農業部農村經濟體制與經營管理司司長張紅宇：積極探索發展農村混合所有制經濟

《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》將在2015年出臺，改革將以試點形式，發展農民股份合作賦予農民對集體資產股份權能。農村集體產權制度改革將如何在無經驗可資借鑒的情況下“摸著石頭過河”？農業部農村經濟體制與經營管理司司長張紅宇進行了解讀。

防止多數人侵犯少數人權益

問：按照目前的改革定義，農村集體產權制度改革將實現何種目標？具體措施將有哪些？

答：農村集體產權制度改革的具體目標是探索集體經濟在市場經濟體制下的有效實現形式，將使農村集體產權股份化、實體化、市場化。

股份化是指通過折股量化的形式，明晰集體資產產權歸屬，建立集體資產與農民之間“按股享有、民主管理、風險共擔、利益共享”的利益連接機制，保障農民集體經濟組織成員權利。實體化是指建立符合市場經濟要求的農村集體經濟運營新機制，使農村集體經濟組織真正成為獨立核算、自主經營、自負盈虧、民主管理的市場主體。市場化是指建立農村產權流轉交易市場，推動農村集體產權進入市場公開交易，實現生產要素的優化組合，體現集體資產的市場價值。

從宏觀而言，改革農村集體產權制度，明晰集體產權歸屬，完善集體產權權能，有助于促進農村集體產權自由流動、優化組合，真正實現城鄉要素平等交換；有助于促進集體資產保值增值，不斷壯大集體經濟實力，增強集體經濟組織服務功能。就微觀而言，有助于界定集體經濟組織成員身份，在明確集體資產范圍和歸屬的基礎上，將土地承包經營權、宅基地使用權和集體收益分配權確權到戶。而對農民來講，農村集體產權制度改革不僅可以保障其對耕地、草地、林地等擁有最基本的承包經營權，還可以賦予其集體收益分配權等更多財產權利，增加農民在集體資產經營中的收益份額。

問：與農村土地制度和經營制度方面的改革相比，推進農村集體產權制度改革有何不同？

答：農村土地制度改革，其方向是在穩定集體土地所有制、家庭經營基礎地位和承包關系長久不變的基礎上，引導土地承包經營權有序流轉、發展農業適度規模經營；農業經營制度改革的方向是構建以農戶家庭經營為基礎、合作與聯合為紐帶、社會化服務為支撐的立體式復合型現代農業經營體系。而農村集體產權制度改革的方向目標多元化，也存在爭議分歧，主要體現在改革的組織載體、成員界定、股權設置、股權權能、產權流轉等方面，對于農村集體經濟的實現形式也沒有比較一致的認識和看法。

相對于農村土地制度改革和農業經營制度改革，農村集體產權制度改革具有特殊性，這種特殊性首先體現在改革對象涉及面廣，它既包括農村集體經濟組織所有的資金、資產，還包括集體資源；既涉及發達地區、東部沿海地區、城市郊區，還涉及廣大農區；其次，改革情況比較復雜，從地域來看，東中西部地區農村集體經濟組織賬面資產差別較大，進而導致有的地區改革需求十分強烈、甚至非改不可，而有的地區已經出現大量空殼村、負債村，這些村賬面資產少，土地升值空間小，因此缺乏改革動力。

農村基層黨組織和村民自治組織是健全的，而作為集體資產管理主體的集體經濟組織卻是缺位的，建設和發展滯后直接導致農村集體資產管理問題比較突出。通過改革建立健全農村集體經濟組織，能夠補齊農村集體資產管理主體缺位的短板。

問：建立和完善農村集體經濟組織，是否是農村產權制度改革的重要措施？

答：農村集體所有制關系是從“三級所有、隊為基礎”延續而來，而過去的“隊”，現在已演化為組、村、鄉鎮，這使農村集體資產在當前三級集體經濟組織中都有分布。

總的改革思路是，農村集體產權制度改革不能打破原集體經濟組織的界限，應按照集體產權歸屬和會計核算單位，分別在不同層級開展改革，可以是村級或組級，也可以是鄉（鎮）級。沒有集體經濟組織的地方，應在村民自治組織范圍內進行改革。已經納入城鎮建設規劃并完成撤村建居的地方，應在原集體經濟組織范圍內進行改革。已經進行村組合并的地方，應分別在合并前各集體經濟組織范圍內進行改革。

對于農村集體經濟組織與村級黨組織、村民自治組織之間的關系問題，要探索行政職能與經濟職能分離，集體經濟組織主要負責集體資產運營和管理，增加集體收益分配。

關于農村集體經濟組織成員身份界定問題，許多村是村民多于集體經濟組織成員數量，那么身份界定的原則應該是堅持尊重歷史、權利義務對等、標準一致、程序公開，從戶籍關系、農村土地承包經營權情況、對集體積累作出的貢獻以及有關法律政策規定等方面入手，由農村集體經濟組織全體成員民主決定，還要防止多數人侵犯少數人權益。

摸著石頭過河

問：農村集體產權制度改革是一場重大而嶄新的政策創新，在當前的改革推行中，有哪些硬骨頭要啃？

答：農村集體產權制度改革是一項前無古人的改革實踐，是典型的“摸著石頭過河”。目前全國只有2.8萬個村和5萬個村民小組完成改革，相對于農村土地制度改革和農業經營制度改革等制度創新，農村集體產權制度改革沒有清晰可辨的路徑選擇。

在改革進行中，我們發現農村集體產權制度改革存在集體產權代表主體法律地位缺失、稅費負擔過重、經營水平低下、集體所有土地管理制度與利用政策改革等四方面的難題。

第一，農村集體經濟組織作為法定的集體產權代表主體，與企業法人、機關法人、事業單位法人和社會團體法人屬于完全不同的組織類型，需要通過立法創設其法人地位。解決其身份地位問題，是當前改革試驗要總結的。第二，如果農村集體經濟組織登記為企業法人，那么就要面臨稅費負擔過重的問題，據我們統計，房產稅、營業稅、所得稅等多項稅費綜合稅負超過3 0%，在辦理集體資產權屬變更登記時，要繳納超過資產總額1 3%的變更費用，一些地方農民的集體資產股份分紅收益還要繳納2 0%的個人所得稅。第三，截至2 0 1 3年底，無經營收益的村達3 2萬個，占總數的5 4.5%。全國農村集體經濟實力薄弱，集體資產經營水平低下，許多地區還出現了大量的空心村、負債村。第四，對于集體所有、集體經營的土地而言，可以根據地域不同進行土地利用和管理的改革，在發達地區要使農村集體經營性建設用地與國有土地“同等入市、同權同價”，確保城鄉建設用地的權利平等，促進城鄉要素平等交換。

問：在農村進行集體產權制度改革，東部地區較西部地區而言進展更為順利些，那么廣大中西部地區應當如何改革，特別是在探索集體經濟實現形式上如何尋找突破口？

答：近年來，經濟發達地區，通過對集體經營性資產股份制改革，找到了發展集體經濟的成功路子。但對廣大中西部地區來講，發展壯大集體經濟的思路還不夠開闊。在總結地方實踐探索的基礎上，我認為，發展農村集體經濟，文章還是主要做在土地上。

一是探索推進土地股份合作?？梢酝ㄟ^土地入股、農戶入社，組建土地股份合作社，以解決土地細碎化和產出能力低下等問題，發展規模經營。這對于提高勞動生產率、土地產出率具有重要作用，也豐富了集體經濟的形式。二是探索發展農村混合所有制經濟。探索集體經濟組織以集體擁有的林場、土地、水塘等資源性資產，與閑置房屋、設備等經營性資產作為出資，引導和吸引農民投入土地經營權，社區外經濟主體投入資金、技術等多種資源，共同發展農村混合所有制經濟，帶領農民走向合作與聯合。三是探索集體積累新機制?？梢蕴剿鹘⒁环N與農村稅費改革前“三提五統”性質不同的集體積累機制，從過去“自取他用”向“自取自用”轉變。一方面在落實“一事一議”政策基礎上，完善集體的公積金公益金提取制度，一方面允許像廣東清遠那樣探索家庭承包經營以外的集體土地采取“投包”等多種經營形式，拓寬集體積累途徑。