試論食品安全監(jiān)管的困境與對(duì)策

蔡 艷

（西南大學(xué)法學(xué)院，重慶400716）

近年來(lái)，隨著“毒饅頭”、“地溝油”、“三聚氰胺”、“蘇丹紅”、“瘦肉精”等事件的曝光，“舌尖上的安全”成為人們關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題，食品安全問(wèn)題逐漸進(jìn)入公眾的視野。“食品安全是指食品能滿足人類的營(yíng)養(yǎng)需求，并且在生產(chǎn)、加工、流通等整個(gè)食品鏈過(guò)程中不破壞其應(yīng)有的主要品質(zhì)，不會(huì)對(duì)人類及其后代造成任何急性、亞急性或者慢性危害。”仍無(wú)法否認(rèn)的是：食品安全事件頻發(fā)的主要原因之一正是食品安全監(jiān)管不力。“食品安全監(jiān)管，即政府相關(guān)行政管理機(jī)構(gòu)對(duì)食品安全的各個(gè)方面所進(jìn)行的監(jiān)督與管理。具體內(nèi)容就是為保證食品在生產(chǎn)、加工、流通、直至最終食用各個(gè)環(huán)節(jié)都安全、無(wú)害，政府機(jī)構(gòu)所采取的一切必要措施。”食品安全監(jiān)管是公權(quán)力介入私權(quán)領(lǐng)域的表現(xiàn)，當(dāng)“市場(chǎng)”這只“看不見(jiàn)的手”起不到其應(yīng)有的作用時(shí)，作為公權(quán)力代表的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)介入，保證食品的健康，引導(dǎo)企業(yè)主的自律，建立良性競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。

1 食品安全監(jiān)管的現(xiàn)狀分析

（1）法律法規(guī)不健全。涉及食品安全方面的規(guī)范性法律文件主要包括：《中華人民共和國(guó)食品安全法》、《中華人民共和國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量法》、《中華人民共和國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量法》、《中華人民共和國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《中華人民共和國(guó)食品安全法實(shí)施條例》等。我國(guó)已有的法律體系是一個(gè)相對(duì)完備的法律體系，但缺乏配套的司法解釋和已有法律本身的不完備性使得的法律的可操作性受到嚴(yán)重的制約。試以已有的《食品安全法》為例，該法存在著邏輯不清晰、體系不完整、內(nèi)容不全面、重點(diǎn)不突出、責(zé)任不明確等諸多問(wèn)題。

（2）監(jiān)管機(jī)制的不健全。自2013年以來(lái)，新組建的“食品藥品安全監(jiān)督局”結(jié)束了“九龍治水”的時(shí)代，但食品安全監(jiān)管中仍存在著諸多問(wèn)題，監(jiān)管機(jī)制不健全就是問(wèn)題之一。一方面，食品安全問(wèn)題涉及的范圍廣，這意味著食品安全監(jiān)管部門(mén)應(yīng)當(dāng)是既專業(yè)又綜合。監(jiān)管實(shí)踐中卻是：食品安全監(jiān)管部門(mén)的工作人員專業(yè)素質(zhì)不過(guò)硬，食品安全監(jiān)管部門(mén)的內(nèi)部職能不清，難以協(xié)調(diào)和指揮。另一方面，食品安全監(jiān)管工作過(guò)于依賴政府機(jī)構(gòu)，食品安全監(jiān)管的主體單一。我國(guó)正處于“有限政府”的過(guò)渡階段，正確處理國(guó)家機(jī)關(guān)與事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、普通民眾之間的關(guān)系是有效開(kāi)展各項(xiàng)工作的必然要求。

（3）食品安全監(jiān)管技術(shù)落后。美國(guó)、日本、歐盟等發(fā)達(dá)國(guó)家與地區(qū)在食品安全監(jiān)管方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也建立了相對(duì)完善的食品安全監(jiān)管體制，其中值得一提的是他們?cè)谑称钒踩O(jiān)管的技術(shù)方面取得的成就。我國(guó)的食品安全監(jiān)管較發(fā)達(dá)國(guó)家起步較晚，監(jiān)管技術(shù)相對(duì)落后，現(xiàn)代化進(jìn)程相對(duì)緩慢。就我國(guó)的食品安全監(jiān)管技術(shù)而言，其中較為的突出的表現(xiàn)為：缺乏安全預(yù)警機(jī)制與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制；檢驗(yàn)檢測(cè)技術(shù)落后；缺乏完善的食品安全可溯性制度。就安全預(yù)警機(jī)制與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制而言，“監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)檔案資料的建立還停留在傳統(tǒng)層面上，對(duì)有關(guān)農(nóng)獸藥、生物毒素、重金屬等常見(jiàn)污染物的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)化。”缺乏權(quán)威的、系統(tǒng)的和全國(guó)性的數(shù)據(jù)和信息，安全預(yù)警機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制無(wú)法形成也在意料之中。檢測(cè)檢驗(yàn)技術(shù)落后的主要原因，一方面是現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展水平低，滿足不了食品安全監(jiān)管工作的需求，另一方面是所取得成果未能和現(xiàn)實(shí)監(jiān)管緊密聯(lián)系，造成已有資源的浪費(fèi)。

2 國(guó)外的食品安全監(jiān)管體系

（1）美國(guó)的食品安全監(jiān)管體系。美國(guó)在食品安全工作取得了巨大的成就，這很大程度上是依賴于其自身健全的法律體系和健全的監(jiān)管體系。“在美國(guó)，政府制定和修訂了多達(dá)幾十部有關(guān)食品安全方面的法律法規(guī)，其中有幾部主要的食品安全法律法規(guī)：《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法令》、《食品質(zhì)量保護(hù)法》、《公共衛(wèi)生服務(wù)法》、《蛋類產(chǎn)品檢驗(yàn)檢疫法》、《禽類產(chǎn)品檢驗(yàn)法》、《肉類產(chǎn)品檢驗(yàn)法》等。”“從其監(jiān)管的體系來(lái)看，由總統(tǒng)食品安全管理會(huì)牽頭，包括農(nóng)業(yè)部等在內(nèi)的7職能部門(mén)共同構(gòu)建了美國(guó)食品安全監(jiān)管的有機(jī)體系。美國(guó)的安全控制體系，主要包括良好生產(chǎn)規(guī)范(GMP)和危險(xiǎn)分析及關(guān)鍵控制點(diǎn)(HACCP)兩個(gè)主要部分。現(xiàn)代的食品安全控制體系以良好生產(chǎn)規(guī)范(GMP)、衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)操作程序(SSOP)為基礎(chǔ)，通過(guò)HACCP體系的有效實(shí)施，最終實(shí)現(xiàn)全程質(zhì)量控制。”除此之外，美國(guó)還擁有非常嚴(yán)密和系統(tǒng)的食品安全認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)體系；強(qiáng)有力產(chǎn)品召回制度對(duì)打擊食品安全方面的違法行為起到了重要的作用。

（2）日本的食品安全監(jiān)管體系。“日本的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要有食品安全委員會(huì)、農(nóng)林水產(chǎn)省和厚生勞動(dòng)省。其中食品安全委員會(huì)獨(dú)立負(fù)責(zé)食品安全的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，“監(jiān)督和指導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管部門(mén)的業(yè)務(wù)活動(dòng)，建立風(fēng)險(xiǎn)信息的公開(kāi)、交流與溝通網(wǎng)絡(luò)”學(xué)農(nóng)林水產(chǎn)省主要負(fù)責(zé)各種生鮮農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和加工流程方面的安全，厚生勞動(dòng)省負(fù)責(zé)其他食品與進(jìn)口食品的安全，主要是產(chǎn)品的流通階段。兩個(gè)機(jī)構(gòu)分工合作，各有側(cè)重。同時(shí)，日本的食品安全方面的法律主要有：《食品衛(wèi)生法》、《食品安全基本法》、《農(nóng)藥管理法》、《家畜傳染病預(yù)防法》、《家畜屠宰商業(yè)控制和家禽檢查法》等，相關(guān)的法律規(guī)范共同形成了一個(gè)完備的法律體系，對(duì)食品安全的方方面面做了詳細(xì)全面的規(guī)定。在食品安全方面，日本擁有統(tǒng)一的法律體系，各監(jiān)管部門(mén)分工明確、合作默契。特別值得一提的是，“日本食品安全知識(shí)的普及教育所取得的成就。日本開(kāi)展的食品安全全民教育，形式多樣、有計(jì)劃性，培養(yǎng)消費(fèi)者科學(xué)消費(fèi)觀念，傳授消費(fèi)知識(shí)和技能，從而“消除了生產(chǎn)者和消費(fèi)者之間的信息不對(duì)稱”。”

（3）歐盟的食品安全監(jiān)管體系。“歐盟實(shí)行由一個(gè)獨(dú)立部門(mén)進(jìn)行統(tǒng)一管理的食品安全管理模式。”“歐盟的食品安全管理機(jī)構(gòu)主要就是歐盟食品安全局(EFSA)，它是歐盟對(duì)食品安全管理的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，歐盟食品安全管理機(jī)構(gòu)的主要使命為：1.在食品和飼料安全所涉及的所有領(lǐng)域，為共同立法及制定政策提供科學(xué)建議和技術(shù)支持。2.對(duì)內(nèi)部同一市場(chǎng)運(yùn)行框架內(nèi)的動(dòng)植物健康和環(huán)境給予關(guān)注，并對(duì)人類生命和健康給予高度保護(hù)。3.就直接和間接影響到食品和飼料安全的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和風(fēng)險(xiǎn)特征進(jìn)行信息收集和分析。”同時(shí)，歐盟食品安全局在成員國(guó)出現(xiàn)食品安全危機(jī)時(shí)，依職權(quán)形成危機(jī)處置小組，以最快的速度作出反應(yīng)，以保障公眾的健康。

3 改善我國(guó)食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀的建議

（1）完善相關(guān)的立法。十八屆四中全會(huì)以來(lái)，新確立的“科學(xué)立法，嚴(yán)格執(zhí)法，公正司法，全民守法”16字方針，正是對(duì)我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)所取得法治建設(shè)成果的全面總結(jié)和美好展望。2014年，在《食品安全法》修訂草案中，將“相對(duì)集中的統(tǒng)一監(jiān)管”納入正式的法律文本，完善了食品安全的生產(chǎn)、流通、餐飲服務(wù)環(huán)節(jié)監(jiān)管，建立健全食品安全全程追溯制度，強(qiáng)化進(jìn)出口食品的的監(jiān)管，加大對(duì)食品安全違法行為的懲罰力度。較之之前的《食品安全法》而言，修訂草案是現(xiàn)實(shí)對(duì)法律的又一次選擇。除此之外，配套的司法解釋也應(yīng)該跟進(jìn)。

（2）信息公開(kāi)，公眾參與。憲法賦予公權(quán)力機(jī)關(guān)權(quán)力，賦予公民以權(quán)利。現(xiàn)代社會(huì)提倡的法治精神為：建立有限政府，信息公開(kāi)，公眾參與。權(quán)力需要關(guān)進(jìn)制度的籠子，接受公眾的監(jiān)督。食品安全方面的信息公開(kāi)，不僅滿足公民基本知情權(quán)，也能夠減少腐敗現(xiàn)象。同時(shí)也能為我國(guó)食品安全監(jiān)管的安全預(yù)警機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制和食品安全可溯性制度的建設(shè)提供條件，創(chuàng)造可能。

（3）借鑒國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。發(fā)達(dá)國(guó)家和部分地區(qū)在食品安全監(jiān)管方面取得的寶貴經(jīng)驗(yàn)。此種經(jīng)驗(yàn)是在人類文明發(fā)展進(jìn)化史上自然而然形成的，不光是自然和歷史的必然選擇,也是人類的精神文明和智慧的結(jié)晶。比較各國(guó)的發(fā)展階段，選擇性的適用別國(guó)已有的較為完備的法律制度、政治體系，能避免現(xiàn)有資源的浪費(fèi)，減少在黑暗中摸索的時(shí)間，少走彎路。在食品安全監(jiān)管方面，美國(guó)、日本和歐盟等部分國(guó)家與地區(qū)已經(jīng)取得令人矚目的經(jīng)驗(yàn)與成就，選擇性適用與我國(guó)國(guó)情相適應(yīng)的別國(guó)經(jīng)驗(yàn)于發(fā)展自身有益。美國(guó)的食品安全召回制度，歐盟的循序漸進(jìn)的立法模式，日本食品安全監(jiān)管的部門(mén)設(shè)置等經(jīng)驗(yàn)大多是經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)的，可以選擇性適用。

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