檢察院組織法的修改與檢察職能范圍的調(diào)整

鐘欣悅，鐘德剛

(1.重慶大學(xué)法學(xué)院，重慶400044;2.重慶市永川區(qū)人民檢察院，重慶402160)

一、《檢察院組織法》功能定位與檢察職能界定

人民檢察院組織法是以我國憲法為依據(jù)，對人民檢察院的組織體系、工作任務(wù)、活動(dòng)原則、職責(zé)權(quán)限、履職程序和機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員任免等進(jìn)行調(diào)整和規(guī)范的基本法律，是構(gòu)建我國檢察制度的法律基礎(chǔ)。［1］檢察院組織法在性質(zhì)上屬于憲法性法律，是直接受憲法統(tǒng)領(lǐng)的國家法。在憲法之下，檢察院組織法在所有涉及檢察機(jī)關(guān)和檢察權(quán)的法律規(guī)范中應(yīng)當(dāng)居于統(tǒng)領(lǐng)地位。可以說其效力是僅次于憲法的關(guān)于檢察立法的上位法，是我國檢察立法的“小憲法”。［2］作為檢察機(jī)關(guān)的“憲法”，檢察院組織法重在落實(shí)憲法規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)的功能定位，以及檢察機(jī)關(guān)與其他國家機(jī)關(guān)的關(guān)系框架等，原則上組織法不能作為檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案的直接依據(jù)，因此，它規(guī)定的檢察職能需要通過相關(guān)法律或者另行制定的規(guī)范作為依據(jù)。檢察院組織法的這一特點(diǎn)表明，其關(guān)于檢察職能范圍的調(diào)整應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)概括性、原則性和必要性的特點(diǎn)。

檢察職能，就是檢察機(jī)關(guān)職權(quán)發(fā)揮作用的主要方向。檢察機(jī)關(guān)的職能是由其性質(zhì)和地位決定的。在我國，憲法規(guī)定檢察機(jī)關(guān)是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，法律監(jiān)督職能是檢察機(jī)關(guān)最核心的職能。關(guān)于我國檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能與具體職權(quán)的關(guān)系，學(xué)者主要有兩種觀點(diǎn):一種是認(rèn)為我國檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其行使的各項(xiàng)職權(quán)都是法律監(jiān)督職能的體現(xiàn)。另一種認(rèn)為我國檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)、地位決定了檢察機(jī)關(guān)總體上行使法律監(jiān)督職能，具體職權(quán)的方向?qū)儆诜杀O(jiān)督，但有的職權(quán)如公訴權(quán)，并不屬于法律監(jiān)督。［3］需要指出的是，憲法賦予檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能，那么檢察機(jī)關(guān)就應(yīng)該對我國的法律實(shí)施情況進(jìn)行全方位的監(jiān)督，這當(dāng)然包括對民事法律和行政法律實(shí)施的監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)作為國家和社會公共利益的代表行使法律監(jiān)督權(quán)，其目的在于用公權(quán)利保障國家利益、社會公共利益、公民重要權(quán)利。從這個(gè)意義上看，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)拓寬法律監(jiān)督途徑，使法律監(jiān)督具體化、全面化，能夠適應(yīng)檢察事業(yè)的發(fā)展和民主法治的進(jìn)程。

二、檢察院組織法在拓展民事行政檢察職能范圍過程中應(yīng)當(dāng)突出的原則

(一)憲法至上原則

我國憲法第一百二十九條規(guī)定，中華人民共和國檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。這是憲法對我國檢察制度的基本定位，也是中國特色社會主義檢察制度的憲法基礎(chǔ)。對這一憲法定位，在檢察院組織法的修改中必須堅(jiān)持并加以完善。［4］在人民檢察院組織法的修改中堅(jiān)持憲法至上原則，即人民檢察院組織法的修改必須符合憲法的規(guī)定和憲法的精神。檢察院組織法應(yīng)該體現(xiàn)“強(qiáng)化法律監(jiān)督，維護(hù)公平正義”的檢察工作主題，全面、明確的規(guī)定檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能，對現(xiàn)行檢察院組織法中缺失的法律監(jiān)督職能，如對于民事訴訟活動(dòng)、行政訴訟活動(dòng)是否合法的監(jiān)督等，必須及時(shí)補(bǔ)充完善，便于檢察機(jī)關(guān)全面、高效、準(zhǔn)確的履行憲法賦予的法律監(jiān)督職能。

(二)注重與訴訟法的銜接

檢察院組織法在我國法律體系中，與其他相關(guān)法律有著千絲萬縷的聯(lián)系。由于檢察機(jī)關(guān)主要是在訴訟活動(dòng)中履行法律監(jiān)督職能，鑒于檢察機(jī)關(guān)對民事訴訟、行政訴訟具有法律監(jiān)督職能，因此必須協(xié)調(diào)好檢察院組織法與相關(guān)法律的關(guān)系。值得注意的是，檢察院組織法對于檢察職能范圍的規(guī)定，不應(yīng)是對訴訟法的簡單概括或重復(fù)，而應(yīng)是在明確檢察院組織法的功能定位基礎(chǔ)之上，力爭實(shí)現(xiàn)與訴訟法的順暢銜接，在吸納訴訟法規(guī)定的職權(quán)范圍基礎(chǔ)上，以強(qiáng)化法律監(jiān)督為立足點(diǎn)，理順法律監(jiān)督關(guān)系，確立民事、行政法律監(jiān)督職能范圍的邊界。盡管檢察院組織法和三大訴訟法都是由全國人大會議通過的，理論上居于同一法律位階，但在二者的銜接上，應(yīng)當(dāng)按照組織法統(tǒng)領(lǐng)三大訴訟法的思路來理解。組織法既不能規(guī)定瑣細(xì)的訴訟程序規(guī)則，也不宜照搬訴訟法中的基本原則。

(三)適度原則

檢察院組織法的修改不應(yīng)是對現(xiàn)有法律成果的照搬或者簡單的概括與重復(fù)，而應(yīng)當(dāng)明確檢察院組織法的邊界，明確入法的標(biāo)準(zhǔn)。例如，在修法過程中貫徹落實(shí)中央司法體制改革精神，并不要求原封不動(dòng)地照抄中央司法體制改革文件。對于中央提出的各項(xiàng)司法改革要求，應(yīng)當(dāng)分別情況區(qū)別對待。對于檢察職權(quán)配置、職能范圍調(diào)整具有指導(dǎo)意義和深遠(yuǎn)影響的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)盡量實(shí)現(xiàn)法律化，寫入組織法;有些改革要求，是針對實(shí)踐中存在的某種突出現(xiàn)象和問題提出來的，需要在訴訟法等法律中作規(guī)定;有些改革要求則需要法律留有空間，不一定寫在法律上。

三、民事行政檢察職能范圍調(diào)整的基本內(nèi)容

(一)民事、行政檢察監(jiān)督

2011年3月10日，最高人民法院、最高人民檢察院印發(fā)了《關(guān)于對民事審判活動(dòng)與行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督的若干意見(試行)》，該《意見》進(jìn)一步明確了檢察機(jī)關(guān)對民事審判活動(dòng)、行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督的法律依據(jù)和監(jiān)督手段，對于強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)對民事、行政訴訟活動(dòng)的法律監(jiān)督具有重要意義。現(xiàn)行民事訴訟法和行政訴訟法對檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行民事、行政訴訟監(jiān)督也已經(jīng)有了明確規(guī)定。《民事訴訟法》第十四條規(guī)定:人民檢察院有權(quán)對民事訴訟實(shí)行法律監(jiān)督。《行政訴訟法》第十條規(guī)定:人民檢察院有權(quán)對行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)依據(jù)兩個(gè)訴訟法開展監(jiān)督工作已經(jīng)二十多年，實(shí)踐證明，對民事訴訟和行政訴訟進(jìn)行監(jiān)督，有利于促進(jìn)司法公正和社會穩(wěn)定。由此可見，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在組織法層面進(jìn)一步明確檢察機(jī)關(guān)在民事、行政訴訟中的具體職能，改變檢察院組織法在民事、行政訴訟監(jiān)督領(lǐng)域的空白。目前，我國檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部將民事行政檢察監(jiān)督直接歸屬于訴訟監(jiān)督職能范疇，有學(xué)者認(rèn)為民事行政檢察應(yīng)當(dāng)?shù)韧跈z察權(quán)在民事行政領(lǐng)域的全部運(yùn)用，也就是說完整的民事行政檢察權(quán)包括對民事行政司法領(lǐng)域職務(wù)犯罪案件線索的移送偵查權(quán)、為維護(hù)國家或社會公共利益的民事行政公訴權(quán)和為維護(hù)國家法制統(tǒng)一的民事行政訴訟監(jiān)督權(quán)。［5］由民行部門發(fā)現(xiàn)隱藏在司法不公背后的法官的職務(wù)犯罪問題，是檢察機(jī)關(guān)的重要職責(zé)，這一點(diǎn)在新修改的《民事訴訟法》第二百條、二百零八條均有體現(xiàn)。在修改檢察院組織法過程中，應(yīng)注意區(qū)分發(fā)現(xiàn)線索行為和查處行為是兩種不同性質(zhì)的行為，不能將民行檢察監(jiān)督等同于民事行政訴訟監(jiān)督。檢察院組織法在修改過程中應(yīng)當(dāng)依據(jù)與訴訟法相銜接的原則，結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，將檢察機(jī)關(guān)的民事、行政法律監(jiān)督職能明確地寫入法律條文當(dāng)中，從而使檢察機(jī)關(guān)職能的規(guī)定在體系上更加完備。

另外，《民事訴訟法》第二百三十五條規(guī)定:人民檢察院有權(quán)對民事執(zhí)行活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督。在司法實(shí)踐中，民事執(zhí)行中消極履行職責(zé)或者濫用執(zhí)行權(quán)的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，長期以來“執(zhí)行難”問題并沒有得到很好的解決，這也與民事執(zhí)行程序缺乏必要的監(jiān)督有關(guān)。民事訴訟法的上述規(guī)定再次強(qiáng)調(diào)了檢察機(jī)關(guān)對民事執(zhí)行活動(dòng)有監(jiān)督權(quán)，因此，檢察機(jī)關(guān)對執(zhí)行的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是檢察機(jī)關(guān)民事行政監(jiān)督的重要組成部分，這點(diǎn)在檢察院組織法當(dāng)中也應(yīng)當(dāng)?shù)玫襟w現(xiàn)。

(二)對部分行政執(zhí)法的法律監(jiān)督

在我國人民代表大會制度下“一府兩院”的體制構(gòu)架中，檢察機(jī)關(guān)作為我國專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，不僅應(yīng)當(dāng)對訴訟活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督，而且應(yīng)當(dāng)對行政執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督。從語義上來講，只要是有效的法律，就應(yīng)該對其實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督，行政部門法也不例外。行政機(jī)關(guān)是大多數(shù)法律法規(guī)的執(zhí)行主體，行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法狀況反映了法治政府建設(shè)的水平，也關(guān)系到依法治國基本方略的全面落實(shí)。因此，探索建立行政執(zhí)法的法律監(jiān)督制度，既是彌補(bǔ)法律監(jiān)督制度的空白，也是建設(shè)法治政府的需要。

厘清并健全行政執(zhí)法監(jiān)督體系，對于建設(shè)法治政府、全面落實(shí)依法治國基本方略具有重要意義。目前對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督制約主要體現(xiàn)在權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、行政訴訟、行政復(fù)議、行政機(jī)關(guān)自身監(jiān)督、社會監(jiān)督。雖然這五個(gè)方面的監(jiān)督手段是必要的，但是不難看出整個(gè)行政執(zhí)法監(jiān)督體系仍然存在較大漏洞，當(dāng)出現(xiàn)因腐敗、濫用權(quán)力、地方保護(hù)主義等產(chǎn)生的損害國家利益的行政執(zhí)法行為時(shí)，現(xiàn)行的監(jiān)督體制并不見得有效。當(dāng)前我國正處于社會轉(zhuǎn)型階段，社會矛盾增多，行政機(jī)關(guān)的社會管理任務(wù)繁重，違法或者不適當(dāng)?shù)男姓袨橥鶗斐缮鐣还畴x社會正義，引起纏訪、重訪、群體性事件，影響社會穩(wěn)定。因此，完善行政執(zhí)法監(jiān)督體系，建立檢察權(quán)對行政執(zhí)法權(quán)的監(jiān)督制約機(jī)制十分必要。檢察機(jī)關(guān)作為專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其重要責(zé)任就是監(jiān)督行政執(zhí)法和司法審判是否合法，以保證國家法制的統(tǒng)一。然而，現(xiàn)行法律只賦予了檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督審判機(jī)關(guān)的權(quán)力，而沒有賦予檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的權(quán)力。有學(xué)者認(rèn)為檢察權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督是中國憲政模式下權(quán)力分工制約機(jī)制的應(yīng)有之義，是中國傳統(tǒng)御史制度的延續(xù)和傳承，也是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)能發(fā)展完善的必然要求。基于歷史和現(xiàn)實(shí)的考量，目前不宜把法律監(jiān)督職能擴(kuò)展到行政執(zhí)法的所有領(lǐng)域，但可以考慮以行政處罰為切入點(diǎn)確立檢察機(jī)關(guān)對行政處罰的法律監(jiān)督權(quán)。［6］筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)通過修改人民檢察院組織法將檢察監(jiān)督的職能范圍擴(kuò)展到相應(yīng)的行政執(zhí)法領(lǐng)域，確立檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督部分行政執(zhí)法行為的法律依據(jù)，重點(diǎn)是將限制和剝奪人身自由的行政處罰和行政強(qiáng)制措施納入檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督范圍，這既符合國家尊重和保障人權(quán)的憲法原則，也能促進(jìn)公正廉潔執(zhí)法，保障人民群眾的合法權(quán)益。

結(jié)語

雖然對于檢察院組織法這部關(guān)于檢察機(jī)關(guān)、檢察制度和檢察權(quán)的基本法，多年來，檢察理論界和實(shí)務(wù)界對檢察院組織法的修改都注入了很高的熱情，但是我們也必須充分認(rèn)識到法律作用的有限性，不能寄望于通過一部組織法解決所有問題。民事訴訟法、行政訴訟法對檢察機(jī)關(guān)職權(quán)作了重要規(guī)定，但人民檢察院組織法卻沒有予以相應(yīng)的調(diào)整和規(guī)定，致使檢察機(jī)關(guān)在行使職權(quán)時(shí)面臨尷尬境地，因此檢察院組織法需要對民事、行政檢察職能范圍予以調(diào)整，從而達(dá)到法律的完整性和法律體系的協(xié)調(diào)性。另外，檢察機(jī)關(guān)對部分行政執(zhí)法的監(jiān)督可以說是檢察機(jī)關(guān)一般監(jiān)督權(quán)的部分恢復(fù)，這要符合法律監(jiān)督的原理，使其與訴訟監(jiān)督權(quán)、職務(wù)犯罪偵查權(quán)等權(quán)力協(xié)調(diào)和銜接，發(fā)揮好法律監(jiān)督的整體效應(yīng)。

［1］［4］萬 春.人民檢察院組織法修改的基本原則［J］.人民檢察，2007(2).

［2］［3］［5］張智輝.人民檢察院組織法修改問題研究(第九卷)［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2005.

［6］謝鵬程.行政處罰法律監(jiān)督制度簡論［J］.人民檢察，2013(15).