我國內地和香港環境犯罪的立法比較

李紅震

(天津市南開區人民檢察院，天津300100)

一、環境犯罪的刑事立法理念、目的及趨向

(一)立法理念

我國內地和香港地區均建立起了比較完整的環境污染刑事立法調控制度。我國內地經濟社會發展的一個重要指導方針和重大戰略思想就是科學發展觀，即以人為本，全面協調可持續發展。因此，科學發展觀的重要內涵之一就是可持續發展觀。我國《環境保護法》第一條規定:為保護和改善生活環境與生態環境，防治污染和其他公害，保障人體健康，促進社會主義現代化建設的發展，制定本法。這表明我國環境立法實行二元保護主義，即一方面保護生態環境，保障人體健康;另一方面要促進經濟的發展。然而，當經濟發展到一定程度時，理應更加側重環境保護，突出環境優先的理念。具體到刑法來說，應當通過罪名設置、責任形式等加大對破壞環境行為的追究力度。另外，我國內地的環境刑事立法還體現了行政依附性的理念。我國刑法典對環境犯罪的規定大多包含了“違反國家規定”、“違反土地管理法規”、“違反水資源法規”等字眼，這就意味著行為人構成犯罪的前提是其行為違反了相關行政法規的規定，體現了我國環境刑事立法的行政依附性。比如，我國《刑法》第三百四十二條規定，違反土地管理法規，非法占用耕地、林地等農用地，改變被占用土地用途，數量較大，造成耕地、林地等農用地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。

香港的環境政策經歷了一個由“消極治理”到“積極治理”的演變過程，環境刑事立法也在這個過程中日漸成熟與完善。上世紀七十年代，香港的環境觀深受物欲主義的影響，加上受制于客觀條件，特別是香港地少人多，天然資源不足，在經濟起飛時期，對環境保護的信念相當薄弱，其早期的發展戰略以“先污染，后治理”為主。到了20世紀80年代，香港政府發表了關于香港環境污染狀況的白皮書，明確規定了環境保護的政策路線，有關環境保護的立法步伐也進一步加快，但是總體來說，在環境保護的初期，香港政府欠缺一個整體的環境保護政策，宏觀政策上的取向是在對持續經濟繁榮影響最少的情況下進行環境保護。此后，各種環保非政府組織的興起，在一定程度上促進了政府的環保政策由消極向積極轉變。另外，香港的環境刑事立法還體現了保護環境法益的理念。由于香港地區的環境刑法從屬于行政法規，輕微的危害環境的行為也是犯罪，因此，整體上來說體現了保護環境法益的理念。

(二)立法目的及趨向

我國內地和香港進行環境刑事立法的目的和趨向各有不同，前者以懲處和重罰為重點，后者則以管制為主題。我國內地之所以將環境違法行為通過立法而刑事化，是因為運用行政法規管治環境污染所得到的成效有限，不但沒有將國內的環境污染局勢控制下來，反而導致環境質量進一步下降，生態環境日益惡化。究其原因，主要是以罰款為主的環境行政法規對污染者的處罰力度過輕，威懾力不大，而環境違法者通過違法所獲得利益遠大于此，所以，環境違法行為愈演愈烈。因此，環境刑事立法的主要目的是通過刑法的強大威懾力，將政府嚴厲打擊環境污染者的決心表達出來，以達到更佳的阻嚇和懲處污染者的刑事效果。我國內地立法的趨向是為利用刑事手段嚴厲懲處嚴重環境污染的罪行提供足夠的刑事實體法作為環境執法和司法的法律依據。因此，對環境犯罪的處罰是比較重的:重大環境污染事故罪的法定最高刑為有期徒刑七年，并處罰金;非法處置進口的固體廢物罪的法定最高刑為十五年有期徒刑，并處罰金;擅自進口固體廢物罪的法定最高刑為十年有期徒刑，并處罰金;盜伐林木罪的法定最高刑為十五年有期徒刑，并處罰金。

香港的環境刑事立法的主要出發點是，隨著本地區的環境污染威脅日益嚴重，政府認為有必要對環境污染行為以法律的強制力進行管制，從而確保環境質量不致下降。由于采用英國的環境立法模式，因此，香港的環境立法都是刑事立法，并不是因為行政法規對污染控制的成效有限而將環境違法行為刑事化。由于缺乏環境行政法的傳統，運用刑事懲罰污染行為被認為是管制環境污染的唯一法律手段。所以，香港環境立法的目的是全面地以刑事法律管制污染。同時，通過環境刑事立法，也將政府管制環境污染的政策方向和污染者要負刑事責任的信息傳達出來，從而提高污染者的警覺性。所以，立法的趨向是通過一套完整的污染控制的刑事實體法，并在其中明確地規定受管制的環境污染行為及其懲處標準，為公民個人及公司法人設置守法的準則，為環境刑事執法和司法提供法律依據。

二、環境刑事立法的形式

我國內地環境刑事立法的表述方式以刑法典為主，環境法為輔。這一點在1997年刑法設專章規定破壞環境資源保護罪后更為顯著。表現在立法實踐上，就是在制定單行防治污染的環境法時，都設有刑事懲處造成嚴重破壞的污染者的條款。其主要的范式是在每個防治污染的環境法和條例的“法律責任”一章中，訂立對“導致公司財產重大損失或者人身傷亡的嚴重后果”的污染行為，依刑法的有關條文，追究刑事責任。中國6個主要管制污染的環境法規，即《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《固體廢物污染環境防治法》、《海洋環境保護法》、《海洋傾廢管理條例》、《環境噪聲污染防治法》，都有此處環境犯罪的刑事條款。然而，這些條款只是原則性的，單獨是不足以作為環境刑事司法的法律依據的。因為，對環境犯罪定罪量刑的刑事條款是規定在刑法典里的，我國刑法典基本上涵蓋所有刑事罪行及其懲處的刑事實體法典。1997年《刑法》第六章“妨害社會管理秩序罪”的第六節即為“破壞環境資源保護罪”，其中第三百三十八條和第三百三十九條是用以懲處環境污染犯罪行為的。總體來說，雖然環境刑事條款同時在刑法及管制污染的環境法規中規定，但是刑法中的環境刑事條款是環境刑法司法實踐的主要依據，環境法規中的刑事條款則是對環境犯罪作出原則性的定義，以作為環境執法機關對環境污染案件定性為行政違法行為或是刑事罪行的準則。

香港環境刑事立法的表述方式是個別污染管制范疇立法，并獨立于一般的刑事立法。香港將違法的環境污染行為全面刑事化，表現在立法實踐上，就是每次對環境污染進行立法管制時，即是進行環境刑事立法。所以，香港的污染管制條例包括《水污染管制條例》、《廢物處置條例》、《空氣污染管制條例》、《噪音管制條例》、《保護臭氧層條例》以及《環境影響評估條例》，這些都是環境刑事法律，是環境刑事執法和司法的依據。雖然香港的污染管制條例本質上是刑法，但卻不是香港刑法的組成部分。環境刑事司法實踐中，在懲處環境犯罪時，并不需要參照香港刑法。這種形式的立法特點是，每一個污染類型的污染管制條例都各自成為一個獨立的環境刑事實體法律，并足以作為法庭定罪量刑的刑事法律依據。此外，由于環境刑事條例與香港刑法不存在從屬關系或者參照作用，因此，環境刑事立法的進行，對后者的內容、組織和結構式沒有影響的。總之，香港的環境刑事立法體系是自成一個體系的，而環境刑法則由眾多的污染管制條例所組成。

三、環境違法刑事化的程度

我國內地將環境污染的違法行為分為行政違法行為和環境犯罪行為，前者是較輕微的違法行為，屬于環境法的管制范疇;而后者則是具有嚴重社會危害性的犯罪行為，屬于刑事法律及刑事司法的管轄范疇。據此我們可以看出，我國內地只是將嚴重的環境污染違法行為刑事化，而刑事化的依據是污染事故是否造成了嚴重的經濟損失或人身傷亡。就刑事化的覆蓋面來看，雖然1997年《刑法》僅僅規定了兩個條款即第三百三十八條和第三百三十九條，但是這兩條的規定覆蓋面廣闊，實際上已經將所有與環境污染有關的環境犯罪置于其管轄之下。整體而言，我國內地對環境違法行為的刑事化是選擇性的，只將嚴重的污染行為刑事化，而其覆蓋的層面主要集中在管制污染的范圍內，外延至預防污染的范圍仍然非常狹窄，只限于非法進口固體廢物方面。

香港則將環境污染違法行為全面刑事化。凡列入法律管制的污染行為，不管違法行為的程度如何，一律刑事化。選擇性只出現在決定是否將某類型的污染納入法律管制范圍之內。在這方面，香港首先選擇管制水污染及有關固體廢物的污染(1980年)，跟著是空氣污染(1983年)，噪音污染(1988年)，臭氧層污染(1989年)，以及建設項目的污染(1997年)。由于1997年制定了《環境影響評估條例》，用以管制建設項目可能出現的污染，于是刑事化的覆蓋面已經由管制污染的范疇擴大至預防污染的范圍。整體而言，香港對環境污染行為刑事化是全面性的，而其覆蓋層面現已包括管制污染及預防污染兩個范疇。

四、環境刑事立法的過程

我國內地與香港的環境刑事立法過程存在著重大的區別。內地的環境刑事立法是政府主導的，而香港則是協商主導的。我國內地的環境保護在中央集權的管制模式下，環境刑事立法是政府主導的。在這種環境管治的制度下，環保機關是環境刑事立法的主要倡議者，其支持者主要是人大代表和學者。由于嚴格的環境刑事法會影響經濟增長，其他主管經濟發展的政府部門對那些污染工業或擁有污染的企業持保留態度。雖然政府會邀請法律及環保專家參與環境立法和提供意見，但是，制度上給予公眾及非國有商業參與環境立法的途徑不多并且影響力有限。在面對環保及經濟發展的兩股政府勢力下，中央領導人的環境意識及其對環境保護的趨向在環境刑事立法上是決定性的。20世紀90時代以來，在“先發展，后治理”的發展策略上，由于污染問題對國家的壓力大增，中央領導層意識到污染問題對國家長遠發展的破壞性影響，漸次從過去一面倒惟經濟發展的立場逐漸轉向較平衡發展的立場。同時，由于意識到了以行政手段控制污染成效不顯著，中央政府轉而開始認同有必要加大打擊及阻嚇污染罪行的力度。在此情況下，由于國家領導層認識到了刑事法律對污染控制的重要性，因此，開展了系統性的環境刑事立法，并最終確立了環境刑事立法和司法的制度。

香港的環境保護是在協作的管治模式下進行的，因此，環境立法是協商主導的。特別是特區政府強調積極不干預的政策，使得政府在環境立法方面顯得相當被動。在大多數的情況下，除非政府發現有強大的社會訴求及取得主要政治勢力的共識，否則是不愿意進行環境立法、管制某類型的污染的。由于環境立法制度較我國內地開放，容許較大程度的公眾參與，政府需要協商的層面也在擴大。積極支持制定嚴格的環境條例的，主要包括環境保護署及環保團體，而主要的反對勢力則是傳統主管經濟發展的部門及工商界。近年來，由于立法局的綠色力量抬頭，市民的環保意識提升，環保勢力在整個環境立法中占據優勢。過去多年來，經過環保和經濟發展兩大勢力的商討、角力和妥協，《環境影響評估條例》終于在1997年通過，正好體現了香港環境立法的協商政治的主導和環境保護利益的優勢。

五、環境刑事法律的構建

我國內地和香港環境刑事法律的構建截然不同。我國內地環境刑事法律的構建是規則、劃一和簡單的，而香港是以污染類型為中心、不規則和繁復的。我國內地環境刑法的大原則在《中華人民共和國環境保護法》這一綜合環境法中訂立下來，并在各個管制污染的單項環境法律、法規及條例中，在“法律責任”一章以劃一的形式重申了此原則，作為環境犯罪的構成和刑事懲處的法律依據。《刑法》中第三百三十八條為各環境媒體的環境犯罪提供了劃一的定罪量刑的準則，即以重大環境污染事故罪懲處。而《刑法》中第三百三十九條雖然是懲處與固體廢物有關的環境犯罪的專門條款，其實中心仍是重大環境污染事故罪。事實上，1997年《刑法》制定后，第三百三十八條及第三百三十九條已經成為環境刑事司法的依據，定罪量刑無須參考有關的環境污染管制法或條例。

香港環境刑事法律是平衡構建的，由單行的污染管制條例組成環境刑事法律體系，并沒有綜合環境法做統一的規范。個別的污染管制條例是根據所要管制的污染類型而特別訂立的，并以獨立的形式出現，強調不同類型的污染需要不同的刑事條例去進行管制。因此，各污染管制條例均有各自的結構和特色。例如，《空氣污染管制條例》、《水污染管制條例》及《廢物處置條例》等，規定公司法人違反上述的污染管制條例，其管理層亦要負刑事責任。然而，《噪音管制條例》都有向污染者發出消減污染通知的規定，但在《水污染管制條例》卻沒有此規定。香港污染管制條例最大的特色，就是每個條例體裁豐富而詳盡，包括董事等人的法律責任、罰則、免責辯護、被定罪人對環境的補償責任、許可證的發放及其上訴的機制等都有專門的條款規定，于是自成體系并對其管轄污染范疇的環境犯罪，在執法和司法方面都能提供足夠的定罪量刑的法律依據。其實，香港的污染管制條例有著強烈的環境行政法色彩，只不過是刑事執行而已。