義務教育政策認知狀況及其原因分析——基于對河南省M縣學生家長的調研

李哲毅

（河南大學 哲學與公共管理學院，河南 開封475000）

根據法律規定，義務教育是指適齡兒童和青少年都必須接受以及國家、社會、家庭必須予以保證的國民教育。義務教育關乎整個民族素質的提高和民族的復興，對社會的發展具有深遠的歷史作用。本文主要從政策角度對相關利益群體的義務教育政策認知狀況進行研究。學生家長作為義務教育政策的被動接受者，對政策的認知狀況和反應狀況是政府制定、改進和完善義務教育政策的參考依據。

首先對免費義務教育政策文本的演變做一下文獻梳理。2003年9月，國務院召開建國以來第一次全國農村教育工作會議，隨后出臺了《國務院關于進一步加強農村教育工作的決定》，對農村貧困地區和貧困家庭學生實施“兩免一補”政策(免書本費、雜費,并補助寄宿學生生活費)。2004年財政部、教育部印發《對農村義務教育階段家庭經濟困難學生免費提供教科書工作暫行管理辦法》（財教[2004]5號）中明確指出：免費提供教科書的對象為農村地區因家庭經濟困難而無力負擔課本費的義務教育階段學生(含特殊教育學生)。對農村義務教育階段家庭經濟困難學生應按照貧困程度進行資助，優先資助孤兒，絕對貧困和低收入家庭子女，以及因突發事件導致家庭經濟困難的子女等。2004年8月25日財政部和教育部決定從2004年秋季新學期開始，再次大幅度增加中央財政專項資金，將免費教科書專項資金從2004年春季的3億元增加到8.7億元，將免費教科書發放范圍擴大到中西部農村義務教育階段全部的家庭經濟困難學生，同時推動地方政府逐步落實免雜費和補助寄宿生生活費的責任，加快“兩免一補”(免書本費、免雜費和補助寄宿生生活費)資助政策的落實。2005年3月5日，溫家寶總理在十屆人大三次會議上的《政府工作報告》中再次強調，從2005年起，免除國家扶貧開發工作重點縣農村義務教育階段貧困學生的書本費、雜費，并補助寄宿學生生活費；到2007年在全國農村普遍實行這一政策，使貧困家庭的孩子都能上學讀書，完成義務教育。2005年11月10日，教育部發布的《中國全民教育國家報告》確定了“農村優先實行免費義務教育”的原則，首次明確了我國實施免費義務教育的時間表，到2007年全國農村義務教育階段家庭經濟困難學生都能享受到免費教科書和住宿生活補助，力爭到2010年在全國農村地區全部實行免費義務教育，2015年在全國普遍實行免費義務教育。2005年12月26日，國務院《關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》指出，分兩年全部免除中西部地區農村義務教育階段學生學雜費，對貧困家庭學生免費提供教科書并補助寄宿生生活費。對貧困家庭學生免費提供教科書的資金，中西部地區由中央全額承擔，東部地區由地方自行承擔，補助寄宿生生活費資金由地方承擔。2006年《義務教育法》第2條規定：實施義務教育，不收學費、雜費。國家建立義務教育經費保障機制，保證義務教育制度實施。各級人民政府對家庭經濟困難的適齡兒童、少年免費提供教科書并補助寄宿生生活費。至此，國家層面的免費義務教育政策出臺并經過了政策合法化的程序，2007年在全國范圍內開始免除農村義務教育階段中小學生雜費，自此我國義務教育階段才開始真正地達到免費義務教育水平。

義務教育政策的順利實施在很大程度上取決于政策對象對政策的支持和擁護程度，也就是義務教育政策對象——學生家長的支持，需要他們對義務教育政策有一定的認知，并且能夠及時對義務教育政策作出反應，否則不可能取得相應的政策效果。然而，由于長期以來教育政策制定的精英主導地位，政策對象對教育政策的影響力極為有限，社會群體對免費義務教育政策反應程度較為不靈敏。學生家長及教師作為義務教育政策的被動接受者，對政策的認知狀況和反應狀況是考察政策實施效果的最真切反應，也是政府制定、改進和完善義務教育政策的參考依據，因此有必要對免費教育政策對象的政策認知狀況調研。

1 調研對象和方法

本次調研選擇的是位于河南省的M縣，M縣坐落在河南省西部，總面積1368km2，共有6個鄉鎮235個行政村，總人口36.57萬，其中農業人口25.91萬，城鎮化率為39.24%，是一個典型的農業大縣。我國義務教育的學制情況主要有“六三制”（即小學六年制，中學三年制）、“五四制”（即小學五年制、中學四年制）和“九年一貫制”三種學制，M縣目前主要實行的是“六三制”。截止2013年統計數據，M縣共有24所普通初中和73所小學，普通初中在校學生14521人，小學在校學生31542人，普通初中入學率和小學學齡兒童入學率達100%。M縣義務教育的良好發展這無疑是得益于九年義務教育政策的普及和強制性落實的。

本次調研主要研究學生家長對九年義務教育政策的認知狀況及對義務教育不同的問題訴求，選擇了文獻調查法和訪談法進行調查。在選題、整理調研結果和撰寫過程中，廣泛閱讀并積極學習義務教育相關政策文本，及時把握政策的實施情況和發展動態。同時，以融入式訪談為主、嵌入式為輔的訪談方式。對潛在的調查對象，從其感興趣的話題入手，根據談話內容逐步的向教育問題方面傾向。對于學生家長而言，是否了解目前的義務教育政策，對于義務教育免費持何態度，對目前的義務教育結果是否滿意，哪些方面是明顯不合理，是否與教師聯系密切，孩子回來對教師的反應多為積極的還是消極的，他們所期待的學校管理是怎樣的等問題。利用訪談式調查，最大的優勢就在于它主要用于收集非標準化的無結構的定性資料，非常適合這次關于利益群體對免費義務教育政策態度的研究。本次訪談的主要內容包括三個利益群體對義務教育政策的認知程度和反應狀況。本研究共訪談了32位中小學生家長。由于閱讀量有限、缺乏對定量資料的獲取，及筆者訪談技巧的限制，訪談內容有限，存在一定的局限性。

2 學生家長對義務教育政策的認知狀況

通過調研，現將學生家長對義務教育政策的認知狀況做以下陳述：

（1）對“義務教育政策”概念的認知狀況。當對義務教育政策概念認知進行調研時發現，近八成的學生家長不太清楚，他們對義務教育政策的理解僅限于九年這個時限，只有近兩成的被調查者對“義務教育政策”這一固有名詞表示有所了解，但在進一步的訪問中，發現他們對“義務教育政策”的了解并不全面，甚至是極為匱乏的。在進行調查之前，筆者認為中學生家長群體可能是對義務教育政策了解比較深入的，但是，經過調查證明他們對義務教育政策的認知并未達到預期。

（2）對“兩免一補”政策的認知狀況。近八成的被調查者對義務教育政策的認知僅限于“兩免一補”政策，認為“兩免一補”就是免教科書費、免雜費，對“一補”即補助寄宿生生活費則不甚了解。可能是由于近幾年M縣內多數鄉鎮初中由于學生少而并校甚至關閉，一些住在鄉鎮的學生們不得不轉移到別的地方就讀，而這些學生的家長大多是在縣城打工，如此以來，他們會選擇將孩子轉學到縣城就讀，在縣城內租房子居住，既有利于孩子上學，又方便于自己打工。由此導致，在學校住宿的學生很少，故而對“一補”政策不甚了解。而免書費、免雜費是每個義務教育階段的學生都能享有到的基本權利，也是家長能實實在在感受到的義務教育政策，相對而言，比較了解。

（3）對“減輕課業負擔”政策的認知狀況。對于“減輕課業負擔”這一義務教育政策，近7成的學生家長表示作業確實比以前少了。在調研過程中，有家長表示孩子之前上小學的時候，每天晚上回家寫作業能寫到12點多，但近兩年，孩子上了初中了，作業反而少了，每天晚上不到10點半就把作業寫完了。對補課這一比較普遍的現象，調查發現小學生很少補課，幾乎沒有，但是中學生補課的現象十分普遍。大多數中學生周末只放假一天，像國慶節、春節等七天假期一般也只放假三天。大多數學生家長表示只有多補課才能提高學生的考試分數，對學生的成長是有利的，雖然說是補課，但其實老師講的都是新知識，不去就跟不上往后的課程進度了。但補課本身也是違反目前的義務教育政策的規定的。

3 免費義務教育政策執行過程中發現的實際問題

根據調查發現：在免費義務教育政策執行過程中，學生家長基于自身的利益角度，對義務教育政策提出新的問題訴求。本文在對調查結果進行分析綜合的基礎上，總結為以下3個方面：

（1）對學校收費的看法對學校收費的看法。大部分家長表示，本來以為義務教育免費了以后，學生上學都不用怎么花錢了，但是學校總是隔三差五的要學生交錢買輔導書，還不讓自己買，得統一交錢由學校購買，重點是買了太多書，孩子都沒什么時間好好看，盡浪費了；同時又不能不交，別人家長都交，自己孩子如果不交的話，怕老師不高興，不好好教學。亂收費現象的存在，給學生和家長造成了極大的經費負擔。

（2）對學生上、下課時間的看法。中學的課程時間是家長們普遍能接受的，上課時間為早上八點到十二點，下午兩點半到五點半，晚上六點半到九點，且中學生一般不需家長接送，不影響家庭的正常生活。但小學的課程時間安排得到很多學生家長的不滿：早上八點到十一點，下午兩點到四點。一般情況下，下午四點時家長都在上班，無暇接送小孩；小學也沒有校車，讓孩子自己回家又不安全，有些家長不得不花錢請人幫忙接送小孩或者幫孩子報個輔導班，下午四點放學后由輔導班老師統一接送，等到家長下班了再去輔導班接孩子。很多家長都表示他們寧愿孩子們上課時間延長，也不能接受這樣的時間安排，因為這樣的時間安排不太人性化，已給他們的生活造成了很大的不便。

（3）對課程安排的看法。素質教育是近年來教育界普遍關注并一直致力改革的教育問題，但從M縣的實際調查來看，素質教育發展成果并不顯著。經過調查發M縣中小學生課程的安排仍然不太合理，過度重視學生的文化課教育，音樂、美術這類拓展素質教育的課程往往處于次要或附屬地位，學生的許多特長，如：畫畫、唱歌等，得不到較好的發揮，不利于中小學學生素質的全面提高。尤其是農村小學教育，只有數學和語文課是真正開設的課程，而其他的課程諸如英語課、自然課、品德課等都形同虛設，這類課程要么是被語文和數學課占了，要么就變成了自習課。大多數家長認為設置課程就是為了考試，一切為了將來考大學，有些無關高考的課程都是不重要的，最好能取消。

在調查中發現，學生家長對義務教育政策的整體評價是基本滿意的。但不可否認盡管學生家長對M縣義務教育政策實施狀況有些許不滿，但是沒有人選擇向學校或者教育部門反映問題。在進一步訪談中得知，此現象的產生大致有三方面的原因：一是不知該向誰反應；二是覺得，這都是政府才能決定的事兒，自己即使有不滿，反應出來也沒人理會，改變不了什么；三是，大家都是一樣的，既然人家都能滿意，自己就不能表現的太突出，即使有不滿，也得忍著。

4 學生家長對義務教育政策認知現狀的原因分析

（1）學生家長的政策認知能力有限。義務教育政策涉及面廣，內容比較復雜，需要目標群體具備較高的文化水平和認知能力。但現實是，教師群體有一定的認知能力，但對政策漠不關心，而多數家長的文化素質又難以達到相應要求。從本次調查樣本情況來看，高中及以下文化水平的戶主比例高達85.71%，他們大多數時間都在忙于生計，與外界交流偏少，信息相對閉塞，難以及時、準確地獲得義務教育相關政策信息。即便某些家長聽說過，也因自身能力所限難以消化吸收。

（2）學生家長的政策關注程度不高。根據馬斯洛的需求層次理論可知，人的需求存在顯著的層次性，只有在低層次需求得以滿足后才可能引發更高層次的需求。現階段，不少學生家長仍處于低層次需求狀態，他們的主要精力往往集中于如何增加收入，他們往往缺乏足夠的激勵去關注農村義務教育投入的相關政策，相應淡化了對國家相關政策的關注程度。大部分被調查者表示即便自己關注教育政策。在有不滿狀況發生時，也無力改變現狀，將關注政策當作是做“無用功”。

（3）義務教育政策認知渠道不暢。通過調研發現，電視、廣播等宣傳媒體成為多數利益群體了解政策的主渠道。但它存在明顯弊端：一方面電視或廣播相關內容的播出具有隨機性，家長往往容易錯過，另一方面由于節目播放速度比較快，很難完整、準確地理解。報刊雜志雖然持續時間長，但家長們多數沒有定期購買和閱讀報紙的習慣。而對于如何對學校不滿狀況進行反映時，大部分家長反映政策的途徑就是非正式性的聚眾討論，家長們聚在一起在非正式場合下對學校管理狀況及學生教育不滿之處進行評論，經過這種渠道，聚集信息量較大。但是也就是只限于私下閑聊，幾乎沒有人選擇向學校和上級反應問題。

利益群體對義務教育政策的認知狀況對教育政策制定與執行具有不容忽視的作用。經實證研究發現，現階段目標群體對M縣義務教育的相關政策認知水平總體較低，大部分利益群體對于義務教育政策反應態度較冷淡，原因主要是缺乏暢通的意見反應渠道。因此，提高目標群體的政策認知水平，這就需要社會各方共同參與，綜合采取相應措施。

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