城鎮化進程中農村糾紛的主要類型及糾紛解決

閆文博 劉志松

(1.河北工業大學 人文與法律學院，天津 300401;2.天津社會科學院 法學研究所，天津 300191)

中國是傳統的農業大國，農業、農民、農村問題一直是我國政治、經濟、社會發展的核心問題。黨的十八大提出，“堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路，推動信息化和工業化深度融合、工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調，促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展”。2013年“兩會”之后，李克強總理在答記者問時說:“城鎮化是現代化的必然趨勢，也是廣大農民的普遍愿望，它不僅可以帶動巨大的消費和投資需求，創造更多的就業機會，其直接作用還是富裕農民、造福人民。”城鎮化就是要有序地吸納農村剩余勞動力，使其在工作、生活方面均得到一定提升，這是社會經濟發展的必然趨勢。在近幾年城鎮化迅猛發展的過程中，所帶來的影響是全面而深刻的，取得了不菲的成就，但同時也存在著諸多問題，其中農村地區在城鎮化過程中出現的糾紛也呈現出新的特點和發展方向。對這些糾紛類型進行調查研究，并分析在新形勢下的糾紛解決模式就顯得十分有意義。

一、城鎮化進程中農村糾紛的主要類型

有社會就有糾紛，這固然是一種正?，F象。但由于城鎮化進程是在原來相對封閉的農村社會基礎上建設，由于工業化、信息化時代的到來，必然會對原來的社會結構帶來一定的沖擊。在這一過程中，難以避免會改變人們先前的生活方式及習慣，不斷的利益調整和重新組合也會促使新的社會階層出現，農村地區的糾紛亦會隨之增多。在城鎮化進程中絕不可忽視這些問題，而要想及時地解決這些糾紛，首先要弄清有何種類型的糾紛。

(一)土地糾紛

土地是農民的根本生產資料，對于農民來講，土地是其賴以生存的希望和根本。隨著國家工業化、城鎮化進程的加快，多種基礎設施建設全面鋪開，主城區也在不斷地向外擴張，對農村土地的征收征用越來越多，土地糾紛日益呈現出多樣化的特點，原先的土地承包人之間、家庭農場這一政策引導下而出現的新的承包形式中，以及在土地征用補償等方面，在全國各省市中都出現了一些糾紛。據蔡虹研究，當前土地糾紛主要有以下類型:一是因法律和政策的變化引起的糾紛;二是承包引發糾紛，包括土地發包中發生的、合同履行過程中發生的以及關于承包合同效力問題的糾紛;三是因土地征收補償引發的糾紛;四是因土地所有權界限不明引發的糾紛［1］。這些糾紛呈現出廣泛性、多樣性、多元性、群體性及復雜性特征。

(二)移民拆遷糾紛

國家大型工程的建設、棚戶區改造以及城市房屋拆遷，牽涉到眾多人的利益。對于一些普通農民來講，甚至關涉到生存問題。因此，也成為最容易激發矛盾、引起沖突的領域之一。如南水北調工程穿越江蘇省寶應縣夏集鎮7 個自然村，拆遷戶達560戶，被壓挖土地面積1700 多畝，老百姓的耕種土地被挖，需要補足他們的耕地面積和差額補款［2］;修建三峽工程需要搬遷的移民總數突破規劃的113 萬人，三峽庫區最終移民人數將達到140 萬人［3］。除此之外，各地在城市擴張中因拆遷所引發的矛盾及糾紛更是數不勝數，成為最近幾年社會關注的熱點問題。由于房屋拆遷執行難度大，在強制拆遷過程中，暴力抗法事件時有發生，甚至由簡單的謾罵、吵鬧發展到公然持兇器、汽油對抗等極端方式，耗費了大量的人力物力，造成了一些拆遷戶不斷的上訪、信訪等問題。

(三)群體性事件多發

群體性事件本身是一個結果，但引發群體性事件的起因卻往往是糾紛，尤其是這種糾紛牽涉面廣、影響大，長時間沒有得到較好的解決，最終才導致事件發生。據媒體報道，2008年6月28日至29日凌晨，貴州省甕安縣部分群眾因對一名女學生的死因鑒定結果不滿，引發大規模人群聚集圍堵政府部門和少數不法分子打砸搶燒事件。2008年7月19日，云南省孟連縣發生膠農聚集和沖突事件，40 余名公安民警和10 余名膠農在沖突中受傷，2 名膠農死亡［4］。當然這只是眾多群體性事件中的冰山一角而已，在全國范圍內來看，這樣的事幾乎是屢見不鮮。但無論發生在哪里，無論導火索是什么，往往都有一些共同的特點，即是在現代化、城鎮化建設進程中農民利益沒有受到較好保護?！爱斍拔覈r村群體性事件頻發，預示著農民利益訴求對于組織性出口的需求已經到了一個非常急迫的程度?！保?］“2005年全國因土地引起的群體性突發事件19700 起，占全部農村群體性事件的65%以上。”［6］黃學賢認為，城鎮化進程中農民利益受損是導致農村群體性事件的深層原因［7］。此時，農村糾紛主要體現在農民整體與帶來損害的主體之間，這無疑是在城鎮化進程中不可回避要解決的重要問題。

(四)留守兒童引發的問題

少年兒童是國家的未來，他們的健康成長關系到全民族的利益。但在當前的社會形勢下，很多農民因為種地收益少而選擇外出打工，將自己的孩子留在村里給老人照看，使他們成為留守兒童。據統計，目前我國留守兒童已達到7326 萬人［8］。留守兒童本身是社會問題，并不屬于農村糾紛的類型。但因其學習、生活環境發生的變化，使其在人生的道路上出現異常的因素增多，有一些孩子走向墮落，也有一些孩子因經受不住誘惑且又缺乏管教而走上犯罪的道路，如此數量眾多的兒童就使得這一問題變得更為嚴峻。因此，有學者建議在城鎮化進程中應該關注留守兒童的教育及心理問題，避免出現難以控制的局面［9］。

事實上，關于農村糾紛的類型還遠不止上述的幾種，比如在農村地區出現的信訪上訪、局部地區的黑社會性質團伙以及黃賭毒等問題，均給城鎮化進程中的農村社會帶來不穩定因素，它們本身也是糾紛產生的重要原因。對這些糾紛繼續深入研究仍有必要。

二、城鎮化進程中農村糾紛產生的主要原因

城鎮化進程使得原先農村生活、工作的環境發生新的變化，從而促成了新的糾紛出現。總體上來看，這些社會糾紛雖然各不相同，但還是有一些共同的原因。歸納起來，主要有以下幾點。

(一)與土地分離帶來的生活上的變化

盡管土地是農民賴以生存的基礎和條件，但最近二三十年的變化使得農民們僅依賴土地已不足以滿足基本的生活需要。多數農民生存的方式是每年到城市中打工賺錢，到農忙時節再回村種地，之后又返回城里繼續打工。如此反復的折騰仍然獲得不了多少收益，甚至有些農民放棄了種地，轉而將自己的土地承包給其他一些愿意種地的農戶，一舉兩得。但由于農民法律意識的缺乏，這樣的承包往往伴隨較大的風險，以致農戶之間就土地耕種的權利發生糾紛不在少數。王山認為，土地承包合同糾紛的成因有以下幾點:其一合同存在瑕疵，其二是當事人法制觀念淡薄，其三是土地法律政策頻繁調整致使土地狀況混亂，其四是坡地、荒山、荒灘等土地的價值逐漸被人們認識，其五是法律規定的爭議解決機制不順暢，機構不健全［10］。除了土地糾紛之外的其他糾紛類型也明顯與農民離開土地、轉而生活在城市有一定關系，是這種生活方式變化所帶來的附生性問題。

(二)部分機構濫用權力，漠視農民權益

城市發展需要用地，這使得城郊農民因此受益，但同時在城市擴張過程中發生的拆遷糾紛亦隨之增多。開發商在進行投資過程中與一些政府機關工作人員勾結，甚至雇傭黑社會人員幫助拆遷，使農民權益受到侵害。盡管不排除有個別農民坐地漫天要價的現象，但部分機構濫用權力的現象仍不容忽視，這促使了糾紛的發生甚至引起群體性事件。據法制網輿情監測中心發布的《2012年群體性事件研究報告》顯示，由征地強拆誘發的群體性事件占到了2012年群體性事件發生總量的22.2%，成為引發群體性事件的第二大誘因［11］。另據一組公開的數據顯示:在過去的土地征用中，一些地方政府占有土地利益分配的20%－30%，開發商占40%－50%，而農民作為土地使用權的主體，僅占5%－10%［12］。在征地拆遷過程中，權力尋租現象屢禁不絕，一些開發商通過向地方官員行賄等手段，以公益之名獲得營利性項目征地的批準權，肥了自身，損了農民，難免引起農民的不滿。

(三)農民法律意識淡薄，缺乏訴求渠道

社會主義法制體系已基本建成，但法律觀念深入人心并成為人們首選的解決問題的方式仍然有很長的路要走。由于諸多因素的影響，再加上農民本身文化素質不高，法律意識淡薄，當遇到糾紛的時候，仍然不知采用何種途徑才能有效地保護自己的權益，即使知道，也難于跨越當前法律體制設置的種種鴻溝，如維權成本、時間成本等因素。因此，有時候他們更愿意選擇以集體的力量來對抗權貴資本的侵襲。“不少群眾在法不責眾心理的驅使下，抱著大鬧大解決、小鬧小解決的心態，聚眾鬧事、上訪，妨礙執行公務，損壞公共財物，阻塞道路交通，甚至發展成為影響社會治安穩定的突出問題，使本來能在法律程序中得到解決的矛盾演化成群體性突發事件?！保?3］糾紛發生并不可怕，可怕的是解決糾紛的正當渠道受阻而使農民利益的訴求沒有申訴通道，由此而積發的民眾戾氣將引發社會不穩定因素，進而威脅到整個社會機制的正常運行。

三、城鎮化進程中農村糾紛解決的路徑

隨著人民法律意識的逐漸增強，城市中的糾紛解決越來越直接訴諸法律，導致了很多地方基層法院處理的案件數量激增。但在更為廣大的農村地區，由于農民對于法律本身的認識有限，訴諸法院并不是其解決糾紛的首選。據郭星華、王平的調查顯示:“農民選擇社會網絡來解決糾紛的比例最大，占有效樣本的69.5%，其次為政府部門，占有效樣本的15.6%，選擇司法部門的比例最少，占有效樣本的14.9%?！保?4］因此，在探索城鎮化進程中農村糾紛解決的路徑時不可忽視這一現實，即不能僅僅依靠或強調法律解決糾紛的重要性，更應該注意從多方面多渠道為解決農村糾紛提供多元化的路徑選擇。

(一)重視農村地區習慣法的作用

盡管國家法已經涉及生活中的方方面面，在解決具體問題過程中起著至關重要的作用，但由于中國傳統文化和特定生活結構的影響，在基層社會中仍然存在著大量的民間習慣，并約束著人們的行為和生活。這種傳統的慣性和生活方式還將長期存在，因此不應該忽視其在解決民間糾紛中的作用。“不同的社會事件所依循的規則各異，因此社會群體之中規則是多元化的，他們在不同的場域中發揮著不同程度的作用。它們是在特定人群長期生產、生活中所形成的，最具代表性的如習慣、習俗、禮節、儀式、輿論、禁忌、鄉規民約、家族法規、民族規約、宗教戒律、行業章程等。”［15］111這些民間規則不屬于國家法的范疇，但卻在解決基層社會的糾紛中起著不可忽視的作用。在不違背法律的前提下，它們與國家法之間也有一定的互動，共同為農村地區的糾紛解決提供可能的模式。

(二)加強法律宣傳，提高農民法律意識

雖然全國各地不時都會進行普法教育，但在很多地方卻流于形式，發發傳單，搞搞活動，熱鬧一番，就轟然退散了，普通老百姓也只是看看熱鬧，法律觀念并沒有深入人心，他們仍然不懂用法律來規范自己的行為，也不知道怎么用法律保護自己的切身利益。一些群眾不知法、不懂法，對什么是民事訴訟、行政訴訟以及怎樣走法律程序全然不解，當自己的利益受到侵害的時候，不走正常的程序，而首先想到的是到處上訪，找地方政府或某些部門去解決，甚至認為這才是正常的途徑，無疑這對于解決糾紛以及社會安定都是不利的。加強法律宣傳，提高農民法律意識，不能流于表面，走走過場，而應該切實采取措施，定期有效地為農民做法律知識的講解，努力使他們掌握法律的武器，將糾紛消除于產生之前或即使出現也能主動用法律去解決。

(三)政府提供優良服務，保護農民合法權益

在糾紛發生的過程之中，農村地區農民之間發生的不在少數。但從近幾年的報道中可以發現，在城市擴張中，政府權力深入基層尤其是在拆遷領域中所引發的糾紛呈上升趨勢。一些地方政府濫用權力，漠視農民利益是糾紛發生的重要原因之一。因此，在化解農村地區糾紛的過程中，規范權力運行的程序，真正建設服務型政府勢在必行。政府提供的服務優良，在源頭上保證了每一個農民的利益，其利益訴求得到表達并盡量滿足，使糾紛本身產生根源得以消除，無疑對糾紛解決極為有利。而政府提供優良服務的基礎是轉變政府工作作風，尤其是政府工作人員觀念的轉變，由管理者身份轉為服務者身份，做到“為人民服務”的基本要求，從而實現農村地區的和諧穩定。

(四)借助民間權威，發揮基層組織的作用

在中國長期歷史發展過程中，鄉紳一直在基層社會中扮演著重要的角色。費孝通指出:“士紳可以是退任的官僚或是官僚的親友，甚至可以是受過教育的地主。在任何情況下，他們都沒有政治權力，可是有勢力，勢力就是政治免疫性?！保?6］31在我們當前的社會及政治話語體系下，當然沒有所謂的鄉紳了，但不可忽視的是在農村地區仍然活躍著一些鄉土精英。在當地人看來，他們擁有較高的學識、一定的社會地位，并且品德高尚。在解決農村地區糾紛過程中應該借助這些民間權威的力量。同時，基層組織如村委會以及人民調解團體等機構，因長期與農民共同生活，甚至有些成員本身也是農民，他們對于農民糾紛產生的根源和背景更為了解和清楚，因此，在提出解決方案或分析問題的時候，也往往能夠直抵本質，對癥下藥。基層組織本身的行政權力力量與地方上的精英人士共同結合，一起發揮作用，對于解決農村地區的糾紛是十分有益的。

四、結語

城鎮化是我國建設現代化國家過程中的一項重要戰略，也是社會經濟發展不可扭轉的大趨勢，這一過程將給農民帶來更多的實惠，并使其生活更加美好。但不可忽視的是，這一過程可能會經歷很長一段時間，在這段時間里也難免因為城鎮化而給過去的工作、生活模式帶來新的變化，在打破舊的生產生活方式及利益格局調整過程中，不可避免地會產生之前的農村社會可能不存在的糾紛類型，并呈現出新的特點。認真調查研究這些糾紛的類型和產生的原因，并分析新形勢下糾紛解決的模式問題刻不容緩。在解決糾紛過程中，應該注意調動政府機構、民間組織、基層權威和農民自身的力量，尋求多元化的糾紛解決方式，既要解決已出現的各種糾紛，也努力做好制度建設，將糾紛產生的隱患消除，使農民真正享受到改革的成果。

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［2］揚州化解南水北調移民拆遷糾紛［EB/OL］.中國網http://www.china.com.cn/chinese/zhuanti/nanbei/464876.htm.

［3］三峽工程移民總數最終將達140 萬人［EB/OL］.新華網http://news.xinhuanet.com/politics/2006－10/01/content_5162667.htm.

［4］中國近期群體性事件突發敲響基層執政警鐘［EB/OL］.中國新聞網http://www.chinanews.com/gn/news/2008/08－13/1346010.shtml.

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