新制度主義視角下特權問題研究

曹雪松

(中國紀檢監察學院，中國北京100877)

一、特權內涵與特性

特權是一個內涵和外延都比較復雜的概念，不同歷史文化背景下對其的界定和理解也有不同。我國所反對的特權，指的是憑借公共權力在法律、制度之外所享有的特殊權利。這種權利不僅是黨紀國法所不允許的，而且違反了社會公平正義的道德價值觀念，因而被社會公俗良序所排斥，其主體一般是掌握著公共權力的各級領導干部或國家公職人員。而那些國家基于保障或保護的目的通過正式制度設立的特權，如國家領導人的安全保障權、外交人員的外交豁免權、為維護社會和諧，給予弱勢群體的特殊保護等等，一般不屬于反對和禁止的范圍。［1］

特權行為所產生的結果經常表現為能夠使特權行使者獲得超出自身應得水平之外的行政資源或社會公共資源等各類資源。因此，特權的本質是對社會全體公民資源分配的扭曲，或者說是對社會全體公民擁有資源的擠壓和侵占。這種現象又比較明顯地表現出排他性和競爭性兩個特性。所謂排他性，是指特權的行使以一定的公共權力或職務影響力為基礎，這種公共權力或職務影響力在技術上是相對容易辨別和確定的，由此可在某些情況下確定哪些是特權行為，并可以將不掌握公共權力的普通人排除在行使特權的受益范圍之外。這種特權現象中的排他性從根本上說是來自于權力的排他性。所謂競爭性，是指特權行為對行政資源、社會公共資源等資源的占有或消耗，排斥和妨礙了他人對資源的占有或消耗，特權對資源的消費減少了其他潛在消費者的消費量，其競爭性大小重要地取決于資源的消費容量。在現階段我國人口數量眾多，各類資源相對較少的不平衡狀態下，這種競爭性就表現得尤為明顯。由于特權行為對資源的重新配置，使得一些人以損失大部分人效用水平為前提而得到了效用水平提升的非帕累托改進，資源的配置因此處于無效率狀態。

一般來看，特權行為有著多種實現途徑和表現方式，如單位中一把手“權大于法”、“權力通吃”的現象;用人上搞“職位、權力世襲”的現象;項目、資金上靠“拉關系”分配的現象;依靠職務影響力為家人親屬謀取各種便利的現象，等等。這些特權行為不僅嚴重影響黨群干群關系，損害社會公平正義，更侵蝕著黨和國家的前途命運。因此，反對特權，不僅是黨風廉政建設和反腐敗斗爭的重要任務，是我們黨堅持黨要管黨、從嚴治黨的必然要求，更是我們建設社會主義和諧社會、實現中華民族偉大復興的中國夢的重要前提和基礎。

二、新制度主義視角下的特權問題分析

新制度主義重視制度的作用，關注制度對政策及其他政治選擇的影響。制度不僅是新制度主義的核心觀念和理論基礎，也是其分析范式的邏輯起點。從新制度主義視角考察特權問題，就要特別重視制度所內含的激勵約束規則及其邏輯。

1.理性人假設與追求特權的理性人

新制度主義中理性選擇制度主義借鑒了新制度經濟學的分析框架來研究政治問題，其理論基礎——理性選擇理論深受經濟學分析方法的影響，可以“簡單地定義為是把經濟學運用于政治科學的分析”。［2］(P4)因此，理性選擇制度主義把理性人作為其分析的起點，認為理性人的基本特點是自利和理性的，其依據自身偏好，用最有利的方式追求自身效益的最大化。換言之，只要人們的行動是合乎理性的，我們就可將其稱為理性人。首先，理性人將制度視為實現目標的工具，并通過成本收益計算來選擇其行為模式，成本與收益的衡量詮釋著理性人的行動。在社會中，個人所能掌握的社會資源以及調動能力一般是有限的，其追求自身效用所付出的成本基本與收益相當，如果追求社會平均水平以上的額外收益時，付出的成本也更為巨大。因此，理性人對收益的追求必須要考慮其所能承擔的成本。但如果在追求額外收益過程中憑借了公共權力，而這種公權力又處于約束機制不健全不完善的狀態下，甚至是沒有約束機制的時候，成本就會降低到忽略不計的水平，成本收益的平衡也就會被打破。其次，理性人為實現其利益最大化目標，容易產生“搭便車”、“逃避責任”等外部性問題，從而產生奧爾森言之的“集體行動困境”，即個體理性造成集體的非理性，或者個體效益最大化導致集體的低效益。作為“集體”的執政黨，必以鞏固執政基礎和促進國家發展為主要收益，這就要求其組織成員必須克己奉公、廉潔自律，不斷夯實群眾基礎，從而共同促進政治經濟社會的和諧健康有序發展。然而，如果不對作為“個體”的組織成員實現有效監督和約束，“個體”行為就容易“理性地”體現出在現行制度內憑借公權力追求自身效益最大化。其結果是敗壞社會風氣、損害社會公平正義，破壞黨群干群關系、降低黨和政府的形象與公信力，腐蝕黨的執政基礎。從這一角度看，在不加以約束的條件下，個體理性與集體理性會產生沖突，個人對自身效益最大化的追求將嚴重降低集體的“收益”。第三，在理性選擇制度主義中，理性人的偏好通常被認為是外生于制度的，這意味著理性人追求效益最大化的行為不會隨著制度環境的轉換而改變，其動機始終如一，只不過在不同的制度環境內會選擇不同的對應策略。因此，理性人追求特權的偏好不會隨著制度的改變而改變，但會相應改變其行為對策。建國以來，我們黨在禁止公職人員行使特權方面已有眾多制度規定，覆蓋到了生活、工作的方方面面，但特權現象卻總能根據形勢以各種面貌出現，所謂“上有政策、下有對策”。

2.制度的激勵約束規則與特權行為的互動

對于制度與行為之間的考察，理性選擇制度主義的研究重點是，行動者如何在制度環境構建的激勵機制的作用下，選擇實現利益最大化的具體策略。豪爾和泰勒認為，制度影響行為的方式之一是算計途徑。算計途徑關注策略性計算基礎上的利益最大化行為，即制度通過提供信息、制裁機會主義行為影響行動者的理性預期和策略選擇，［3］認為制度通過其中內含的激勵懲罰措施來限定理性人的行為，理性人總是根據這一限定的規則來進行成本收益計算，從而選擇能夠給自己帶來最大收益的行為。此外，制度還可以被看做為一個多重博弈的均衡。在這種重復博弈而不是單一博弈的過程中，個體會認識到對規則的遵守可以獲益，甚至為了獲得更多的利益可以允許自己進行某種利益上的暫時犧牲。但這種情形的必要前提是同一個規則系統內的其他人的行為同樣要受到這樣一組規則的限制。只有在這種背景下，規則的存在對理性人才是有意義的，才能使其因遵守規則而受益。與反對特權有關的法紀法規正是這樣一種制度規則，它為理性人的行為提供了導向，明確追求特權將會受到懲罰。由于這種制度所提供的信息影響了理性個體的理性預期和策略選擇，理性人的利益最大化不再是追求特權，而是去選擇遵守不準行使特權的要求來實現自己的利益最大化。如因為受到懲處，可能會令其失去工作上的發展前途，選擇遵守規則則可以保障職務的不斷升遷等。但如上所述，對規則的遵守的必要前提是其他人的行為同樣要受到這樣一組規則的限制。一旦出現規則被其他人打破的情況，即出現追求特權又未受到懲罰的情況，遵守規則不行使特權就成了理性人的額外收益的損失。這種現象會在組織內部迅速形成擴散效應，原有的規則由于被無成本破壞而出現了變遷，成為理性個體“遵守”的另一個“規則”，其原本內含的激勵約束信息失去了指向效用，或者說激勵約束機制發生了變異——“鼓勵”追求特權，而不會受到懲處。理性個體在變異的激勵約束機制的作用下，追求特權又會重新成為其實現利益最大化的具體策略。

3.路徑依賴與特權的頑固性和復雜性

所謂路徑依賴(path dependence)是指一個具有正反饋機制的體系，一旦在外部性偶然事件的影響下被系統所采納，便會沿著一定的路徑發展演進，而很難為其它潛在的甚至更優的體系所取代，正如新制度經濟學家所說的那樣“人們過去作出的選擇決定了其現在可能的選擇”。［4］(P1)路徑依賴形成的深層次因素在于利益，由于路徑依賴的自我強化機制，初始制度會不斷強化自身的刺激和慣性，創造出與其存在息息相關的利益集團，他們的既得利益來自于現行體制的安排，一旦改變了現行體制，就會喪失他們利益來源的根基和動力。因此，初始制度產生的利益集團反對變革，即使這種變革對于社會整體而言是可以增進財富和福利的，他們也希望保持現有體制。而從非正式規則的向度看，“文化的路徑依賴表現在文化的內核‘彌母’(memes)通過關鍵的依賴機制—社會學習—從舊制度或者舊文化載體上轉移到新載體上來，從而使得文化因子得到傳承，保持著文化模型的一致性和連續性。”［5］(P128)因而，要對特權問題進行充分、透徹的研究，就必須立足我國國情，將特權問題的研究“放置到時間中去”。［6］(P251～267)只有將“關于中國時間的分析……定位在長期的歷史傳統時間和短暫的現代化時間”，［7］(P423～424)才能理解特權問題的頑固性和復雜性。自私有制產生以來，中國社會存在了幾千年的封建特權等級思想和文化得到了“深厚的積淀”，能夠擁有特權不僅光宗耀祖、高人一等，更是取得人生成就的重要標志和體現，透徹了解這一點會對理解特權思想和特權現象的根源及其頑固性有著極大的助益。

三、治理特權問題的理念選擇

1.改變特權行為的成本收益水平

特權問題產生的重要原因在于理性人的行為特征，因此，改變其行為策略，應首先改變理性人在既定制度框架內行動的成本收益水平。由于行使特權主要是一種否定性后果，所以在實踐中應從提高成本的角度來具體改變這一行為成本收益的比例。這種成本包括了行使特權的政治成本、經濟成本以及精神道德成本。在政治成本上，對行使特權的懲罰必須要能夠對行為者的政治前途或掌握的公權力大小產生有效影響，甚至可以讓追求特權的行為者在政治上付出與其行為不成比例的高昂成本;在經濟成本上，不僅要對特權行為者的能以貨幣計量的特權行為進行追償，還可以進行進一步的經濟制裁，降低其工資福利待遇等級，對于在經濟上違法亂紀的則交由司法機關依法處理;在精神道德成本上，要培養反對特權的社會氛圍，提高特權行為被發現的概率，同時建立對被查處的特權行為進行曝光，責令公開道歉的懲罰機制，增加特權行為者的心理壓力。此外，特權行為成本水平的提高主要地依賴于懲罰制度實施的有效性。因此，針對特權行為不僅要制定完善的懲罰制度，更需要增強制度的剛性與約束力，保證制度的權威性和嚴肅性，真正發揮出制度在懲罰特權中的行為指導效用。

2.治理特權問題必須保持“零容忍”

如前所述，制度能夠對其中個體發揮約束力的重要前提，是制度內其他人的行為也同樣要受到這樣一組規則的限制。在治理特權問題上，在既定的制度規則內，大家同樣受到約束，或者由于違反制度規則，而無一例外地受到懲罰，這樣每個人都傾向于謹慎依據制度規則提供的行為指導信息而行動，因為人們更容易受到相對報酬的影響，即更關心自己所得與社會上他人比較的結果，當人們認為這種結果是合理、公平時，就會產生公平心理;相反則產生不公平心理。不公平心理會抑制人的積極性，使人對社會和他人產生怨氣。［8］(P122-124)因此，當懲罰行為具有選擇性的時候，即只對一部分特權行為做出懲罰而忽視其他特權行為，或者對其他特權行為的懲罰一筆帶過，就必定會破壞制度的嚴肅性和權威性，從而削弱制度的公信力和約束力，而當制度內的個體不按秩序行動的狀態超過了依照秩序行動的狀態的時候，制度體系就會產生紊亂和失靈現象，當制度內個體都失去行動預期的時候，制度體系就到了瀕臨崩潰的狀態。所以，治理特權問題必須采取“零容忍”的理念和態度，讓制度內的個體都同樣受到反對特權制度規則的約束，而不“因人而異”，有助于制度發揮出其本來的作用和效力。需要指出的是，對特權行為“零容忍”的重要前提，是對哪些是屬于要反對的特權行為進行清楚的界定，否則在實踐中將難以操作。

3.打破特權問題的“路徑依賴”

從最簡單的意義上看，路徑依賴意味著“無效率”，而且轉換成本的存在，也使得制度傾向于鎖定在這種“無效率”的路徑上。從新制度主義理論探討打破路徑依賴的方式，重要地在于外部力量對原有制度運行軌道的沖擊。而這種外部力量可以認為主要來源于體制內的頂層推動以及體制外的社會監督。從前者來看，由于中央政府對地方政府具有絕對的權威性和掌控力，因此相對地方政府，黨和國家領導集體，以及對黨和國家領導集體決策反應更加迅速、更能令行禁止的中央政府，就成為在打破特權的路徑依賴中，具有命令和監督權力的外部力量。自黨的十八大以來，中央政治局作出關于改進工作作風、密切聯系群眾的八項規定，并深入開展黨的群眾路線教育實踐活動，力戒“四風”，對于全國各級黨政機關及黨員領導干部產生了深刻影響，作風建設取得顯著成效，正是這一外部力量的明顯體現。從后者來看，相對于政府，社會監督理所當然地成為推動打破特權路徑依賴的外部力量。這不僅在于普通群眾是特權行為的受害者，具有強烈反對特權的意愿，也在于社會監督能增加特權行為被曝光查處的概率，直接改變特權行為的成本收益水平。但社會監督力量的真正發揮必須以兩個有效為前提，一是新聞輿論、人民群眾等社會監督主體與政府間具有暢通有效的溝通渠道;二是被揭發的特權行為能夠得到真正有效的懲處。

4.正確認識特權問題存在的長期性

反對特權，盡管從根本上說要依靠一整套行之有效的法律法規制度，僅僅“依靠道德自律或他律不僅不能達到目標，還將道德置于危險境地。”［9］(P100)但是，非正式制度與正式制度之間具有著很強的互補性、替代性和轉化性，社會中的文化傳統、道德觀念對待特權的態度和取向，極大地影響著正式制度運行的有效性。因此，特權思想和特權現象的產生離不開文化傳統、道德觀念等非正式制度的影響。從非正式制度上打破特權思想的路徑依賴，就必須依賴于新的非正式制度的形成，就要依靠社會主義民主政治的不斷建設，進一步樹立起社會主義民主法治、自由平等、公平正義的理念，而這必然要伴隨著社會主義初級階段的長期存在。因為與特權相關的文化傳統和道德觀念的根源歸根到底在于封建主義官本位、等級觀念的影響，正如鄧小平同志曾一針見血地指出的:“搞特權，這是封建主義殘余影響尚未肅清的表現。”［10］(P332)數千年封建文化思想的積淀，決定了打破特權的非正式制度路徑依賴并不是一件簡單容易的過程，相反還要延續相當長的一個時期。因而，在反對特權思想的宣傳教育、社會文化的揚棄重塑中要對這一作用的效果有清醒的認識，既不必抱有急功近利、急于求成的思想，也不能忽視新的道德文化觀念的漸進推動作用，而陷入到“正式制度迷信”的思維模式中去。

［1］黃建國.特權問題治理須統籌推進［J］.中國黨政干部論壇，2013，(8).

［2］【美】丹尼斯·繆勒(楊春學等譯).公共選擇理論［M］.中國社會科學出版社，1999.

［3］高春芽.理性選擇制度主義:歷史、方法與邏輯［J］.比較政治學研究，2012，(1).

［4］【美】道格拉斯·C·諾斯(陳郁，羅華平等譯).經濟史中的結構與變遷［M］.上海人民出版社，1994.

［5］劉圣中.歷史制度主義——制度變遷的比較歷史研究［M］.上海人民出版社，2010.

［6］Paul Pierson，“Increasing Returns，Path Dependence，and the Study of Politics”，The American Political Review，Vol.94，No.2，Jun.2000.

［7］劉圣中.歷史制度主義與中國政治研究［A］.楊雪冬，賴海榕.地方的復興:地方治理改革30年［C］.社會科學文獻出版社，2009.

［8］盧盛忠.管理心理學［M］.浙江教育出版社，1985.

［9］任建明，杜治洲.腐敗與反腐敗:理論、模型和方法［M］.清華大學出版社，2009.

［10］鄧小平文選(卷2)［M］.人民出版社，1994.