民事執行檢察監督研究——以新《民事訴訟法》的實施為背景

高 飛，潘曉濤

(上海市閔行區人民檢察院，中國上海 201199)

民事執行是民事訴訟程序的最后環節，民事判決、裁定是否能夠有效執行直接關系到當事人的訴訟利益能否實現，訴訟的公平、正義、效益等價值能否得到體現，司法機關的權威和公信力是否能夠樹立等一系列重要問題。但長期以來，由于社會信用機制的缺失、地方保護主義及中國人情社會的特殊背景以及法院內部監督機制不完善、缺乏有效的外部監督等原因，導致民事執行工作秩序比較混亂。在此種背景下，強化民事執行的專業外部監督——檢察機關監督，實現對民事執行的制約是當前司法體制下比較可行的路徑。新《民事訴訟法》對檢察監督的內容做了重要修訂，明確了檢察監督的地位，擴大了檢察監督的范圍和途徑。但是新《民事訴訟法》的原則性規定如何細化到檢察工作中，形成工作機制、制度規范，尚有待進一步探索和實踐。

一、民事執行難、執行亂的原因分析

(一)社會環境方面

首先，從民事執行的社會誠信背景來看，成熟的市場經濟所要求的誠信理念尚未形成和建立，缺乏完備的社會信用機制與個人信息庫;其次，從人們的社會思想背景來看，由于我國社會正處于轉型時期，人們尚未確立“法律至上”的普遍信仰，對法院的判決缺乏應有的尊重和折服，不認為不履行生效的民事法律文書是嚴重的違法行為;最后，從中國傳統社會的特殊背景來看，人情社會以及部門、地方保護主義等因素都給法院的執行工作帶來不利影響。社會環境方面的因素是導致“執行難”的主要原因，即因為執行法院或執行法官行為之外的社會環境因素所導致的生效法律文書難以執行，這是現行法律框架下，執行法院或執行法官自身難以克服的。

(二)執行法院和執行法官方面

首先，近年來，隨著經濟社會的發展，經濟糾紛案件大量增加，相應的需要執行的案件也不斷增加，法院面臨案多人少的壓力，執行案件積壓;其次，執行工作需要法官通過各種執行手段和方法找到被執行人或者其隱藏的財產，具有一定的偵查性質，是一項專業化、高難度的工作，而法院對執行的投入不足，執行人員、裝備、高科技手段難以滿足形勢的需要;其次，執行法官權力過于集中，執行程序的一切程序和實體問題，都由執行法官一人操作，缺乏有效的監督;最后，部分執行人員業務素質、職業道德素質不高，違法執行，亂執行，加之人情案、關系案的影響，執行工作的程序性和規范性依然存在不同程度的問題。執行法院或執行法官執行不力、執法不公或者腐敗，是造成“執行亂”問題的主要原因。

(三)外部監督缺失

法院內部為了解決民事執行過程中的問題，曾多次出臺規定，規范民事執行行為，加強民事執行的內部監督。比如1998年最高人民法院頒布《關于人民法院執行工作若干問題的規定》;2000年又頒布《關于高級人民法院統一管理執行工作若干問題》，規定了高級人民法院在最高人民法院的監督和指導下，對下級人民法院的執行進行統一管理和監督、指導，并明確了監督的具體方式。上述規定雖然在一定程度上起到了規范和監督作用，但畢竟是法院系統內部的監督，缺少透明度和說服力。司法實踐中，近年來執行人員違法違紀比例一直比較高，占全國法院干警1/10的執行干警中，發生問題的就有1/3，其中包括法院系統業務水平與行政職級都非常高的工作人員。最高人民法院領導反復強調“這不是偶然的現象”［1］。這足以表明僅憑法院系統內部的監督難以遏制民事執行之亂象。

新《民事訴訟法》修訂之前，民事訴訟立法只規定了“人民檢察院有權對民事審判活動實行法律監督”，并沒有涉及民事執行程序的法律監督問題。因此長期以來，由于缺少明確的法律授權，檢察機關對民事執行的監督工作一直處于虛置狀態。民事執行活動是一項專業化、常態化的工作，對其進行監督需要專業的知識和技能，人大代表、新聞媒體、黨政機關等外部機構和人員的監督固然有一定的作用，但是具有偶然性和非專業性，只有構建國家專門法律監督機關——人民檢察院的檢察監督機制才是改變民事執行現狀的現實的、可行的路徑。

二、我國民事執行檢察監督的立法和實務現狀

(一)民事執行檢察監督的立法現狀

立法明確人民檢察院具有民事執行監督權經歷了逐步演進的過程。先是部分地區檢察機關開展區域性的執行監督探索工作，法律依據是憲法“人民檢察院是法律監督機關”的規定，以及修訂之前《民事訴訟法》“人民檢察院有權對民事審判活動進行監督”的規定，雖取得了一定成效，但社會影響不大，其監督依據的合法性也存有爭議。2011年3月，最高人民法院、最高人民檢察院會簽《關于在部分地方開展民事執行法律監督試點工作的通知》(以下簡稱《試點通知》)，標志檢察機關執行監督工作進入了制度規范的新時期。但《試點通知》對執行監督范圍的限定以及試行地區的局限，使檢察機關的執行監督工作仍難以真正全面展開。2012年8月，全國人大常委會通過修訂后的《民事訴訟法》，終于以法律形式確立了檢察機關對法院執行活動的法律監督權。新《民事訴訟法》在總則部分明確規定了人民檢察院有權對民事訴訟實行法律監督;在審判監督程序一章中增加了人民檢察院發現人民法院的調解書損害國家利益、社會公共利益的，有權提出抗訴，使抗訴監督不再局限于法院生效的判決、裁定，包括了已生效調解書，擴大了抗訴監督的范圍;在執行程序中，重申“人民檢察院有權對民事執行活動實行法律監督”，實際是對總則部分“人民檢察院有權對民事訴訟實行法律監督”原則的強調。相比舊民訴法，這一修訂無疑為檢察機關擴大和強化對民事執行的監督權提供了法律保障，民事執行的檢察監督將走上制度化、規范化的道路，不再因為缺少立法依據而底氣不足。然而檢察機關在對民事執行展開監督工作之前，仍然需要正視的是，新法原則性的法條規定并不能實際解決檢察監督的范圍、方式、程序等實踐操作的問題，新法施行后“兩高”亦尚未出臺統一的實施細則和工作規范，民事執行檢察監督工作雖已“有法可依”，但尚未“有章可循”，仍面臨很多困難和挑戰，需要司法實務工作者深入研究，不斷嘗試，逐步形成有效的工作機制。

(二)民事執行檢察監督的實務現狀

新《民事訴訟法》正式實施已有數月，實踐中，檢察機關在民事執行監督工作環節存在監督程序啟動難，監督過程查明事實難，監督之后體現成效難等問題;在人員及機制配備方面，存在監督能力不強、辦案機制不完備等內在缺陷，限制了執行監督工作健康有序的開展。

1．監督程序啟動難。檢察機關通過辦理案件開展民事執行法律監督工作，案件的數量和質量是評判執行監督工作內在價值的基本載體。民事執行檢察監督程序由誰啟動，涉及當事人主義模式和職權主義模式的選擇［2］。檢察機關辦理的案件一般來源于以下三方面:一是當事人、利害關系人或者案外人申請監督、控告或者檢舉;二是檢察機關在查辦案件過程中或者通過其他途徑依職權發現;三是上級檢察機關交辦、轉辦或者國家權力機關、其他機關轉辦。其中，當事人申請是案件的主要來源。由于相較檢察機關的民事審判監督工作，民事執行監督工作起步較晚，群眾知曉度不高，故目前當事人就執行糾紛采取向檢察機關申請監督的方式來維護自身權益仍屬個別現象。而檢察機關雖具有依職權發現案件線索的職能設定，但實際工作中與人民法院缺乏執行案件信息溝通平臺，通過查辦其他案件或在開展其他檢察工作中發現執行監督線索又有其偶然性，檢察機關了解執行情況的渠道狹窄，難以及時掌握符合監督條件的執行案件信息，依職權發現案源這一途徑幾乎形同虛設，未能真正發揮作用。實踐中，新民訴法施行數月以來，檢察機關執行監督案件受理數仍徘徊在低位，與同時期人民法院辦理的執行案件數量存在巨大落差。案源稀少，監督線索不能及時發現的客觀問題，使檢察機關的監督工作無從著手，監督職能難以發揮，新民訴法賦予檢察機關執行監督權的目的難以落到實處。

2．查明事實難。檢察機關審查案件的首要任務是查明案件基本情況。辦案實踐中，檢察官主要通過查閱法院案卷材料、聽取當事人的陳述等途徑來了解案情、發現問題。由于執行案件的特殊性，檢察機關在審查案件事實時客觀上存在一定的局限和阻礙，主要表現在:(1)申請人提供的信息有限。申請人不服法院執行，向檢察機關提出監督申請時，往往只是說明其認為法院執行違法、執行不力等方面的意見，但無法提供充足的證據材料，對執行過程的具體情況仍需調閱案卷材料加以了解核實。(2)執行案卷卷內材料不全。一種情形是法院裁定終結本次執行程序后恢復執行的案件，卷內僅存有裁定終止的相關材料，后續材料尚未裝卷歸檔;另一種情形是已歸檔的材料可能有所缺失，反映執行過程中某些特殊情形的材料不齊備。此外，由于執行案件歸檔時所有材料歸于一卷，無內卷外卷之分，實踐中也會出現法院以卷內有討論記錄、審批意見等內部材料為由僅向檢察機關提供部分案卷材料的情形，檢察機關通過調閱案卷可能一時無法了解案情全貌。為查明案情，檢察官必須通過聯系執行法官來了解情況和查閱未歸檔的執行材料，審查環節的增多客觀上影響工作效率，不利于及時發現問題，開展有效監督。

3．檢法認識不統一，體現監督效果難?！皟筛摺鄙形闯雠_檢察機關民事執行監督的范圍、方式、程序等實施細則，實踐中檢法兩家的認識仍存在分歧。法院仍以“兩高”《試點通知》的規定為依據，對超出規定范圍的監督基本不予回應。而《試點通知》對檢察機關開展執行監督存在三方面的客觀限制:一是介入方式的限制。僅規定了人民檢察院可以依當事人、利害關系人的申請開展執行監督，對執行行為嚴重損害國家利益、社會公共利益的情形亦規定以當事人、利害關系人的申請為啟動監督的條件，未明確檢察機關依職權啟動監督的介入方式。二是監督范圍的限制。執行活動中“其他違反法律規定的情形”被排除于檢察機關監督范疇之外。三是監督方式的限制。僅規定了檢察機關提出書面檢察建議的一種監督方式。法院的上述理解并不符合甚至是違背了新民訴法關于擴大和加強檢察機關對民事訴訟監督權的現實需要。實踐中，檢察機關實施監督的范圍并不限于《試點通知》規定的五種情形，對于超標的查封、全額凍結被執行人養老金等不符合法律規定、損害司法公正的執行活動，均認真審查予以監督，在監督方式上也探索運用了檢察公函、類案監督等形式。但由于尚未達成共識，檢察機關對執行監督工作的積極探索并未得到法院的支持與配合，提出的意見和建議得不到回函采納，監督效果難以體現。

4．監督能力不足和工作機制不完備。檢察機關民事行政檢察隊伍的業務素質也是制約執行監督工作發展的客觀因素，執行監督能力仍需提高。執行工作專業性強，民事行政檢察相較執行法官而言，執行法官普遍具有長期的辦案經驗和相對豐富的專業知識，檢察人員對執行方面的眾多法律規范不夠了解，對執行程序、執行措施等不夠熟悉，開展執行監督的能力相對薄弱。另一方面，對民事執行進行檢察監督的工作機制不完備。雖然在實踐中已有地區探索建立了民事執行監督的辦案規定和工作制度，但高檢院至今仍未出臺執行監督工作的制度規范，檢察機關的執行監督規范機制仍需進一步完善和統一。

三、民事執行檢察監督制度的完善

(一)民事執行檢察監督的原則

以私法自治、當事人處分為原則的民事訴訟活動有其自身的特點和規律，這就決定了檢察機關對法院民事執行活動的監督也必須以此為基礎，在尊重法院民事執行權與獨立履行法律監督職責之間尋求一種平衡，故檢察機關在展開民事執行監督工作之前，要妥善協調并合理定位監督的原則。

1．保障民事執行效果原則。民事執行權是國家執行機關強制義務人履行民事義務，實現權利人民事權利的一種國家公權力［3］。由于執行以國家強制力為保障，具有公權力的特征，故對執行權的行使加以規制，對執行活動加強監督，是確保公正、高效執行的必然要求。根據我國目前的立法狀況，民事執行權仍由法院統一行使，即便對執行機構進行相對獨立化的改革，執行權分權也只是停留在法院內部分權的階段，在法理上，執行權的行使主體還是一個，嵌入檢察機關的外部監督對于保障民事執行效果至關重要。

如本文第一部分所述，民事“執行難”主要是社會環境方面因素造成的，是一個綜合性的社會問題，在我國社會處于轉型的時期的大背景下，可能在短時間內難以有效改觀。對于執行難問題，不應成為檢察機關的監督內容。檢察機關的監督，應當主要針對“執行亂”問題，即執行工作中的違法、違規現象進行。檢察機關的監督，意在糾正執行工作中執行機構、當事人和其他相關人員、社會組織的違法行為，以維護司法公正，保障法律的統一正確實施［4］，同時也保障民事執行的效果。

2．審慎原則。檢察機關對民事執行進行監督時，會與法院形成一種監督與被監督的關系，從理論上講二者的地位是不平等的。法院作為司法權的行使主體，其權力具有獨立性的特征，并且司法獨立與司法公正息息相關，不獨立就談不上公正。執行權兼具行政權與司法權的屬性，所以檢察機關的監督要以審慎為原則，尊重法院獨立履行職權，維護民事執行內部程序的完整性，并且監督要按照法定的程序進行。

在進行民事執行檢察監督制度設計的時候，要使法律監督作為一種強大的威懾力量而存在，是民事執行程序的最后的救濟手段，而不是越俎代庖，代替法院行使執行權力。如果檢察機關超越權力邊界，過度干預執行或者代為執行，將會異化執行權力，加劇“執行亂”現象，并最終損害司法公正。

(二)明確民事執行檢察監督的范圍、方式、職權

“法律監督權不應是抽象的，而應是具體的、現實的和可操作的，必須有配套的具體手段，否則，監督權就會成為空中樓閣，無從操作，無從實現，最終只能是中看不中用的擺設?！保?］因此，在各地探索制定地方性辦案規則的實踐基礎上，“兩高”應盡快達成共識，根據新《民事訴訟法》的立法宗旨，出臺民事執行檢察監督的解釋和實施細則，以減少分歧，確保執行監督工作規范、有序地開展。

1．明確監督范圍。充分貫徹新《民事訴訟法》的立法精神，將違反法律規定，損害國家利益、社會公共利益和人民群眾合法權益的執行活動均納入檢察機關執行監督的范疇。

2．明確監督方式。監督方式作為監督權實現的途徑，是構建民事執行檢察監督制度的核心內容［6］。應當區分不同情形，將檢察建議、糾正違法通知書、檢察公函、類案監督等作為檢察機關的合法監督方式，同時結合促成當事人和解的柔性監督方式以及查處執行環節職務犯罪的剛性監督方式。

3．明確檢察監督職權配備。賦予檢察機關執行監督調查權，并對行使調查權的條件、范圍和程序作出界定。新《民事訴訟法》規定檢察機關開展審判監督可以進行調查核實，檢察機關執行監督應同樣具備該項權能，以利查明事實，對執行活動進行及時準確的監督。為確保執行監督的合法有效，在明確執行監督調查權的同時，也應對調查權行使的前提條件和程序等內容作出具體規定。

(三)完善民事執行檢察監督的工作機制

公正高效的監督必須以健全規范的機制為保障，檢察機關執行監督工作的推進和深化，離不開制度規范和保障。

1．積極構建執行監督外部協調機制。一是與人民法院建立執行監督工作聯絡平臺，以檢法聯席會議制度為渠道，及時通報重大案件信息和辦案情況，具備條件的逐步建立案件信息共享電子平臺，加強溝通聯系，完善調閱案卷、調查聽證等協調機制，努力形成共識;二是與人大建立案件匯報、協調制度，對于有重大社會影響或爭議較大的案件爭取人大的支持和監督;三是與信訪部門建立信息反饋機制，通過信訪部門對信訪突出執行問題的反饋，及時發現執行監督線索;四是與律師事務所建立定期走訪制度，擴大案源渠道，提升執行監督工作影響。

2．著力完善執行監督內部協作機制。一是加強橫向協作與配合。與控申部門完善案件受理協作機制，與刑檢、反貪部門完善案件線索移送機制，及時掌握其他職能部門工作中發現的執行監督案件線索，對執行監督中發現的職務犯罪線索及時移送反貪等部門查處。二是加強縱向指導與研討。完善執行監督專業辦案機制，基層檢察院規范請示、匯報制度，在一案一報基礎上加強對問題的分析、研究。市檢察院、分院深化指導機制，加強對基層辦案的督查和對疑難復雜案件的研討及指導，三級聯動，促進執行監督工作深入開展。

(四)加強民行檢察隊伍素質建設

根據檢察機關內部的機構設置和人員分工，民事行政檢察部門的檢察官承擔民事執行監督職責，民行隊伍檢察官的業務素質和水平直接關系執行監督工作的質量和效果。面對民行檢察官執行監督能力相對薄弱的現狀，亟須采取多重措施，加強民行檢察隊伍素質建設。

1．加強民行檢察隊伍人員結構的調整。合理設置民行部門人員職數，優化人員結構，將民商事專業的年輕干部配置到民行辦案一線，加強人才引進，構建專業化的人才梯隊。

2．提高民行檢察隊伍人員的素質。一要加強對民事執行專業知識的學習培訓。通過日常學習、業務培訓等渠道，熟悉掌握相關法律法規，打牢專業基礎。二要加強執行監督辦案實踐。以案件討論、案件講評等方式強化崗位練兵，以民行檢察官至法院執行部門掛職學習等途徑提升實際辦案能力。通過知識結構的完善、實踐能力的提高，著力打造具有較高水平的執行監督專業隊伍。

(五)積極開展檢察機關民事執行監督職能的宣傳

新《民事訴訟法》施行后，檢察機關多元化監督格局呈現新的特點，基層檢察院的工作重心轉向同級監督，執行監督成為基層檢察工作的重要內容。對檢察機關執行監督職能加強宣傳，對現階段的工作開展具有多方面的積極意義，一是有利于提高社會知曉度，拓寬案源渠道，豐富案件線索;二是有利于增進相關部門對執行檢察監督的理解和配合，促進工作協調機制及辦案協作機制的建成;三是有利于強化外部監督，促進執行監督工作規范、高效開展。宣傳執行檢察監督職能，可以點面結合，多層次、多渠道展開。充分發揮檢察機關內部資源優勢，在控申接待窗口、社區檢察室工作中加強對執行監督的宣傳。以辦理個案為切入點，加強對當事人及相關人員的釋法說理;以法制宣傳、法律咨詢以及社會綜合治理活動等為依托，借助社區、街道、單位等平臺開展形式多樣的宣傳、介紹，同時以報刊、電臺為宣傳媒介，增強執行監督工作的社會影響力。

［1］趙繪宇，黃卓昊．救濟、分權與檢察監督——構建我國民事執行權的三重制約機制［J］．華東政法大學學報，2010，(3)．

［2］王娣，王肖．論民事執行的檢察監督［A］．陳桂明，王鴻翼．司法改革與民事訴訟監督制度完善(中國法學會民事訴訟法學研究會年會論文集2010年下卷)［C］．廈門:廈門大學出版社，2010:49．

［3］沈亞平，沈旸．檢察機關介入民事執行監督問題探析［J］．云南大學學報(法學版)，2012，(3)．

［4］邵世星，張劍文．民事執行檢察監督的制度化［J］．國家檢察官學院學報，2009，(6)．

［5］徐漢明，蔡虹．中國民事法律監督程序研究［M］．北京:知識產權出版社，2009:179．

［6］郭興蓮，曹琳．民事執行檢察監督的范圍、方式及相關的程序設計［J］．法學家，2010，(3)．