發達國家農業轉移人口市民化的經驗與啟示*

王習賢

（中共湖南省委黨校、湖南行政學院，湖南 長沙410006）

農業轉移人口市民化是指農業轉移人口在城市獲得工作并最終獲得城鎮永久居住身份、平等享受城鎮居民各項公共服務而成為城市市民的過程，截止2013 年年底，全國農業轉移人口總量是2.69 億。發達國家在城市化進程中，也在一定的歷史階段出現了大量的農業轉移人口，他們在解決農業轉移人口市民化過程中積累了豐富的經驗，考察這些國家的政策措施和具體做法，對我國推進農業轉移人口市民化有著重要的啟示和借鑒意義。

一、國外農業轉移人口市民化概況

從世界歷史進程來看，西方發達國家是最先實現工業化、城市化和現代化的區域，農業轉移人口也正是在工業化過程中出現并通過其市民化推動城市化發展。18 世紀40 年代，第一次產業革命使工業得到迅速發展，生產的集中帶來了人口的集聚，大量農業人口進入城市從事工業生產。英國城市化大約始于1775 年前后，到1850 年英國的城市人口比重首次超過50%，成為世界上首個基本實現城市化的國家。法國城市化開始于19 世紀30 年代，美國開始于19 世紀40 年代，德國和加拿大等其他一些發達國家則在更晚的時期開始啟動城市化進程；到20 世紀50年代，發達國家的城市化水平達到52.1%，城市人口已經超過農村人口；到2005 年，發達國家總體的城市化水平達到74.1%。[1]發達國家的農業人口是在工業化快速推進的基礎上向城市轉移的，具有必然的內生性。發達國家的政府也花了上百年的時間，從基礎設施建設、社會保障制度完善、城市規劃等多個層面推動農業轉移人口市民化。

發展中國家城市化主要集中在二戰結束以后，隨著舊的殖民體系的瓦解，發展中國家的城市化迅速推進。1950 年，發展中國家的城市化水平僅為18.1%，2005 年發展到42.9%，據聯合國預測，到2030年發展中國家的城市化水平將達到56%，幾乎是1950 年的三倍[1]。與發達國家依靠工業化帶動城市化不同的是，發展中國家由于工業發展緩慢，農業發展停滯，或是因為戰爭的緣故，大批農村人口被“推向”城市，出現“過度城市化”現象，受政府財政能力、公共基礎設施的限制，發展中國家的農業轉移人口與市民在公共服務、社會保障等方面存在著二元結構的差異，發展中國家未能很好的解決好農業轉移人口市民化的問題。

二、發達國家農業轉移人口市民化的先進經驗

（一）勞動就業方面

1.消除農業轉移人口就業的制度障礙

英國工業革命以前的一些法律一定程度上限制了人口的流動和農業轉移人口的長期就業，如1601年的《濟貧法》和1662 年的《定居法》規定：當一個貧民遷移到其他教區時，就必須在40 天內將其遣返原籍，只允許居民在收獲季節暫時流動，限制長期流動。工業革命后，為了滿足工業發展對勞動力的需求，英國政府修改、頒布了一系列法律制度。如1795年的《貧民遷移法》對居民遷移政策有所放寬，允許居民在規定的教區內遷移；到1865 年英國議會通過《聯盟負擔法》，全面放開了農村勞動力向城市轉移的戶籍限制，大量農村人口在城市長期就業并定居，推動了英國工業經濟的發展。日本在“明治維新”前也是一個典型的農業國家，“明治維新”后，日本廢除了幕府時代的戶籍制度，頒布新的《戶籍法》，賦予日本居民自由遷徙和選擇職業的自由等一系列權利，為農業轉移人口市民化掃除了制度障礙。[2]

2.高度重視就業培訓

西方發達國家非常重視農業轉移人口的職業教育培訓，認為良好的教育培訓對于促進轉移人口市民化有著十分重要的作用，并將職業培訓納入法制化的軌道。比如美國的《就業機會法》、《再就業法案》、《就業培訓合作法》、《人力開發與培訓法》等法律都要求對失業人員進行再就業培訓。在瑞典等國，失業培訓不僅是免費的，參加者還可得到一筆失業救濟金的培訓補助。瑞典的年度研究報告顯示，大多數參加者自始至終完成了培訓，其中約65%的經過專門培訓的人，6 個月內在公開的市場上找到了工作。政府每年要為就業培訓投入大量資金，美國每年再就業培訓撥款70 多億美元，法國為170 多億法郎，德國為80 多億馬克，英國為30 億英鎊。[3]通過技能培訓，進城務工人員能夠在較短的時間內找到合適的工作，解決其基本生活需求。

3.完善立法促進就業

雖然西方發達國家城市化和農業轉移人口的歷史進度和發展模式有所不同，但其共同特點都是高度重視農業轉移人口的就業問題，并紛紛出臺相應的法律法規保障農業轉移人口的就業和勞動權益。圈地運動前后，失地農民進入城市尋找工作被英國政府視為流浪漢和懶漢，采取懲罰和遣返的消極政策。但隨著工業革命的深入，越來越多的農民進入城市尋找工作，英國政府開始實行疏導的政策，并制定法律法規，主動為進城農民提供工作崗位。1572 年出臺的法令中明文規定一定的階層要按財產比例繳納“濟貧稅”；1601 年出臺《伊麗莎白法》規定應為農業轉移人口創造就業機會；1795 年實行“斯賓漢姆制度”，對收入水平達不到標準的，政府予以財政補貼；1905 年英國通過《失業工人法》，其中規定對失業工人提供再就業措施。20 世紀初，為促進就業，解決長期存在的失業問題，英國國會于1909 年制定了《職業介紹所法》，該法被認為是世界第一部就業服務立法，其規定在全國各地設置勞工交換所，以幫助失業人員就業，并將職業介紹工作歸由國家經營。英國經歷了大約400 年的漫長時間處理農業轉移人口就業問題，其長期積累的經驗教訓使歐美其他國家大大縮短了解決農業轉移人口就業問題的時間。

（二）社會保障方面

1.德國：對窮人實行最低生活保障

19 世紀，隨著德國城鎮化建設的快速發展，大量農民進入城市，成為產業工人。而在隨后的經濟危機中，大量工人失業，德國大量產業工人面臨著基本生活缺乏保障的問題，出現了一系列的工人罷工事件。為使產業工人在失業時獲得最低生活保障，1855年德國頒布《窮人權利法規》，這是德國第一步規定要對貧困居民實行生活補貼的法律。到俾斯麥統一德國之后，為了維持社會的穩定和發展，1881 年德皇威廉一世頒布《黃金詔書》，提出工人因患病、事故、傷殘和年老而出現經濟困難時應得到保障，他們有權得到救濟。由此開始了社會保障制度的建立和完善。[4]

2.英國：從“搖籃到墳墓”的社會保障制度

英國的社會保障制度是伴隨著城市化和工業化發展而建立起來的。在工業革命前的“圈地運動”中，很多農民進入城市，但由于城市經濟還不夠發達，很多失地農民在城市找不到工作，由此引起了各種犯罪問題，加劇了社會動蕩。在這種情況下，英國政府頒布了“血腥法令”，用暴力手段維護秩序，但收效甚微。隨后，英國政府在財政能力大為提升的情況下，采用救濟和安撫的手段來維護社會秩序。先后頒布了一系列保障農業轉移人口生活的法律，包括：1601年的《濟貧法》，對貧民實施救濟；1866 年的《衛生法》；1868 年的《工人住房法》；1897 年的《工人賠償法》；1908 年的《養老保險金法》；1911 年的《國民保險法》；1945 年的《家庭補助法》和《國民醫療保健法》等等。通過這些社會保障法的頒布，英國建立了從“搖籃到墳墓”的社會保障制度，成為一個真正意義上的福利國家。

3.美國：制定和實施《社會保障法》

一向奉行“小政府、大社會”的美國，在金融危機之前對農業轉移人口的社會保障問題不是很關注。1929 年—1933 年，世界經濟危機爆發，美國受到嚴重沖擊，失業率居高不下，在這場危機下，大量失業工人和農民不斷向政府施加壓力，要求國家面向貧困者和失業者提供基本的社會保障。1935 年，羅斯福總統頒布《社會保障法》，這是美國歷史上第一部主要具備社會救助色彩的社會保障法典。主要內容包括社會保險、公共補助、兒童保健和福利服務四類，分為國家、地方政府和民辦形式，并將農民、工人和進城農民全部納入《社會保障法》的保障范圍之中。《社會保障法》實施之后至20 世紀80 年代中期進行過17 次修正，社會保障制度從不完善逐漸趨于完善。

（三）住房供給方面

1.日本：用公共資金建設公共住宅

20 世紀50 年代，隨著日本戰后經濟的快速發展，大量農民涌入城市，解決農村居民入居城市，是當時日本政府最重要的任務之一。當時，日本的住宅絕對不足仍很嚴重，總量缺少270 萬套。為了解決進城務工人員的住宅問題，日本于1951 年制定了《住宅公營法》。公營住宅的供應對象是家庭收入水平最低的25%的階層，由政府出資建設住宅以低廉的租金提供給居住困難的低收入者，相當于我國城市保障最低生活水準的廉租房。到2000 年底，日本共建造了217 萬套公營住宅，對緩解低收入群體的住房困難問題發揮了重要作用。[5]

2.新加坡：“居者有其屋”計劃

新加坡獨立后隨著外來人口的大量涌入，很長一段時期內都存在住房嚴重短缺的問題。據官方統計，當時200 萬人口中有40%的家庭住在貧民窟或棚戶區，能夠住上良好住宅的人口只占居民總數的9%，政府面臨嚴峻的住宅問題。針對這種情況，新加坡政府在20 世紀60 年代推出“居者有其屋”的住房保障計劃，成立了房屋發展局，專門負責建設公共組屋（相當于我國的經濟適用房）。具體做法是，實施《土地征用法令》，授權政府以低于市價的標準為公共用途征地，保證公共建屋計劃的用地需求；政府對建屋給予大量財政補貼，截至2011 年，累計的政府補助金總額已達160 多億新元(約合800 億元人民幣)；制定公積金制度，規定雇主和雇員各按雇員工資收入的一定比例逐月繳納公積金；政府對居民購買組屋實行免稅優惠措施。新加坡目前有85%的人口住在政府提供的公共組屋里，只有15%的人口住在開發商建造的房子，基本消滅了貧民窟。新加坡面積狹小，人口密度高，通過公共組屋的政策，不僅保障了居者有其屋，而且促進了新加坡經濟的快速發展。[6]P2562008年新加坡建屋局榮獲聯合國公共服務獎，肯定了它的“居者有其屋計劃”的優越性。

（四）社會融入方面

農業轉移人口市民化不僅表現在與市民同等享有各項政治權利、公共服務和社會保障，更為重要的是要能夠與當地市民在文化上能夠進行融合。西方發達國家早已經歷了農業人口大規模向城市轉移的歷史階段，面臨的是國際移民融入當地的問題。從人口遷移的本質來說，發達國家的國際移民與我國農業轉移人口有很多相通之處，都是經濟和社會發展不平衡的產物，移民相對于本地人口與我國農業轉移人口都有在就業等各方面處于劣勢地位、都存在一定程度的文化沖突。因此，發達國家在解決國際移民當地融入方面的很多經驗、做法值得我國借鑒。

1.在國家戰略層面實施“多元文化”戰略

很多歐美國家在國家戰略層面上實施“多元文化”政策，通過采取措施鼓勵不同文化的相互融合，以使移民不因為不適應本地文化而無所適從。這些措施主要包括：雙重國籍；成立專門的機構；加強立法保障；政府提供經費支持；政府支持使用少數民族語言的報紙和電視臺；支持世界各國的文化和藝術活動。[7]

2.芬蘭：通過立法促進外來移民融入當地社會

1999 年芬蘭政府制定《移民融入法》，規定地方一級政府必須制定社會融入計劃，該方案必須包括移民融入的目標、措施、可用資源以及與各合作伙伴的合作等。這些措施主要包括建立外來移民信息庫、幫助外來移民制定個人融入計劃、賦予外來移民參與地方選舉的權力。在地方層次上采取一系列的方法和措施鼓勵解決外來移民的融入問題，同時有助于芬蘭作為一個復合體整體發展。

3.加拿大：充分發揮非政府組織的作用

非政府組織以它的非營利性、志愿性、民間性、專業性等優勢，在外來移民融入方面發揮著重要的作用，是新移民融入當地的重要橋梁和組織。比如加拿大滑鐵盧地區的非政府組織為移民提供了免費的語言培訓、就業、文化介紹、尋找住處等一系列的服務，使外來移民能夠得到較好的照顧。對于外來人口中部分難民，非政府組織通常會對由政府資助的難民提供立即入住的房子，幫助難民索賠，聯系教堂資助這部分難民，并可用多種語言提供咨詢服務。加拿大還成立了華人非政府組織“益鄰會”（Great Neighbour Initiative）, 為華人移民提供全面生活及發展服務，幫助其盡快融入當地社區。

三、對我國農業轉移人口市民化的借鑒意義

縱觀國際上許多國家推動農業轉移人口市民化的做法和措施，有許多經驗值得我國借鑒。

第一，加強立法。國外對農業轉移人口的自由遷徙、勞動就業、社會保障和住房供給等方面，都制定了非常完善的法律法規，通過法律手段保障農業轉移人口市民化。但我國當前在法律層面上還存在著諸多限制農業轉移人口市民化的條款，清理對農業轉移人口的歧視性法律、法規，修改和制定《勞動法》、《工會法》、《選舉法》、《土地管理法》等保護農業轉移人口權益的系列相關法律法規。

第二，深化戶籍制度改革，破除制度壁壘。傳統的戶籍制度是橫亙在農業轉移人口與市民之間的一道制度壁壘，城鄉分割的戶籍制度及所依附的二元福利制度，無法實現人員自由遷徙流動，限制了農業轉移人口的市民化。西方發達國家和巴西、印度等發展中國家都是法律保護人口自由遷徙流動的，城鄉居民的福利差距也不是十分明顯。2014 年7 月30日，國務院發布《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，標志著我國進一步推進戶籍制度改革開始進入全面實施階段。今后一段時間將進一步調整戶口遷移政策：全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件。深入貫徹落實《意見》，將有力推進我國農業轉移人口市民化進程。

第三，完善社會保障制度。當前中國的社會保障體系主要包括社會保險、社會救助、社會福利、優撫安置和社會互助等，其中社會保險和社會救助是主要內容。將農業轉移人口納入到社會保障體系，與城市市民同等享有各項保障措施是當前研究的一個熱點問題。英國、德國、美國等都建立了普惠式的社會保障體系，為本國的農業轉移人口提供了全面的社會保障，但這也給本國政府造成了沉重的財政負擔，如拉美地區就由于過度福利化造成了“福利陷阱”，反而不利于城市化的推進。因此，我國在社會保障制度設計過程中，要以財政支付能力為前提，有效解決農業轉移人口的社會保障問題。

第四，加大保障住房建設力度。農業轉移人口市民化過程中，住房是一個大問題。在國外，有新加坡、日本解決農業轉移人口住房的成功經驗，也有巴西城鎮化進程中出現大量貧民窟的失敗教訓。受當前我國地方政府土地財政和房地產泡沫的影響，我國城市的房價普遍偏高，作為一般的城鎮人口都難以支付，收入水平較低、難以獲得銀行貸款或住房公積金貸款的農業轉移人口就更是難以在城市購買商品房了。這就需要政府以較低的價格為農業轉移人口提供保障性住房，根據2010 年12 月國家計生委的監測結果，僅有0.6%的農業戶籍流動人口享受城鎮政府提供的住房保障。大部分的農業轉移人口都是租房，還有一部分則是住集裝箱、活動板房、公司集體宿舍，甚至是自己在工地上搭建帳篷，農業轉移人口的居住情況總體較差。可以說，農業轉移人口在城市沒有固定的良好住房，盡管在其他方面享有與市民同等待遇，其市民化也是難以為繼的。

第五，推進農業轉移人口的社會融入。農業轉移人口融入城市是一個“再社會化”過程，除了客觀上消除制度因素外，從主觀上提高自己的綜合素質、形成良好的心理狀態，增強對城市生產生活方式的適應能力，消除城市市民對農業轉移人口的歧視與偏見，也是十分重要的方面。西方發達國家對外來移民都采取了多方面的文化融合政策，幫助外來人口融入到當地社會。我國要使農業轉移人口成為真正的市民，也要積極開展“新市民教育”，幫助農業轉移人口提高綜合素質，注重消除農業轉移人口與市民間的文化鴻溝，使農業轉移人口在價值觀念、行為習慣、生活方式等方面融入到城市之中。

[1]新玉言.國外城鎮化比較研究與經驗啟示[M].北京：國家行政學院出版社，2013.

[2]樊綱，郭萬達等.農民工早退：理論、實證與政策[M].北京：中國經濟出版社，2013.

[3]阮云勝.國外農業轉移人口市民化的就業經驗與啟示[J].知識經濟，2014，(05).

[4]劉芳.國外農民工社會保障經驗及其借鑒[J].鄉鎮經濟,2007，(06).

[5]周建高.日本公共住宅的形式和內容[N].中國社會科學報,2013-01-09(A06).

[6]Wong Tai-chee and Guillot Xavier. A Roof Over Every Head: Singapore's Housing Policy between State Monopoly and Privatization[M]. IRASEC-Sampark,2004.

[7]潘家華，魏后凱等.中國城市發展報告—農業轉移人口的市民化[M].北京：社會科學文獻出版社，2013.