開展確權登記頒證推動農村改革發展

□崔為寧1 劉新義2

山西省臨汾市蒲縣地處呂梁山南段西坡，全縣總面積1 500余平方公里，耕地面積2.33萬hm2，轄5鄉4鎮，93個行政村，總人口11萬人，其中農業戶數1.69萬戶，農業人口8萬人。2011年4月，蒲縣被確定為農業部首批農村土地承包經營權確權登記頒證試點縣，試點工作得到了農業部、省農業廳的肯定。3年來，蒲縣完成了15個行政村的84個村民小組、2 335戶、3 312.6hm2土地的農村土地承包經營權確權登記試點工作。

1 突出“四個到位”，確保確權登記工作順利開展

1.1 領導重視到位

蒲縣政府堅持把土地承包經營權確權登記頒證工作作為深化農村土地使用產權制度改革的切入點，推進農村改革的重要抓手，擺在突出位置。2011年，縣政府出臺了《蒲縣農村土地承包經營權確權登記試點工作方案》，成立了由政府縣長任組長的確權登記工作領導組，吸收農經、國土、政府法制辦、林業、司法、信訪、水利、公安、司法、財政、檔案館、民政等12個部門，部門之間明確職責分工，相互積極配合。試點鄉鎮也成立了相應的領導機構，抽出專人，負責此項工作。并多次召開專題會、現場會，研究推進措施，解決遇到的困難和問題，形成上下聯動、齊抓共管、合力推進的工作格局，為確權登記工作順利開展提供了堅強的組織保障。

1.2 政策宣傳到位

農民的積極參與支持是這項工作成功的關鍵，在確權過程中，蒲縣將法律法規政策宣傳貫穿工作始終，通過召開縣、鄉動員會、試點村兩委會、村民大會、村老干部群眾代表會及懸掛橫幅、印發宣傳材料等多種方式宣傳農村土地承包經營權確權登記頒證的目的和意義，極大地調動了村民參與經營權登記的積極性和自覺性，為確權登記工作營造了良好的氛圍。

1.3 業務培訓到位

縣上組織有關鄉鎮和村委干部，進行了農村土地承包經營權確權登記頒證的相關法律法規政策及業務工作培訓。2012年春，縣農經部門在紅道鄉耳里村舉辦了確權登記工作實地培訓，聘請測繪部門的技術人員，從入戶調查、實地測量、繪制圖紙、空間位置、四至確認、面積核實、張榜公布、簽訂合同、確權登記等操作規程上進行全面實地培訓，為高標準地完成確權登記工作奠定了良好的基礎。

1.4 資金保障到位

中央要求確權工作不允許向農民收取任何費用。所以，財政資金預算到位，成為確權登記頒證工作順利開展的保證。蒲縣財政部門為確權登記頒證工作預算了專項資金，用于土地承包摸底調查、實地測量、農民務工補貼、資料印刷、土地承包合同管理平臺建設等工作。

2 嚴把“三個關口”，確保確權登記工作程序規范

2.1 嚴把調查摸底關

縣農經部門對確定試點的15個行政村、84個村民小組的農村土地二輪承包資料進行了整理搜集、矛盾排查。根據任務要求，在農經系統抽調23人，成立了整理合同檔案組、收集農戶信息組和實地測量組。對確定的15個試點村進行全面調查，為經營權登記試點工作提供了第一手資料。

2.2 嚴把丈量測繪關

首先是由簽字的測繪公司提供衛星影象矢量圖，并制作工作底圖；其次是每個村民小組選出3-5名代表，通過培訓后，實地對照工作底圖勾出每個農戶的承包地塊，并將地塊進行編號，同時，填好“三個表”（地塊信息表、經營權共有人信息表、家庭現有成員信息表）。其次，由工作人員將三張表的信息錄入電腦。再次是根據勾出的工作底圖進行實地測量，在測量上要采取“三個結合”，實地抽查和圖紙測算相結合，儀器測量和人工測量相結合，合同面積和實測面積相結合。第四是入戶核查和確認。工作組將地塊測量結果、經營權共有人和家庭現有成員制成入戶核實表，走村入戶，進行核實簽字，在農戶充分認可后，再制作入戶確認書，由農戶代表人簽字確認。

2.3 是嚴把公示審核關

縣農經部門將經營權登記成果制出公示圖，以村民小組為單位進行公示，公示期間發放征求意見書，公示7天后，村民若提出異議，工作組都要進行認真復核，在村民完全認可后，農戶代表在公示圖上簽字，并深入到相鄰村、組進行相鄰村界插花地核實。到目前為止，基本完成了15個村委 84個村民小組的經營權登記工作，工作底圖勾繪和地塊信息表、經營權共有人信息表、家庭現有成員信息表錄入和家庭承包合同全部簽定完成。

3 化解“五個問題”，確保確權登記工作有序推進

蒲縣二輪土地承包已經15年之多，這期間，有的土地被征用、不少農戶自行流轉，互換調整，這次土地確權工作的開展，暴露了不少過去存在的土地糾紛隱患。針對出現的問題，工作組認真對待，深入分析，按照保持穩定、尊重歷史、正視現實、分類處置的原則，采取依法依規，村民議決的辦法解決矛盾。避免了一刀切、行政命令、簡單化處理，在整個是試點過程中，未發生一起群眾上訪事件，確保了農村社會的和諧穩定。歸納起來，試點村存在的共性問題主要有以下5類。

3.1 山莊窩鋪土地承包的問題

近幾年，由于小村并大村和人口的流動，出現了部分山莊窩鋪村。這些村1戶人家就耕種1個村的土地，如下金定村委科道街村，原有3戶人，上世紀80年代末遷走2戶，現有1戶就耕種12hm2土地，棗家河村委柴家溝村，原有11戶，90年代初先后遷走8戶，現在有3戶耕種12hm2耕地。這種情況，不能按實際耕種面積進行登記確權。在堅持依法依歸的原則下，要求在登記工作中按照二輪承包面積進行登記，其余耕地暫時先留做集體機動地。

3.2 村與村之間的插花地的問題

在經營權登記工作中，出現了鄰村之間插花地問題。如有些土地從國土資源二調資料看屬于甲村，但是享有農村土地承包經營權的農戶屬于乙村，雖然面積不大，但是為經營權登記也帶來一些問題。蒲縣采取的辦法是尊重歷史，做好調解，維持現狀，進行登記。

3.3 機動地問題

二輪延包時預留機動地是為了完成農業稅和三提五統任務，存在著口糧田和責任田的兩田制分配的不公、村干部補助地、民辦教師地、電工地、下鄉工作人員招待地，形成了多種多樣的歷史遺留問題，成為當前農民上訪告狀的根源，而當時對于機動地的處理是由個別人承包，承包費較低，合同年限較長。近年來，國家不僅免征農業稅和三提五統，而且先后出臺了糧食直補等各種補貼政策，且逐年增加，直補金額甚至遠遠超出承包金額，未承包機動地的農民意見很大。對此的處理辦法是一村一策，政策引導，村民自治。一是提高承包費。對不宜家庭承包的機動地，進行大會競標，同等條件下優先原承包戶繼續經營到合同到期。二是分地到戶，對預留機動地較大的，通過農戶代表會議，分地到戶，登記確權時直接登記到戶。

3.4 大戶承包問題

原先一部分邊遠山莊臥鋪的村民，因孩子上學等多種原因外遷，大面積土地荒蕪，縣政府曾于90年代末出臺了鼓勵發展莊園經濟的優惠政府，出現了所謂的大戶承包，在承包四荒地的同時，一部分耕地特別是坡耕地納入承包范圍，當時承包費很低，承包面積大、承包年限長。近年來，經多年治理，初現效益，此問題也是此次確權的焦點。對此采取的辦法是，尊重歷史，既保護農民利益，又保證承包戶利益，在雙方利益中尋求一個新的平衡。采取三查，即：查合同、查歷史、查介入點。合同完善的，依法依規，維護合同；合同當時能體現農民意愿，但不完善的，通過提高承包費，完善合同；合同不合法的，嚴重損害農民利益的，終止合同，分地到戶。所有決策均是一村一策，政策引導、村委組織、村民大會議決。查歷史就是查承包土地當時的具體實情，因村委興辦公益事業無資金導致承包土地的，如手續完善，視情況處理；因村干部謀私利而變相承包的，依法收回。查介入點就是考慮承包戶和村民可承受范圍內合理調解。通過農經部門和鄉、村、組干部與承包戶協商，對照收益，進行利益的重新分配，采取的辦法，一是提高承包費，做為集體收入或均分給村民，二是拿出一部分分給村民。經調解后，按合同給予登記。

3.5 集體果園問題

多數垣面村委都有集體果園，當時均對外承包，未分地到戶，本次登記時通過召開村民大會，按現有人口分地到戶。如白家莊林場采取按現有戶數分地到戶。如白家莊林場采取按現有戶數分地到戶，下劉村核桃園采取抓鬮的辦法分地到戶。

4 注重成果運用，帶動農村產權改革全面發展

通過土地承包經營權確權登記頒證，初步建立了影像、文字材料綜合的農村土地承包權屬管理平臺，實現了農村土地承包管理信息化。同時，注重確權登記成果運用，充分發揮權證效能,帶動農村產權制度改革全面發展。

4.1 規范農村土地流轉，促進農業規模經營

在保障農民土地承包權益的基礎上，發揮土地流轉服務市場功能，加快引導農村土地流轉，指導簽訂統一規范的土地流轉合同，保障流轉雙方的合法權益，促進了農業規模經營。2013年全縣新增農村土地流轉面積累計達到1 333.33hm2。義善源種植合作社在薛關鎮薛關村和略東村流轉土地53.323hm2，建設了現代生態農業示范園區，形成了蔬菜生產基地。

4.2 推動土地產權改革，探索土地抵押貸款

以國家農村改革為契機，深入推進農村土地使用產權制度改革，在人民銀行的牽頭下，在完成農村土地承包經營權登記工作的村進行土地承包經營權抵押貸款試點工作，為農民在生產過程中資金短缺解決融資難的問題，解決農業規模發展的資金制約難題，推動現代農業的發展。

4.3 加快農村股份改革，賦予農民更多財產權利

農村土地承包經營權確權登記工作，激活了農村生產要素，促進了土地生產要素的自由流動，賦予農民更多財產權利，為開展集體土地所有權、農民土地承包經營權量化成股份實行公司化運作提供了依據。

5 幾點啟示

蒲縣在農村土地承包經營權登記工作方面進行了一些探索，取得了一定的成效，積累了一定的經驗，試點工作走在了全省的前列。從試點工作中得到了以下幾點啟示：

5.1 試點必須先行

工作開展時，要選擇有代表性的村，以利于總結經驗、解決問題和指導全縣開展此項工作。如古縣鄉下劉村的特點主要是“一少兩多”即家庭承包面積少，集體予留機動地多，土地承包糾紛多，村民兩次自發組織分地，機動地由原來的72.64hm2減少到現在的13.2hm2；山中鄉的主要特點是“四個多”，承包大戶多，退耕還林多，山莊窩鋪多，林果面積多。在問題大，矛盾多的村開展試點，進行攻堅，為工作的開展積累了經驗。

5.2 調查摸底要準

三個信息表涉及內容的調查，要調查原先分地人口情況，現有人口情況、分戶情況。地塊調查時，要分清當時分地情況，是否按大小畝，是否按等級，是否按產量。地塊是否已經流轉、互換。機動地調查時，要調查承包合同、承包費繳納情況等。

5.3 宣傳發動要廣

確權登記頒證工作的難題是組織村民，不少農戶農忙季節回村務農，農閑時間外出打工，甚至有的村民常年在外，外出打工人員達到30%以上，大都是中青年農民，所有在確權登記工作中，宣傳發動必須到戶，外出打工的必須通知到本人。

5.4 會議決策要嚴

會議決策時必須達到“三個合法”。參會人數要合法，表決通過人數要合法，討論內容要合法，對作風不實，措施不當，違背政策，導致農民上訪和發生群體性事件的，要嚴肅追究有關責任人責任。

5.5 矛盾調處要實

矛盾調處時，要考慮法律法規，要考慮形成的歷史，要考慮農民的意愿，同時要保護承包戶的合法權益。把穩定放在第一位，尊重農民的決策。矛盾調處由村委先行解決，不能解決的由農經部門指導下組成調解組統一調解，對于村干部原因導致矛盾糾紛的，由紀委立案查處。

5.6 進度要服從質量

工作開展時要積極穩妥，我們既注重速度，更注重質量，避免返工。農經部門抽出專門人員，分片負責，全程跟蹤，每天上報工作日志。在登記的各個階段，注重檔案資料的收集和歸類，確保了工作有序開展。