土地整治模式創新及其權益分配優化分析

□苗則蒙 李 斌 趙曉輝

土地整治，即對不合理利用、未利用或者利用效率低以及生產建設及自然災害損害的土地進行綜合整治，從而提高土地綜合利用率，為城鄉建設打下良好的基礎。隨著我國城市化建設進程不斷加快和新農村建設不斷深入，傳統的土地整治模式已不能滿足現代土地整治管理要求。因此進行土地整治模式創新及其權益分配具有十分重要的現實意義。本文共分為兩個部分，第一部分分析了土地整治模式發展歷程；第二部分重點探討了土地整治模式創新以及優化合理配置相關權益的有效措施。

1 土地整治發展歷程

1999年我國頒布實施《土地管理法》，國家開始鼓勵進行土地整理。后來隨著時間的推移，土地整理逐漸從土地開發整理、土地整理復墾（開發）、土地整治以及農村土地整治轉變。由于關于土地整治相關概念較多，造成理解混亂，給土地整治相關工作造成一定的困擾，因此國家新編了《全國土地整治規劃（2011-2015年）》，統一概念為“土地整治”，同時也不斷深化了土地整治內涵。從范圍來看，土地整治從農村延伸到城市，強調城鄉土地合理配置和利用。從內涵來看，從增加耕地數量逐漸向增加耕地數量、提高耕地質量和生態環境建設等轉變，內涵不斷豐富。從目標來看，由增加耕地面積向保護耕地與城鄉統籌協調發展轉變。從手段來看，從以項目為主逐漸向工程項目結合城鄉建設用地調整等轉變。從內容來看，從以農用地整治向農村建設用地、城鎮建設用地、未開發或利用效率不高的土地整治轉變。

此外，目前我國土地整治模式主要是以政府為主導，其他單位或個人配合工作。從表面看好像理所當然，沒什么問題，但實際上由于我國土地整治是以農村土地制度改革為主要依據的，這需要建立全面的保障制度，一方面保證各方面權益分配合理，特別是農民利益，另一方面提高土地整治利用率，為城鄉建設提供優良土地資源，但實際中保障制度卻存在很大的缺陷。針對這些問題，很多學者展開討論，主要提倡讓農民參與、民間資本進入。

2 土地整治模式創新及其權益分配優化分析

在我國現代化建設不斷深入的形勢下，土地整治成為社會熱點。很多學者對土地整治模式提出不同的意見，有的認為讓農民及民間資本參與到土地整治中，能極大地提高土地整治效率及合理分配相應權益，可以說農民的參與在很大程度上直接影響到土地整治的質量和利用效率。有的認為把民間資本與政府、市場有機結合對土地整治具有十分重要的意義。本文在前人的研究上，總結了一套新的土地整治模式-委托-代理模式。具體內容如下。

2.1 委托-代理模式內容

土地整治涉及范圍廣，牽扯利益多。因此要改變傳統的土地整治模式，讓農民、民間資本等參與到土地整治中來，堅持公平、公正、公開原則，提高土地整治的質量和效率，合理分配相關權益。而委托-代理模式正是土地整治模式的一種科學創新。

委托-代理模式下的土地整治主體包括政府、農民、投資者以及第三方等，其中，第三方即實施者指的是有獨立地位、其目標不是土地整治中“剩余利潤”的組織或個人，投資者主要指的是在金融市場上流通的投資性資金（包括公益性基金、產業基金及風險性投資基金等內容）。這種創新模式把過去單一的土地整治模式關系轉變為多重委托-代理關系，即通過權益的牽制，讓各主體之間相互制約和平衡，相應的降低政府對土地整治的主導控制作用，充分利用市場競爭機制讓有實力的實施者參與進來，同時讓市場作為“代理人”與農民進行溝通與談判，適時地滿足農民的利益需求。然后農民除了要爭取自身利益外，更要對代理人進行全面的監督，從而更好地爭取自我利益。接著代理人根據實際情況將其細分為實施者與投資者（主要是為了避免一個主體代理而出現貪污等道德敗壞現象）。總之，委托-代理模式即政府適當放松控制，農民通過以土地或者現金入股并與市場共享信息等，對實施者進行全面的監督和提出意見，達到各主體之間相互促進、相互制約，合理分配權益的目的。

2.2 委托—代理模式各主體各司其職

政府作為土地整治的主導力量，要加強自身職能建設，制定土地整治相關規章制度，同時適當放寬對土地整治的控制，充分發揮市場的競爭機制優勢，同時加強市場監管，讓市場機制在公正、公平的環境中正常運行。土地整治最終落腳點要放到農民身上，因此農民必須參與到土地整治中來。農民可利用土地或資金入股從而來獲取土地整治利益，同時讓農民對土地整治工作進行全過程的監督，且讓農民關于基礎設施建設等建言獻策。市場作為該模式中不可或缺的一部分，根據需求將其細分為實施者與投資者。其中，實施者主要是選擇具有公益性質的團隊為代理人，在接受政府、農民等監督的基礎上，把資金所有者和產權所有者有效劃分開來，以達到土地整治中“權”與“利”平衡的目的。投資者只是單純的資金所有人，而不承擔具體工作，可有效的防范自私自利行為的出現。

總之，委托-代理模式把政府、農民、市場（實施者與投資者）統一起來，可以有效地實現公平、公正、公開的土地整治原則，保證各方權益分配的合理性，實現多贏。

2.3 優化相關權益分配的有效措施

過去土地整治模式主要是以政府為主導地位，農民只是形式上的所有權主體，實際中土地整治的潛在價值、土地開發相關信息等都掌握在政府或者市場手中，農民很難參與其中，這是我國土地整治質量不高、權益分配不均最主要的原因之一。因此本文就此提出了土地整治新的模式：委托-代理模式，讓農民、政府、市場都參與到土地整治中，相互監督、相互促進，從而實現共同權益分配。

第一，明確委托方和代理方。地方政府實際控制農民所有土地，由此可見最基礎的委托-代理關系存在農民與政府之間。市場作為第三方，是政府與農民之間達成協議的主要“見證人”，可見市場與農民或者政府之間的關系處于其次地位。然后根據相關公式等進行計算，保證各主體的權益分配合理性。

第二，重視監督機制的建設，保證土地整治權益分配的公正性、公平性。土地整治是新農村建設、城鄉建設的重要手段，各主體要各司其職，通力合作，同時有關主體在土地整治過程中加強全面監督，提高土地整治的透明度和公平性。

結束語

總而言之，土地整治是對未利用或利用效率不高、生產建設以及自然災害等損害土地進行整治，是建設新農村、促進城鄉統籌發展的重要手段。基于此，本文提出了包含政府、農民、實施者以及投資者于一體的土地整治新模式：委托-代理模式，四大主體相輔相成，相互監督，能有效地提高土地整治質量及合理分配相關權益，有利于維護社會穩定。

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