fèi)結(jié)構(gòu)性矛盾日益突出。受人口增長、消費(fèi)升級、城鎮(zhèn)化等因素影響，糧食消費(fèi)持續(xù)剛性增長，小麥、稻谷、玉米、大豆、食用植物油等糧食品種消費(fèi)結(jié)構(gòu)矛盾逐步顯現(xiàn)。“北糧南運(yùn)”、產(chǎn)銷分化特征更加明顯，糧食流通成本增加，實(shí)現(xiàn)糧食供求地區(qū)平衡的難度加大。

（5）國內(nèi)糧食市場受國際因素影響日益加深。國際主要糧食商資金雄厚、技術(shù)成熟、營銷網(wǎng)絡(luò)健全、產(chǎn)業(yè)鏈長，對我國糧食市場的影響和控制日益加強(qiáng)。早在2011年，外資企業(yè)飼料和食用植物油產(chǎn)量所占比重就分別提高到了16%和46%。

3 下一步政策建議

（1）調(diào)動(dòng)地方政府抓糧積極性，切實(shí)落實(shí)地方政府保護(hù)耕地等資源的責(zé)任。一方面中央財(cái)政應(yīng)以緩解地方財(cái)政困難為重點(diǎn)，建立對糧食主產(chǎn)區(qū)的利益補(bǔ)償機(jī)制。穩(wěn)步提高糧食最低收購價(jià)格，充分發(fā)揮價(jià)格機(jī)制的引導(dǎo)作用。完善財(cái)政補(bǔ)貼政策，充分發(fā)揮財(cái)政補(bǔ)貼在調(diào)整糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變糧食生產(chǎn)方式和提高糧食生產(chǎn)效率方面的促進(jìn)作用。完善產(chǎn)糧（油）大縣獎(jiǎng)勵(lì)制度，逐年提高產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)資金水平，探索建立對糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償?shù)拈L效機(jī)制。另一方面，要加快改革土地征占制度，完善“占補(bǔ)平衡”政策，堅(jiān)決守住1.2億hm2紅線。將基礎(chǔ)條件好、生產(chǎn)水平高的糧食產(chǎn)區(qū)明確劃為糧食生產(chǎn)主體功能區(qū)，嚴(yán)禁征占或改變用途。探索建立耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制和區(qū)域利益調(diào)節(jié)機(jī)制，改革糧食產(chǎn)區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)績效考核機(jī)制，強(qiáng)化地方政府責(zé)任。

（2）繼續(xù)發(fā)揮政策的激勵(lì)作用，調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧和政府抓糧積極性。中央財(cái)政應(yīng)著力建立健全對農(nóng)民的利益保護(hù)機(jī)制,讓農(nóng)民種糧有利可圖，形成顯著的政策導(dǎo)向。要以促進(jìn)糧食生產(chǎn)和防范糧食風(fēng)險(xiǎn)為核心，進(jìn)一步明確糧食安全的工作重點(diǎn)，合理配置資源，集中力量首先把最基本最重要的保住，確保谷物基本自給、口糧絕對安全。要探索形成農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼同糧食生產(chǎn)掛鉤機(jī)制，讓多生產(chǎn)糧食者多得補(bǔ)貼，把有限資金真正用在刀刃上。繼續(xù)加大良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼、糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼的力度。大力支持落實(shí)糧食收儲政策，有效緩解農(nóng)民“賣糧難”、“儲糧難”問題。加大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼力度，幫助農(nóng)民防范化解種糧風(fēng)險(xiǎn)。

（3）建立促進(jìn)提高糧食生產(chǎn)能力的長效機(jī)制，確保糧食綜合生產(chǎn)能力不斷提高。一方面，中央財(cái)政要支持改善農(nóng)田基本條件，繼續(xù)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改革小型農(nóng)田水利工程管理體制，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)抗災(zāi)能力，著力緩解耕地、水資源等自然要素“硬約束”。另一方面，中央財(cái)政要大力支持農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步，提高農(nóng)業(yè)科技服務(wù)水平，著力破解糧食增產(chǎn)“軟約束”。增加安排農(nóng)業(yè)科技經(jīng)費(fèi)，重點(diǎn)支持農(nóng)業(yè)領(lǐng)域基礎(chǔ)研究、前沿技術(shù)研究、社會(huì)公益研究、重大共性關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)等，為糧食不斷增產(chǎn)提供了科技支撐。加大資金投入，實(shí)施種子工程項(xiàng)目，支持農(nóng)業(yè)科技轉(zhuǎn)化推廣和服務(wù)體系建設(shè)。因此，加快南水北調(diào)工程建設(shè)，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科研能力建設(shè)，創(chuàng)新科研體制機(jī)制，善農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系。加強(qiáng)良種繁育基地建設(shè)，培育壯大種業(yè)龍頭企業(yè)，提升良種生產(chǎn)和供應(yīng)保障能力，才能不斷增強(qiáng)糧食綜合生產(chǎn)能力，提高了糧食單產(chǎn)水平。

（4）積極推動(dòng)土地經(jīng)營的適度規(guī)模化、集約化，提高糧食生產(chǎn)組織化程度。堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，穩(wěn)步推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保試點(diǎn)，研究制定統(tǒng)一規(guī)范的實(shí)施辦法，探索建立抵押資產(chǎn)處置機(jī)制，引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)鼓勵(lì)。支持承包土地向種糧大戶、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)，推進(jìn)家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等多種經(jīng)營方式共同發(fā)展，支持發(fā)展農(nóng)機(jī)、植保、抗旱等專業(yè)服務(wù)組織，提高糧食生產(chǎn)專業(yè)化、社會(huì)化服務(wù)水平，不斷提高勞動(dòng)生產(chǎn)率、土地產(chǎn)出率和資源利用率，確保農(nóng)地農(nóng)用，重點(diǎn)支持發(fā)展糧食規(guī)模化生產(chǎn)。

（5）進(jìn)一步完善糧食流通體系和市場調(diào)控機(jī)制，確保糧食保供穩(wěn)價(jià)。搞好糧食儲備調(diào)節(jié)，調(diào)動(dòng)市場主體收儲糧食的積極性，有效利用社會(huì)倉儲設(shè)施進(jìn)行儲糧。盡快啟動(dòng)“北糧南運(yùn)”運(yùn)輸能力建設(shè)，提高糧食運(yùn)輸綜合能力。加快高標(biāo)準(zhǔn)糧食倉儲設(shè)施、國家級大型批發(fā)市場、糧食市場信息化和區(qū)域糧食服務(wù)中心建設(shè)，提高糧食物流效率。充分運(yùn)用財(cái)政貼息、運(yùn)費(fèi)補(bǔ)貼等政策促進(jìn)產(chǎn)銷合作方式和機(jī)制創(chuàng)新。進(jìn)一步完善中儲糧管理體系和地方糧食儲備體系建設(shè)，完善進(jìn)口轉(zhuǎn)儲機(jī)制，優(yōu)化儲備布局和品種結(jié)構(gòu)。

（6）運(yùn)用好兩個(gè)市場、兩種資源，支持和促進(jìn)國內(nèi)糧食生產(chǎn)和加工業(yè)發(fā)展。探索設(shè)立中國海外農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，加快農(nóng)業(yè)走出去步伐。鼓勵(lì)和支持國內(nèi)大型糧食企業(yè)通過收購、參股、兼并等方式到國外建立糧食生產(chǎn)基地和倉儲設(shè)施，拓寬進(jìn)口渠道，適當(dāng)增加進(jìn)口，把握好進(jìn)口規(guī)模和節(jié)奏。確保國內(nèi)糧食流通市場話語權(quán)。大力扶持國內(nèi)骨干糧食企業(yè)，打造專業(yè)化的糧食食品生產(chǎn)基地。完善期貨交易制度，引導(dǎo)國內(nèi)企業(yè)通過聯(lián)合采購等途徑，提高談判能力。