對常寧推進新型城市化的調查與思考

李勇民

（中共常寧市委黨校，湖南 常寧 421500）

常寧作為湖南省最年輕的縣級市，處于“3+5”城市群的南緣，是湘南大開發的“中心區”，也是承接珠三角地區產業梯次轉移的“前沿地”。面對全省推進新型城市化建設這一重大發展戰略和難得歷史發展機遇，常寧該如何把握先機、主動對接、加速融入、有所作為？這是擺在常寧人民和常寧各級領導面前亟待解決的現實課題。

一、常寧城市化進程的現狀

因長時間內沒有明顯的交通和產業優勢，常寧的城市化起步相對較晚。1992 年以前，城市建設基本停留在修幾條馬路、建幾棟辦公樓、砌幾間私房的階段，小打小鬧，見縫插針，無序開發，城市無美感可言；1992 年成立城市綜合開發公司，相繼開發北外街、青陽南路，盡管開發速度不夠快，標準不夠高、效果不很明顯，但邁出了城市化實質性步伐；2003 年引進衡陽市萬通公司開發群英西路，2005 年又引進德泰隆公司開發青陽北路，常寧城市西擴北拓收效明顯，城市化開始加速，城市規模初具；2007 年以來，又啟動宜水和潭水風光帶建設、外環南路和外環西路建設、南門湖和西門湖建設以及背街小巷改造等，城市化全面提速，規模與品位明顯提升。目前，城區總面積由“十五”末不足10 平方公里發展到現在近20平方公里，城市常居人口由不足10 萬增加到近20萬，城鎮化水平由2005 年的24%提高到45%。這幾年常寧城市化建設有這么三個特點：

一是投資逐年加大，城市建設全面加速。近幾年，通過社會融資與財政投資相結合，采取市場化運作模式，城市的規模不斷擴大、布局日趨合理、品位明顯提升。2005 年投入城建資金6000 多萬元，2006年投入1.1 億元，2007 年投入2.3 億元，2008 年以來，多渠道籌措城建資金近20 億元。近幾年，相繼完成了泉峰西路、北外街、桃江路、群英東路的改造，拉通了西一環、西二環、南一環，基本完成了宜水和潭水風光帶的建設，全面啟動了50 米寬，10 多公里長的南三環、東一環和宜水新城、南門湖的開發，“一座城、兩條河、三個環、四個湖、七縱八橫”的城市格局漸次成型，城市越做越大、越長越高、越變越美。

二是設施日益完善，宜居程度不斷提升。近幾年，城市房地產開發如火如荼，建成了萬隆凱旋、帝煌山莊、三江水岸等一批品位較高的居民住宅。城市環衛設施明顯改善，建成仙嶺和松柏垃圾處理場，新建大型垃圾轉運站3 座，新建公廁10 座。城市供水管道全面升級，電力主網擴容和入戶改造全部完工，污水處理廠建成啟用，垃圾處理場建設全面啟動，天燃氣入戶工程已開始建設，現有500 多戶居民已用上管道天燃氣，市民的生活居住條件得到明顯改善。

三是管理與時俱進，市容市貌明顯改觀。2008年，撤銷原宜陽鎮，分設宜陽、培元和泉峰三個辦事處，辦事處的工作重心轉向城市管理。2009 年，將環衛所分設到三個辦事處，并在城區辦事處增設城市監察中隊，進一步做到城市管理職能重心下移。2010年，實行“建管分離”，組建城市綜合管理執法局，專門歸口管理環衛處、城市執法監察大隊、市政處等單位。在各辦事處全面推行“定路段、定人員、定任務”的網格化管理，按片區劃分，分片包干，定人定崗定責，還專門聘請28 名城市衛生監察員進行監督檢查。狠抓門前三包和清掃清運保潔、煙花爆竹燃放、渣土運輸、戶外廣告等管理工作，城市管理網絡做到了無縫覆蓋。2008 年以來，又率先在全國實行城區公交免費，城市公共交通管理服務意識提高，市容市貌大為好轉。

二、城市化建設中不容忽視的幾個問題

常寧雖然經過多年努力，城市化建設取得了一定成績，但是其問題依然較多，不容忽視：

1.有湘南中心的好區位，卻沒有發揮出中心集聚的功能。 常寧市地處湖南省衡陽市西南部，居湘南衡陽、郴州、永州三市的幾何中心，擁有很好的地理區位優勢，理論上講有利于吸引更多的人流、物流、資金流、信息流。現實中，目前常寧市“鳳凰引來”的少，“孔雀東南飛”的多，企業家和有錢的能人反而在衡陽、郴州、永州安家置業，尤以水口山有色金屬有限公司和松柏鎮最突出，這個現象值得我們深思。同時，由于城市交通不便，導致了物流不暢；由于城市規模偏小，許多基礎設施建設的服務半徑過小，建設成本過高，導致了基礎公共設施建設滯后于經濟發展要求。諸如這些，都在很大程度上制約了城市集聚功能的發揮。

2.有得天獨厚的好生態，卻沒有打造出宜居家園的環境。 常寧城區依山靠水，花草藤木多、古樹名木多，四季分明，陽光充沛，地下水充足，城區周圍三十里內沒有工業型污染源，空氣清新，生態條件適合居住。同時，常寧人均住宅建筑面積、城市用水普及率、每萬人擁有公共交通車輛、人均公共綠地面積等在兄弟縣市中都排位靠前。但是，常寧的老城區破舊，改造進展比較緩慢；公廁、垃圾場設施陳舊，建設投入不足，垃圾露天堆放，路邊隨意焚燒，行人難覓公共廁所的情況普遍；生活廢水、城區噪音污染比較嚴重；市場經營秩序也比較混亂。

3.有豐富多樣的好資源，卻沒有培育出支撐城市的產業。 常寧自古就有“八寶之地”的美稱，被譽為“油茶之鄉”、“杉木楠竹之鄉”、“有色金屬之鄉”、“非金屬之鄉”，工業資源、農業資源、旅游資源都十分豐富，但是城市沒有鮮明的產業，更沒有高科技產業或者特色產業。一產業，有禮品無產品；二產業，有礦產無資產；三產業，有景點無亮點，餐飲方面，排檔多、賓館少；娛樂方面，唱歌打牌的多、健身休閑的少，金融、保險等新興服務業以及現代物流、科技教育、信息中介等生產性服務業不發達，專業化和社會化服務體系發展緩慢。城市就業質量不高，外來人口穩定性弱。

4.有撤縣設市的好招牌，卻沒有亮露出文明城市的形象。 常寧撤縣設市已經16 年，雖有城建維護費提高2—5 個百分點，財政周轉金每年增撥100～200萬元以上等省里給予縣級市的優惠政策，但是文明城市的建設步伐依然不夠快。非法建筑、違章建筑、隨意搭建臨時棚現象依然存在，損害了城市的品位和形象，并帶來了安全隱患；城市道路比較擁擠，擠道、占道現象時有發生，出行不夠便利；生產生活區混雜、綜合服務水平低，臟、亂、差狀況還沒有得到根本改善，而且城市建設投入渠道單一帶來系列發展瓶頸。走上市場化的城市建設并沒有帶來倍增效益，反而走進了建設用地空間不足、建設用地指標緊缺、土地利用效率有待提高和房地產開發“一窩蜂”的尷尬處境。

5.有勤奮樸實的好民風，卻沒有展示出市民應有的素質。 常寧人杰地靈，向來以民風淳樸、勤勞上進聞名。宋代出了理學家襲蓋卿和王居仁；清代出了岳麓山長王祚隆、安徽巡撫唐訓方；當代有彭明治中將、滕文生和吳基傳兩位中央委員。雖然如此，“縣民”向“市民”的轉變卻步履蹣跚，部分市民妄自菲薄，沒有從我做起的責任意識，總是埋怨發展不如人家快，自己又沒有納稅意識，沒有勇于擔當的責任，隨便發表一些自卑的、丑化常寧的言論、文章；部分市民守成觀望，沒有敢闖敢干的創業意識，少數人天天圍著領導要工作，缺乏敢冒風險的精神，缺乏敢為天下先的底氣；部分市民畫地為牢，沒有海納百川的開放意識。這些思想樊籠，對常寧推進新型城市化是很大的制約。

三、加快常寧新型城市化進程的幾點思考

城市是經濟社會發展的引擎。在貫徹落實科學發展觀，推進“兩型”社會建設的大背景下，如果仍然停留在原有的城鎮化戰略思維上，必將永遠落后于別人。因此，必須按照新型城市化的要求，把握其精髓實質，突出以人為本、環境優先、節約集約和統籌協調理念，消除城市開發建設的“千城一面”，走出一條別具一格的城市化新路子。

1.城市定位：努力打造山水園林宜居城市

與常寧相鄰的祁陽、耒陽、桂陽、衡南、祁東五縣，均是以資源為支撐，具有相同“體質”的城市發展路徑，在新型城市化進程中，如何發揮比較優勢，從周邊兄弟縣市尤其是財政綜合實力排位在前列的耒陽、桂陽中勝出，首要的問題是要清楚把握常寧的比較優勢。一是城市生態保持良好。目前，常寧城市綠化率已經達到22%。近年來，常寧加大城市環境綜合整治，2006 年來實施煙塵控制區達標建設，關、停、并、轉了一批污染嚴重的工業企業，新建、改造了一批廢氣治理設施，空氣質量進一步改善。市區內的宜陽工業園致力于建設高科技、生態工業園，落戶的南天茶油、聚一同等企業都是屬于污染少、能耗低的企業。城市周邊沒有重污染的工業企業。良好的生態底子將是我市建設山水園林生態城市堅實基礎。二是城市地域有利擴展。常寧城區地勢平坦開闊，宜、潭二水在此交匯，目前規劃的22 平方公里城區面積內絕大多數為平地，只有少數丘陵，良好的地域為城市擴張提供了天然條件。三是城市區位優勢顯現。目前，常寧西距衡棗高速24 公里，有一連接線；東距京廣線鐵路和國道107 線50 公里，省道214 線東西縱橫市境，省道320 線南北貫穿全市，這兩條省道全部按新標準進行改造，道路更寬更直更平。南北向又建設京珠高速復線，該復線在常寧境內有3 個互通，其中松柏1 個、城區1 個、廟前1 個。今年11 月，衡桂高速公路常寧段將建成通車，常寧的區位優勢將越來越明顯。衡、郴、永三市及下轄縣市區來常寧，都在一小時車程之內，非常方便、快捷。四是城市發展規模初具。我市現有城區面積近20 平方公里，水、電、氣、路的發展都已初具規模。當前，自來水主管網已改造完成，城市電網已進一步擴容，天燃氣入戶工程已經全面啟動，清潔能源將全面普及，常寧城市的綜合承載能力將進一步提高。五是城市工業支撐強勁。良好的工業發展勢頭承載了城市發展的未來。2006年以來，打造了宜陽工業園和宜陽工業走廊兩個平臺，迎來了中國五礦、中糧、中建材3 大央企，引來了榮誠鞋業等一批臺資企業和中山量大等外資企業，引進了珠江村鎮銀行、華融湘江銀行等股份制金融機構。這些無疑將為常寧城市建設鉚足后勁。清醒認識到這些比較優勢后，完全有理由把常寧打造成山水園林宜居城市，以山水園林宜居城市這一定位來謀劃城市發展與建設，把常寧建成一個別具一格的城市，把更多的農民變成市民，把湘南三市的優秀人才更多地吸引來常寧投資創業。

2.城市規劃：逐步形成功能完備和諧的中等城市格局

按照山水園林宜居城市的定位，要進一步完善好城市總體規劃，要按照科學發展觀、“五個統籌”以及主體功能區劃分的要求，考慮整體區塊“保山保水”、空間組織“依山親水”、建筑布局“顯山露水”，把中心城區定為生活區、商貿區，以發展三產業為主。在商貿區建設上，要利用“油茶之鄉”的品牌和油茶產量居全國前列的優勢，大力發展油茶產業，打造“中國油都”，建成以油茶加工制品為主的全國流通中心；在生活區建設上，一方面，可劃出一塊地，作為水口山有色金屬有限公司的職工家屬建設用地，使水口山有色金屬有限公司的發展與城區發展聯系更緊密。另一方面，可劃出一片土地作為別墅群建設用地，吸引湘南三市的金領、白領來常置業居住，提高城市的品位。力爭在10 至20 年內，使常寧的城市人口增加到35 萬，面積擴大到35 平方公里，形成“和諧、富強、文明、宜居”的中等城市規模，成為湘南地區工業、商貿、交通和文化中心之一。

3.城市建設：積極探索政府建設經營城市模式

以前，常寧在建設經營城市過程中，更多的精力花在招商引資上，采取市場化運作模式，解決了融資難題，但是客觀上形成了“老板牽著項目走，項目牽著規劃走”的低水平開發建設格局，城市規劃沒有很好的落實，影響了建設經營城市的總體效果。隨著財政收入不斷增加和城市開發建設不斷深入，政府開發經營城市的理念、能力和實力也越來越強。應該大膽嘗試政府“建設城市、經營城市”的項目運作模式。可以由城建投公司作為政府的融資平臺，以財政擔保申請銀行貸款負責基礎設施建設，并代表政府壟斷項目規劃范圍內的土地一級市場，市財政列入預算安排配套資本金和銀行貸款還本付息資金，所得收入全部進入市財政償債基金專戶，扣除土地經營成本（包括基礎設施建設及土地管理費）后的收益，專項用于償還市財政墊付銀行貸款還本付息資金和項目配套資本金，余額部分作為城市建設資金和發展基金使用。這一作法在我省瀏陽、寧鄉等縣市已經采用，實踐效果明顯。近幾年，常寧依托城建投公司，改造了一批城市道路，加快了城市基礎設施建設步伐，效果也很好。今后，在工業園區、城市基礎設施建設等方面都應全面推廣政府投資這種模式，加快城市建設步伐。

4.城市管理：全面提升山水園林城市的宜居品位

常寧有山水園林城市的特質，隨著南門湖、西門湖的規劃動工，以及宜水、潭水風光帶的建成，常寧城市水、園的面積將大大增加。城區綠化因城市規劃的落實到位，也會得到保障。總的來看，在管理城市中，一方面堅持“誰污染誰治理，誰破壞誰恢復”的方針，加大對既有污染的整治。突出對廠礦企業的煙塵治理，嚴格落實節能減排措施；一方面要突出仙嶺垃圾處理場建設，突出對城市空氣、水體污染的治理和城市噪聲、飲食油煙擾民問題的查處；同時，要把城市發展與提高資源利用效率結合起來，走資源節約的城市化道路；要把城市發展與環境保護和生態建設結合起來，走環境友好的城市化道路，提高城市宜居品位。

5.城市之魂：以人為本，破除體制障礙，重塑人文環境

人是城市的靈魂。新型城市化，要著力解決重物不重人，見物不見人的問題。當前新型城市化面臨的最大難題，是既要把農民轉化為農民工，又要使農民工轉化為市民。這就需要從制度、政策等方面創造農村流動人口自然整合到城市社會中來的環境。在戶籍改革上，長沙已經邁出了改革城鄉戶籍制度的步伐，取消了城鄉戶籍差別。但目前農民進城的成本過高，進城后的收入低，農民工無法實現在城鎮買房定居的愿望，大多數進城農民長期處于流動狀態。要建立城鄉統一、公平競爭、開放的就業市場，培育城鄉一體的勞動力市場；要創造農村人口進得來、留得住的環境，讓農民工能夠在城市安居樂業，平等享受現代城市文明。要創新社會保障制度，減少農民工后顧之憂。要逐漸淡化政策上的城市偏向，逐步取消城市居民的特殊待遇。要注重建設教育強市，注重提升城市文化軟實力，不斷改善城市文化娛樂設施，不斷挖掘常寧悠久的歷史文化，搭文化臺，唱文化戲，吸引更多的文化人來常寧，繁榮文化事業。八寶之地常寧，必將迎來更加輝煌的明天。