資源變資本的有益探索—湖北省武漢農村綜合產權交易所改革創新調查

□ 何紅衛 余愛民

武漢農交所于2009年4月30日正式掛牌成立，是全國第二家、中部地區第一家綜合性農村產權交易機構。截至2013年底，共組織各類農村產權交易1669宗，交易金額99.69億元，涉及農村土地面積98.16萬畝，惠及16萬農戶。交易規模領先全國同類交易所。作為探索在前的武漢農交所，“武漢模式”被全國借鑒。武漢農交所用創新的服務方式扶持農村新型經營主體發展，用豐碩的改革成果惠及農民群眾，贏得了基層干部群眾的一致肯定。

1 三權分離的探索

改革創新是武漢農交所的魂，三權分離是最根本的創新，經營權抵押擔保是最重大的創新，風險防范是最關鍵的創新，綜合交易、市場培育、體系建立、制度建設等多方面都有創新。

三權分離的制度創新。將土地所有權、土地承包權與土地經營權三個權益分離，把經營權從承包經營權的“渾然一體”中分割出來，把所有權還給集體，把承包權留給農民，把經營權交給市場，實現了“落實所有權、穩定承包權、流轉經營權”的制度創新，完成了農民承包地經營權抵押擔保的實踐探索，為十八屆三中全會《決定》提出“賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能”“慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓”等重大改革創新提供了先行先試的有力實證。

2006年，農業稅全面退出中國歷史舞臺之后，土地流轉在湖北出現了一個分水嶺，此前的土地流轉屬于自發階段，多是“口頭協議”或“私下協議”，有合同也不規范，容易出現糾紛而很難解決，并且只能流轉不能融資。后來的土地流轉進入有序階段，湖北省和武漢市相繼出臺一系列規范制度和扶持政策。2011年底，武漢獲批新一輪全國農村改革試驗區，在全國24個試驗區中探索農村產權制度改革。2012年，湖北出臺《湖北省農村土地承包經營條例》，提出農村土地所有權、承包權、經營權“三權分離”原則，即明晰土地所有權、穩定承包權、放活經營權。這一提法為農村產權制度探索指明了方向，被國內眾多專家視為全國首創。2013年底召開的中央農村工作會議，專門推介湖北探索農村產權制度改革的經驗。

產權流轉的市場培育。一是穩妥推進確權。全市農村土地承包經營權和集體林權確權率分別達99.5%和99.1%，養殖證確權發證率達到95%以上。對農村集體“三資”進行了全面清理摸底，建立了臺賬和監管代理制度。二是積極培育市場主體。出臺政策扶持專業大戶、專業合作組織、龍頭企業。創新服務項目適應市場主體需要，開展農村土地經營權抵押貸款等新業務，為市場排憂解難，特別是幫助小微市場主體解起步和發展之困。三是不斷健全市場服務體系。以市農交所為龍頭，建立市、區、鄉三級交易平臺，形成全市縱橫交織的產權交易網絡。各分支機構入網“交易、登記、競價”三大信息平臺，在交易業務上實現聯網對接，完成網上申報、審批、交易、鑒證和監管。

十大產權的綜合交易。一是開發更多交易品種切合農村發展需要。除各地已普遍開展的農村土地承包經營權、農村集體林地使用權和林木所有權、農業類知識產權、農村房屋所有權等交易品種外，增加了農村集體經濟組織“四荒地”使用權、農村集體經濟組織養殖水面承包經營權、農民閑置宅基地使用權、農村集體經濟組織股權等，使交易品種更多、交易范圍更廣。二是整合更多部門資源方便農民辦事需要。將過去分屬規劃國土、房產、水務、農業、林業、知識產權等部門的產品進行了整合，搭建了統一的交易平臺，既避免了各自為戰，重復投資建設，也方便了農民、農村集體經濟組織、投資業主的咨詢和交易。

抵押融資的大膽突破。農村產權的抵押融資始終是一個難題，主要難在法律的約束。武漢農交所穩妥地實行了抵押擔保的突破。他們與人民銀行、漢口銀行、中國銀行等商業銀行及評估公司等中介機構合作，在學習借鑒現有成熟的不動產抵押貸款流程的基礎上，開創了“交易—鑒證—抵押”的武漢模式。

規范運作的制度保障。一是嚴格審查交易主體。對農村集體經濟組織產權轉讓，一律要求經農村集體經濟組織成員或成員代表2/3以上同意；農戶產權轉讓，一律要求擁有完全民事行為能力，對長期轉讓土地承包經營權和房屋所有權的，還要求有穩定的生活來源和居所。二是嚴格規范交易流程。農交所會同市直相關部門研究，形成多項規章制度，嚴格規范了產品的交易流程。三是嚴格交易機構的管理。全市農村產權交易機構實行“六統一”運行模式。四是實現陽光操作。實行“程序統一、操作規范、信息公開、監督有力”的產權交易程序。

眾多風險的有效防控。一是防范耕地減少風險。通過規劃引導和約束，從源頭和根本上保護耕地；采取政府直管、部門專管、地方和基層監督三結合，從領導體制和工作機制上保護耕地；探索解決建設用地不足的矛盾，在創新實踐中保護耕地。二是防范糧食減產風險。嚴守“不改變土地用途”的紅線，嚴守“糧田用來種糧”的底線，利用政策引導，開展前置審查，試行土地流轉風險保證金制度。三是防范集體所有制改垮風險。明確土地三權中集體所有權的首權地位；明晰集體產權，實現嚴格的監管制度；開發多項集體產權交易品種；堅持集體經濟產權轉讓一律要求集體經濟組織成員代表的2/3以上同意。四是防范農民權益受損風險。確保農民自愿，確保利益底線，確保農民收入，確保農民無后顧之憂。四是防范抵押貸款風險。規避法律和政策限制，制定嚴格規定，建立制度保障，引進擔保公司，實行專業評估。正是因為防范嚴密，至今沒有出現一起損害農民利益、集體利益、交易所利益、銀行利益的事件。

2 推進“五化”的探索

分析武漢農交所改革創新的成效、意義和價值，主要是推進“五化”。

推進產權明晰化。通過農村產權交易，促進了農村產權確權登記，使農村產權由模糊化狀態進入明晰化階段，使農民真正享有產權收益、分配、處置權利，使農村集體資產變成人人共享、共管、共支配的產權，保證了集體資產的保值增值，鞏固了集體所有制，維護了集體組織成員的權益。

推進資源資本化。農民和農村集體由發現產權價值到開始重視各類產權的歸屬，改變了農村資源長期閑置、浪費的狀態，使農村資源“起死回生”，實現了農村資源到資本的浴火重生；促進了農村資源由“不值幾個錢”到“可賣大價錢”的大幅提升，完成農村資源從“丑小鴨”到“白天鵝”的漂亮轉身；通過農交所創新經營權的抵押擔保，使農村產權進入資本市場有了一條綠色通道，實現了農村資源—農村產權—農村資本的“龍門三跳”。

推進要素市場化。二元結構如堵墻，隔斷城市和農村，城鄉要素很難互相流動，都被“計劃”死死控制著。改革開放打開高墻缺口，首先突圍的是農村勞動力。農交所推動了農村要素市場的發育，讓“鍋要補的”找到了“要補鍋的”，改變了城市單邊抽取農村優質資源的狀況，推動了城鄉要素市場化，促進了要素的三大流動：讓農村資源向城市工商企業和農村新型經營主體流動，讓城市工商資本和工業管理技術向農村流動，讓農民更加安心放心地向城市流動。

推進農業產業化。農交所直接推進土地流轉和規模經營，提升了農機化和農業裝備水平，提高了土地產出率，增強了農產品生產能力，優化了農業產業結構，帶動了農業產業化，提升了農業綜合競爭力。武漢市被聯合國現代都市農業基金會確定為“現代都市農業試點示范城市”。

推進主體多元化。農交所催生了一大批市場主體，尤其是新型農業經營主體，破解了誰來種田的時代難題。2010年前，武漢市農村土地撂荒較為嚴重，大量農民棄田務工?，F在，通過產權交易，特別是通過經營抵押擔保的重大突破和有力支持，培養了一大批種養大戶、家庭農場、專業合作社和農業產業化龍頭企業，截至2013年底，全市已培育各類新型經營主體近萬家。

3 需要破解的難題

伴隨全面深化改革的磅礴之勢，武漢農交所的探索正在破冰前行，當前需要破解的有四大難題。

一要破解法律限制的難題。改革要于法有據，農村產權改革幾乎處處遇到法律，很多地方有限制，很多條款在制約，比方說，農村土地承包經營權二次流轉就沒有明確規定，農村土地承包關系長久不變就沒有具體時間，土地承包經營權、村集體“四荒地”使用權、村集體養殖水面承包經營權、村集體林地使用權、林木所有權等就只能轉租而不能交易，農村房屋所有權、農村閑置宅基地使用權就只能在本集體經濟組織內部流轉，農村集體經營性建設用地實行“三同”、農村相關產權的抵押擔保暫時還沒有法律支撐。

二要破解權屬不清的難題。農民承包地雖然確了權頒了證，但面積不準、四至不清等問題大量存在，其它產權的摸底登記尚未完成或仍未全面展開，沒有明晰的產權就沒有完整的市場主體，就不能上市交易，沒有獲得產權證就存在抵押融資的障礙。

三要破解抵押融資的難題。主要是金融機構還有較大顧慮，法律的限制很嚴，專業評估機構和人員缺乏，行業標準有待建立，抵押擔保體系不健全，數據信息沒聯網，技術支撐不力，一物多權、一權多抵的風險不能徹底排除。

四要破解規范運作的難題。全國農村產權機構近百家，各地探索角度不相同，缺乏統一的管理政策、行業標準、操作辦法，交易機構的權威性、集體資產進場交易的強制性、交易程序的規范性、產權評估的科學性等等都需要進一步探索。