養老保險的頂層設計制度研究

李慧影，姜 姍

（大連財經學院，遼寧 大連116000）

1 養老保險制度頂層設計背景意義

我國是人口眾多的大國，也是老齡化最多的國家，更是人口規模最大的國家。在短期內由于人口和政策的改變導致家庭保障的功能明顯弱化，現實國情決定了解決老有所養問題不僅是老年人的問題，更是國家長遠利益的問題。

養老保險制度是社會保障制度中重要的制度安排，它具有長期的積累性質和巨額的給付性質，這對整個社會保障起到根本性影響。2009年以來，養老保險制度已經實現了全覆蓋，只要符合領取養老金條件的人便可以領取不等數額的養老金。這是歷史的突破，也是社會保障制度的一個奇跡。在高度評價養老保險制度以后，不得不面對逐漸改革的過程中存在的問題，改革的不成熟、制度設計的缺陷，以及制度轉型成本和現有利益的制約。同時，養老保險制度還存在著諸多問題，可持續發展問題，公平性問題正面臨著公眾的信任危機。如果不盡快做好頂層設計，優化制度安排，解決存在的問題，就將陷于無盡的困境中。

養老保險制度的頂層設計就是堅持時空觀念和整體的理念去設計養老保險制度。頂層設計跨越了養老保險，站在了全局的角度，樹立于社會保障或者是社會保護的角度進行設計的，養老保險頂層設計接受現實，并正確認識到了城鄉收入差別。而且重實質而非形式過程。同時，不追求達成多個目標。主要提倡堅持“保基本”和“可持續”的方針。養老保險制度的頂層設計值得中央高度重視，并全力推進深化改革。

2 養老保險頂層設計的解決方法

中國養老保險制度的現狀是四個制度同時存在著。四個制度分別是：公共部門退休金制度、企業職工基本養老保險制度、新農保和城鎮居民保險制度。目前國家正在解決“碎片化”和全國統籌等問題。以目前的狀況，按照這個思路是解決不了問題的。原因是缺乏養老保險制度的頂層設計，所以應該盡快想出解決方法。

頂層設計的目的就在于樹立正確理念，優化制度安排。同時，進一步強化公平、正義的理念，維護法定養老保險的統一性，讓制度向互濟性和公平性發展。最終形成養老保險多層次化，保證其可持續發展。

2.1 要堅持履行養老保險頂層設計的標準

（1）堅持民主標準。在養老保險頂層設計實現的過程中，民主參與起著不可或缺的作用。民主參與體現在三個方面：設計前，不僅需要專家出席而且需要民眾參加；設計時，需要民眾參與決策和與多方討論；設計完成之后，需要民眾監督及績效評估。所以說，只有堅持民主參與全程設計與監督，才能體現民主本質意義。

（2）堅持民意標準。養老保險制度的頂層設計到底適合不適合百姓，不是政府人員說的算，更不是企業說的算，而是百姓們說好才是真的好。頂層設計的全部過程都應體現人們的意愿。設計前，應遵從人民的意愿，詢問人民的想法；設計中，方案設計應表明民意；設計之后，怎樣實施應遵循百姓的意愿。例如，關于退休年齡是不是應該推遲，怎樣合理的延后；養老保險最低繳費年限問題，是不是應該降低或者是延長；退休之后，養老金的發放情況等問題。

（3）堅持公平標準。養老保險制度的頂層設計關系到百姓的切身利益，影響每一天的生活，是一項偉大的項目。作為一項偉大的項目，應該循序漸進，一步一個腳印，但是并不意味著就要向利益低頭，導致不公平的事情發生。拿養老保險基金的“雙軌制”為例，機關事業單位工作的人員退休之后領取的養老金是在職工作工資的80%～90%，而企業員工退休之后領取的養老金只是在職工作工資的40%～60%。此外，企業員工每個月都按時繳納保險費用，而機關事業單位人員卻不用。都是同一個國家的員工，都到了同一個年齡，卻領著不同的養老金，讓人們不禁覺得公平是十分重要的。

2.2 養老保險制度頂層設計要求支柱平衡和加大對市場的重視

（1）頂層設計應該要求支柱平衡。只有各部分平衡，才不會出現塌陷問題。我國養老保障可分為五大支柱，分別為：零支柱、第一支柱、第二支柱、第三支柱、第四支柱。分別是：國家財政支出的養老保險補貼、雇主和雇員共同繳納的基本養老保險、雇主和雇員共同繳納的企業年金，商業保險等市場產物、個人儲蓄（銀行存款、房租等）。我國全部依賴零支柱，這樣導致了國家的財政危機。為了更好地發展養老保險制度，要求平衡發展。國家應給予支持與信心，發展其他支柱，完善頂層設計。例如，美國的零支柱和第一支柱都占據將近一半的比例，同時商業保險發展的十分火熱，人民的個人積蓄幾乎都在商業保險等產業上。

（2）加大對市場的注重。首先，針對第一支柱，國家應該重視投資體制，充分利用基金，提高投資率，之后使其具有長期支付能力，同時延長了養老金的可持續性。其次，對于第二支柱，國家應該增加并且真正運行企業年金的稅收優惠政策。再次，關于第三支柱，商業保險本身就具備市場化性質。然而，其發展的緩慢，亟需解決。最后，第四支柱也有一定的缺陷，比如人們的思想問題，財產基本都體現在個人存款和房產上，很少放在金融產品方面。

2.3 將機關事業單位養老保險制度直接并入企業單位養老保險制度中，并給予適當的優惠政策

（1）確定繳費年限。繳費年限的確定可以采用折算的方法，比如，機關事業單位人員之前工作了10年，按照1年1.1倍的換算公式，就相當于11年。這樣解決了人們心里的平衡問題，也給予了相應的補償。

（2）適當處理個人賬戶。機關事業單位人員的個人賬戶一定是空的，怎么填補是一個重要問題。可以根據人們的工作情況，一次性或者多次打入到賬戶中，解決空賬問題。

（3）工資指數的確定。機關事業單位的人員之前有一定的工齡，可以根據員工個人工資水平來確定工資指數。為了安撫員工的心靈，可以選取一個相對較高的數字。

并軌的過程中，使用三種方法之一或者同時使用，一定會降低并軌的障礙，并實現養老保險制度的統一。

3 養老保險制度頂層設計面臨的問題

在我國，隨著老齡化社會的加劇和養老金支付壓力的增大，養老保險制度將面臨重重困難，頂層設計更將面對許多問題。

（1）在理論方面，人們心理存在誤區。比如，人們認為養老保險基金繳納的越多就是越好。但是，人們卻不知道繳納養老金是微調代際養老壓力，過多過少都不好，適中最好。

（2）在體制改革方面，存在體制性障礙的問題。行政體制，財政體制和勞動就業體制的分割造成了養老保險制度的地區分割，城鄉分割，群體分割。

（3）在制度方面，制度缺陷十分嚴重。養老金制度再分配制度和縮小貧富差距的功能缺失。改革開放以來，我國只注重經濟效益，卻忽略了公平。養老保險制度不再實行再分配。95年國家統計局統計，富裕人家和貧窮人家的養老金待遇相差四倍，這體現了縮小貧富差距的功能嚴重缺失。

（4）養老保險待遇不公平，基金收支不可持續問題。導致養老保險待遇不公平，基金收支不可持續等問題是由于碎片化的養老金造成的。養老保險制度最根本的問題是統籌層次低，每個地區都各自為政，不能相互幫助，這樣的情形，使情況更為嚴重。中國社科院世界社會保障中心主任鄭秉文提出這樣一個說法。比如，各個地區之間，財政收入相差甚遠，這就對國家財政有了威脅。1998～2010年養老保險制度的財政補貼已經積累高達1萬多億元，占據2010年年底1.54萬億元累計余額一半還多。因為統籌層次低的緣故，養老金的投資方式改革也不知從何說起。目前，我國有2000多個社保統籌單位，統一管理和經營不太可能。然而2010年和2011年養老保險基金投資回報率低于2%，與3.3%和5.4%的通脹率相差甚遠，造成養老保險基金相當不足的的結果。

4 養老保險制度頂層設計的發展趨勢

隨著社會的不斷發展，養老保險制度將不斷趨于完善。按照目前的發展趨勢，養老保險制度的頂層設計將由“雙軌制”方向向“并軌”的方向發展。所謂“養老金”雙軌制”主要是企業和機關事業單位繳納的養老金不同，或者是說相距太大。人們說出自己的想法，認為都為國家的未來付出著，但是，退休之后獲取的待遇卻不同，差距太大，人們心里接受不了。隨著經濟的不斷發展，“雙軌制”的矛盾逐漸出現。不同的人，由于選擇的工作單位不同，退休金也就不同，機關事業單位的養老金遠遠高于企業工作的人們。這使得企業和機關事業單位工作的人退休之后享受著不同的待遇，遭到人們對“公平”的質疑。不僅如此，這也是基本養老金儲備不足的重要原因。同時，兩者制度之間又缺乏適合的轉移接續程序，比如說，事業單位工作的人由于自己原因離職，就會一無所有的離開，這樣導致了人才流失。

為了解決以上問題，中國社會保障部提出了“并軌制度”。2013年10月，人社部尹成基提出“雙軌制”遲早會消除，只是時間問題。同時尹成基也說明，雙軌制度存在的問題需要一步一步的解決，不能著急。中國將采取先行試點的方法，在各地進行試點，觀察和學習經驗，之后完善方案，向“并軌”方向看齊。

“并軌”的方向是十分明確的。把“并軌制”作為目標，實際上就是實現企業和機關事業單位的養老保險繳納義務相同，退休之后，領取的養老金待遇相同。這樣做不僅分擔了基本養老金的負擔，同時，公平也深入人心。如果要切實推進“并軌制”，需要思考兩個方面的內容：一方面，改革需要一步一個腳印。機關政府事業單位的養老保險制度已經實行幾十年，不能說改革就立即改革，改革是需要時間的，要循序漸進。這樣才能平穩的過度，避免引起不必要的社會動蕩。另一方面，城鎮企業職工養老保險制度本身也不是很完備，需要繼續改進。所以說，“并軌”不是說把機關政府事業單位融入到企業單位，而是向著這個方向前進，直至消除“雙軌制”。

[1]鄭炳文.中國的社會保障改革亟需頂層設計[N].經濟參考報,2012,(10).

[2]李小熱.養老保險的頂層設計[J].中國金融，2012，（19）.

[3]宋林山.關于養老金“雙軌制”及“并軌”的分析[J].科技與企業，2013，（18）.

[4]易水.養老金并軌,還要等多久[J].創造，2013，（8）.