大數據時代完善政府信息公開的對策探討*

劉嘉敏，肖光榮

（1.四川大學，四川 成都 610065；2.湖南師范大學，湖南 長沙 410081）

伴隨著云計算服務的起步、寬帶化戰略的實施以及移動互聯網的崛起，龐大的數據資源飛速增長，數據處理技術也迅猛發展。面對這一趨勢，全球知名咨詢公司麥肯錫最早提出了大數據時代的到來。2013 年3 月，美國為了改進聯邦政府相關部門的數據收集、組織與分析技術，利用大數據技術提高聯邦政府的預見能力，奧巴馬政府宣布推出“大數據的研究和發展計劃”，“大數據”很快成為全球各國理論界高度關注的議題。當前，對于“大數據”理論的宣傳和研究，不僅使得這一新名詞迅速廣為人知，而且逐漸形成了對數據資源的新的發現、新的認知以及新的模式。通過對大數據新技術的逐步應用，科研領域、商業領域甚至是政府的公共管理領域越來越明顯地受到巨大影響，各國政府部門也不例外，大數據技術的發展也影響著世界各國政府信息公開的發展步伐，當前，面對“大數據”時代信息技術發展的新形勢、新模式，我們應積極探索如何進一步發展和完善政府信息公開的對策。

一、 加強大數據技術研究與智能化政府門戶建設相結合

著力攻克一批大數據技術的重點難點領域，是將大數據技術應用于政府信息公開的首要前提。通過支持和鼓勵中、小、微型信息服務商開展大數據服務與應用的探索和研究，鼓勵相關科研機構、高校和企業致力于突破一批大數據關鍵技術，力爭取得具有自主知識產權的規范和標準。例如，研究能夠支撐大數據快速讀取、海量存儲以及并發處理等性能的云計算平臺技術；研究跨平臺、支持多操作系統的虛擬化技術，實現虛擬機之間的完全隔離與資源的動態調整，同時優化虛擬化技術的安全性；研究大數據的提取、轉換、清洗和集成等預處理技術，克服數據不完整、欠準確以及非標準化等缺陷；研究快速度、大空間、高可用的基于服務架構的大數據存儲體系結構，提高數據的更新速率、存儲系統的容錯能力以及隨機并發讀寫速率；研究新型索引查詢、數據挖掘、機器學習、人工智能、圖像視頻及數據倉庫等非結構化數據智能分析技術，為政府與企業的決策提供重要支撐，為人們生活提供個性化服務。

在大數據技術發展的基礎上，建設智能化政府網站門戶，創新政府的網上信息服務。智能化的政府網上門戶實現了需求感知的實時明了、改進服務的迅即持續以及服務供給的精確智能等特點。智能化政府門戶的建立，首先要站在滿足用戶需求的角度，通過分析廣大網民的海量訪問數據來推測網民們的迫切需要，其次站在完善網站供給的角度，準確、快速識別網站當前存在的服務缺陷，通過對用戶需求的感知和網站服務短板的識別，進一步全面優化網站的功能、欄目和頁面，以有效彌補“服務供給”和“用戶需求”之間的鴻溝，促進網站能夠更好地為用戶提供智能化的精確服務。最后，通過對服務供給過程的全方位監測，實時了解政府網上的服務績效，以便為公眾和企業提供高效、精準、便捷的網上服務。建好智能化政府網絡門戶的關鍵在于政府網站發展方式的轉變，在做好服務和信息上網工作的同時，更加注重從用戶需求角度規劃和建設基于大數據的智能型政府門戶。通過建設智能型政府門戶，政府網上公共服務將更加貼近公眾需求、更加便捷、準確。特別是在民生服務領域，一方面，建立基于大數據應用架構的市民信息服務平臺，提供全方位的一站式便民信息服務，推進人性化和均等化的民生服務；另一方面，可以通過多渠道采集教育文化、社會保障、食品藥品安全、旅游休閑、醫療衛生以及就業等方面的數據，推動數據的開放、整合與共享，開發個性化便民服務應用，優化民生服務的解決方案，提升民生服務質量。

二、搭建大數據時代的政府信息數據平臺

大數據的應用需要政府強勢推進，從自身做起，帶動大數據平臺發展。首先應健全相關數據庫，整合政務資源。在大數據時代，可以通過對數據庫內數據資源的整合，探究數據之間的各種相關關系，在對這些關系的研究和運用的基礎上得出許多新的有用信息，可見，信息數據的運用已不再局限于信息數據的初次運用，更多的是擴展至對信息數據的二次甚至更多次運用。當前，政府的信息化已經有了一定程度的發展，各級政府相繼建立了本級政府相關數據庫，基本已經擁有自身的門戶網站，但是庫內信息大多處于沉寂、孤立與分散的狀態，這是由于沒有對數據庫內的數據資源進行整合造成的，因此，政府應當在原有數據庫的基礎上，廣泛收集信息數據，并對所收集的信息數據進行分類，豐富原有數據庫內信息數據的種類并研究數據之間的關聯。為了減少因為標準的不規范、不統一而造成的數據資源浪費，增強政府與政府之間以及政府內部不同部門之間各種系統的兼容和共享，應當在政府信息化相關領導機構的統一領導和組織下，對政府信息數據庫進行標準化建設。

在完善數據庫的同時，要加快推進各級政府的信息化工程，打造政府互聯網上的良好形象。經過十余年的發展歷程，我國政府網站已經積累了海量的權威信息、整合了各類政務資源和服務，逐漸成為政務信息公開的首要渠道。數據開放和有效送達是大數據價值最大化的前提，也是開放政府信息為社會提供數據服務的一個十分重要的環節。然而，“我國絕大多數政府網站對互聯網發展環境變化、特別是網民普遍使用搜索引擎這一新變化準備不足、應對不力”[1]，使得關于政府官員形象、外交政策、流動人口、民族關系、環境治理以及食品藥品安全等方面的搜索結果，含有大量有害、過時、負面的信息，而且這些負面結果占據搜索結果的優勢地位，這便不能真實反映事件真相和政府的工作實際，因此嚴重丑化了政府形象，因此應加緊樹立政府在互聯網上的良好形象扭轉這一情況。此外，政府一切工作的出發點就是為人民服務，政府進行大數據挖掘、整合、分析與應用的目的也是為人民服務，因此，我們要從服務型政府創建的高度，引入新的信息技術手段，系統性梳理各機構職能定位，用公眾服務導向替代政府本位導向，努力使政府門戶爭取成為大數據時代核心網絡的節點，樹立權威，取信于民，打造一個能夠提供定制化服務的“整體政府”，為社會提供均等化的公共服務。

三、 建立起大數據時代政府信息公開的保障機制

為了推進大數據技術應用于政府信息公開，就要加強組織協調工作。首先應提供有力的組織保障，可以專門成立政府大數據工作的專家委員會，并以此為基礎適時增聘大數據領域的企業界人士和專家學者，為大數據的技術的研發和應用提供充足的智力和決策支持；政府部門牽頭組建專門的政府大數據工作領導小組，在領導小組的協調和統籌之下，建立跨行業、跨部門、跨地區的大數據戰略實施的協同推進機制，同時強化對大數據應用服務公共平臺的監管和統計監測，適時通報情況并及時總結經驗。在執行機構的設置上，大數據和信息化戰略要有專門的操辦部門，比如可以將其從工信部中劃單列出來設置，并整合黨委宣傳部現有的相關網絡工作，打造一個大部制化的強力部門。其次設置全面的制度保障。進一步完善地方政府信息公開制度建設，加強地方政府信息公開制度建設是促進政府信息公開的具體體現，也是政府信息公開工作成功的關鍵以及貫徹落實《中華人民共和國政府信息公開條例》的重要保障。大數據時代的政府信息公開，將出現很多新事物、產生很多新問題，政策、法規和制度只能對工作實踐發揮宏觀導向，很多條款只能做一些原則性的規定，各級政府應積極制定保障地方政府信息公開的具體制度及實施細則。再次，逐步完善大數據的采集體系與形成機制，并建立政府和社會協同互助的大數據采集機制，以政務數據公開共享，引導科研機構、公共組織、行業協會、企業等主動采集并開放數據，鼓勵采用行政收集、傳感采集、網絡獲取等多種方式建立特定主題的基礎數據庫，通過及時更新和公開相關數據，形成數據的大開放，為大數據技術研究和應用開發提供豐富的原料。最后，為大數據和信息技術戰略計劃提供充足的資金保障，整合政府的相關專項資金，設立大數據產業發展專項資金，鼓勵金融機構為達標的大數據企業行業提供貸款支持，優先推進大數據產品的市場化。

四、構筑健全的大數據信息安全保障體系

大數據是一把雙刃劍，“現有的信息安全手段已不能滿足大數據時代的信息安全要求。大數據在給信息安全帶來挑戰的同時，也為信息安全發展提供了新機遇。”[2]大數據技術成為黑客攻擊利用的手段的同時，也為信息安全發展提供了新機遇。作為“未來的新石油”，大數據正悄然成為信息技術領域的又一熱點。但傳統的信息安全方法已經遠不能適應大數據時代信息安全保障的需要，大數據已成為網絡攻擊的顯著目標以及高級可持續攻擊的載體，威脅到現有的數據存儲和安防措施，增加了信息隱私泄露的風險。例如，2013 年6 月，曾任職于美國中央情報局的斯諾登曝光“棱鏡”事件稱，美國情報機構可以自由進入美國多家互聯網公司的服務器，對既定的目標進行監視，并自由獲取用戶的相關數據。可見，我們必須采取積極的措施保障我國大數據信息安全。首先，構筑健全的大數據與信息安全體系。面對大數據這樣一個較新的概念，我國政府尚未直接以專有名詞的形式對其進行政策支持，在對大數據這一陌生領域的發展進行規劃時，更應高度認識大數據信息的安全形勢，培養大數據安全的專業人才致力于大數據信息安全技術的研究，明確大數據的重點保障對象，強化對敏感和要害數據的監管，構筑并完善大數據信息安全體系。其次，加快推動基于大數據的安全技術研發，加大對大數據安全保障關鍵技術研發的資金投入，提高我國大數據安全技術產品水平，搶占發展基于大數據的安全技術先機。再次，運用大數據技術應對高級可持續攻擊。現有的安全防御措施很難檢測出高級持續性攻擊，但通過整合大數據處理資源，協調大數據共享、分析和處理機制，對攻擊的模式、空間和時間上的特點進行處理，加快對預防高級可持續攻擊的建模進程，消除和控制高級可持續攻擊的危害。最后，加大對大數據的重點、敏感數據的監管力度。巨量數據的匯集以及對大數據的無序使用加大了敏感數據暴露的可能性，建議政府加強日常監管，明確重點領域數據庫范圍，并制定明晰的管理和安全操作制度，這些制度包括政府信息采集、敏感數據管理、數據交換等方面的地方性法規和政府規章，以明確大數據采集、開放、使用等環節涉及信息安全的要求、范圍和責任。

五、積極培育大數據時代的文化精神

任何科學技術都只有在一定科學精神的引領下才不至于使其偏離軌道，大數據作為新時代的高端技術，也需要新精神來引領，政府應擔當引領這一時代精神的重任。大數據時代首先需要強化政府各部門間數據資源的共享意識。大數據時代是人人參與的時代，政府要帶頭共享數據資源，開放各種接口，打破政府、企業與社會組織間層層信息壁壘，連接政府內部的信息孤島，實現大數據大一統的格局，在此基礎上，政府才能夠積極提供公共數據服務，有針對性地開發各種便民的公共信息服務。其次，大數據時代政府要培育自由與責任并重的信息化建設的精神。在傳統的小數據時代，用戶的個人隱私較易維護，然而在大數據時代，不僅數據隱私泄露風險加大，而且數據信息保護難度同時加大。面對這樣的情況，政府要具備自由與責任并舉的信息化建設精神，所謂“自由”，即是指政府允許公眾自由利用政府門戶網站獲取所需的信息，允許公眾在法律框架內在網絡平臺上自由發表言論；所謂“責任”是指政府有義務保護公民平等獲取相關非涉密政務信息的權利，有義務制定相關數據反壟斷方面的政策法規，也有義務保護其所收集的民眾信息數據的安全。再次，大數據時代要遵循契約精神。“在大數據時代，這一契約可以表述為‘以隱私換服務’，公眾在政府面前放棄部分隱私，政府對這些信息進行大數據挖掘與分析，從而為公眾提供更好的公共服務，企業與公眾之間的契約關系也是如此。”[3]大數據時代的政府應肩負起遵循并捍衛新的契約精神這一全新的使命。政府可以通過推動互聯網立法的方式，劃清政府、企業、個人在大數據語境中的權利邊界，保護個人隱私，保障每個人都有免受干擾的自由；政府還應積極發揮率先垂范作用，同時以強制手段要求其它機構也遵循保護用戶個人隱私信息的重要原則。最后，應當培育大數據時代的批判精神。大數據是為人服務的工具，而不是目的，我們應當懷著批判的態度去看待它。作為一個工具，我們必須清醒地認識到大數據技術的局限性。例如，由于大數據不是全數據，在分析個體問題時無法避免錯誤、偏見與刻板現象；大數據分析全局問題時，常常會無視個體的差異，忽視沉默的大多數，進而導致決策常常受到喧嘩的少數人的誤導，可見大數據所能提供的只是參考答案而非最終答案。因此，我們應始終對大數據保留一份批判與懷疑，并清醒地認識到，在一定時期內，大數據還只能作為政府信息治理模式的補充而非替代。

[1]西西.大數據背景下創新政府互聯網治理[N].光明日報，2013-03-23.

[2]馮偉.保障我國大數據信息安全的幾點建議[N].中國電子報，2012-12-04.

[3] 倪考夢. 大數據時代的政府治理之道[J]. 決策咨詢，2013，（6）.