中國邁向高收入國家糧食安全新戰略

□韓俊

中國過去三十多年在很少依賴進口的情況下滿足了國人的糧食需求和多元的飲食結構。根據世界銀行的數據，中國人均糧食占有水平已經穩定提高到410kg以上，比1978年增長近70%。在過去35年里，中國5億人擺脫了貧困。

上世紀九十年代以來中國的糧食消費中直接消費口糧呈下降的趨勢，肉類、水果、蔬菜的生產和消費大幅增長，這在人類過去半個世紀的食物供求演變歷史中是絕無僅有的。1990年至2011年間，人工飼養的魚類和貝殼類的產量增長了5倍以上，雞肉的產量增長了4倍以上，蛋類的產量增長了2.5倍，豬肉的產量也翻了一番以上。同時期蔬菜的產量翻了一番以上，品種也從原先的以大白菜為主擴展到多種類蔬菜；水果的產量增長超過7倍。

農產品產量的增長得益于良好的政策。近些年來，農民能更快地對市場信息做出反應，更有效地利用資源，把土地從食用谷物轉向飼用谷物和油料作物。大米和小麥的種植面積自1990年以來分別縮減了8%和22%，而玉米的種植面積增加了63%以上，油菜的種植面積也增加了27%以上。水果蔬菜種植面積大幅度增加。

英國經濟學人智庫最近發布《全球食物安全指數報告》（Global Food Security Index），該指數包括食品價格承受力、食品供應能力、質量安全保障能力三方面27個定性和定量指標。報告賦予“對食品的購買力”以及“獲取食物的容易程度”這兩個指標的權重分別為40%、44%，而“質量與安全”這一指標權重只有16%。因此，排名并不能很好地反映單獨的食品質量與安全狀況。中國在107個國家中位居42，報告將中國列入良好表現（GoodPerformance）一檔。相對于人均GDP第52位的排名，中國是為數不多的食物安全水平大幅超越其社會富裕程度的國家之一。

2004年以來，中國糧食連續10年增產，2013年中國糧食產量有望邁上6000億kg新臺階。在國內糧食生產“十連增”背景下，中國糧食進口也在大幅度增加。其中大豆進口一路飆升，2012年大豆凈進口量達到5838.4萬t的歷史最高紀錄。不僅大豆需要大量進口，近幾年小麥、玉米和水稻三大谷物均為凈進口。2012年我國糧食凈進口規模達到7748萬t，糧食年度自給率已降至88.4%，其中大豆自給率18.1%。

中美農業貿易依賴程度已經很深。2012年從美國進口大豆占當年中國大豆進口總量的44.5%（2 597萬t）；從美國進口玉米占玉米進口總量的98.1%（511萬t）。從2001年到2012年，中美農產品貿易額由41億美元，擴大到36.2億美元，占中國農產品貿易總額（1757.7億美元）的20.5%。中國自美國進口農產品287.7億美元，平攤到每個美國農民，人均近1萬美元。中美農產品貿易逆差214.9億美元，占中國農產品貿易逆差的43.7%。

中國與巴西的農產品貿易快速增長。2012年，中國從巴西進口農產品達186.6億美元，占中國農產品進口總額的16.6%，2012年中方逆差為179.6億美元。巴西已成為中國農產品第二大進口來源地。中國進口的大豆占巴西大豆產量的28.6%和出口量的62.2%。

在國內糧食“十連增”的背景下，以大豆為主的糧食進口激增，最主要的驅動力就是食物消費結構的變化。大豆進口主要是滿足中國城鄉居民收入增長后對植物油的需求，大豆加工副產品豆粕可以作為飼料，滿足養殖業對蛋白飼料的需要，這些都體現了更廣泛的食物需求。中國榨油用大豆需求從1996年的570萬噸增加到2010年的5 620萬t，增長近9倍，在大豆總需求中的份額由1996年的40%提高到2010年81%。國內豆粕產量顯著提高，由1996年的460萬t增長到2010年的4 380萬t。大豆進口填補了國內市場供給缺口，為發展現代養殖業和改善國民膳食結構提供了有效支撐。

糧食進口量不斷攀升與國內外糧食價差的變化有關。國內糧食生產成本快速增加，推動糧食價格穩步提升。而國際糧食價格高位回落，國際市場的小麥、玉米等加上運費、關稅和保險等費用運到中國仍低于中國國內價格。

中國由中等收入階段向高收入階段邁進過程中糧食供需差距壓力巨大。未來10～20年，中國仍處在食物消費結構持續轉變的過程中，除了口糧消費會繼續下降外，其他農產品的食用消費都還有較大增長空間，糧食需求總量將會持續增長。同時，耕地減少勢頭不減，水資源短缺加劇，氣候惡化影響加深，都使得中國糧食將面臨供需差距的巨大壓力。而全球糧食市場面臨較大的不確定性，如何有效管理風險、如何確保安全穩定的農產品供給成為關鍵命題。

城鎮化的快速推進使中國糧食需求呈現出新的變化。2012年，中國城鎮化水平為52.57%，預計中國城鎮化水平的峰值在70%～75%之間，2030年將達到70%左右。從2011至2030年的20年間，中國將新增城鎮人口3億左右。根據國務院發展研究中心（DRC）課題組的調查，2013年農民工年人均糧食需求比農村居民高出119.14kg/人，比城鎮居民高出25.52kg。一個農村居民從農村來到城市，適應了城市的食物消費結構，則其日消費的糧食要增加20%。數億農民進城將是中國推動糧食消費增長的主要力量。

中國糧食自給率還有可能下降。未來25年糧食需求增長將顯著高于國內生產增加，自給率還有可能有所降低。但口糧和飼料糧的供需狀況和自給率存在顯著差異。預測表明，到2020年、2035年，大米自給率可高達101%和102%；小麥自給率分別為99%和10 0%；而玉米自給率分別為92%和84%，對應的凈進口量分別為1 987萬t和5 036萬t；大豆自給率分別為20%和17%，對應的進口量分別為6906萬t和8928萬t。

中國需要立足于國內保障糧食安全。第一，這是由中國是一個人口大國的特殊國情決定的。中國每年糧食消費量占世界糧食貿易量的兩倍左右，如果中國糧食進口過多，不僅國際市場難以承受，也會給低收入國家的糧食安全帶來不利影響。第二，這是由中國農業發展的要求所決定的。中國小麥、水稻、玉米的單產水平分別是單產排在前10位國家平均水平的60%、71%和67%左右。未來中國糧食增產潛力仍然十分可觀。2020年和2030年我國農業勞動力人口仍會多達2.1億和1.6億人。如果過度進口糧食，必然會沖擊國內糧食生產，造成大量農民失業。第三，作為快速發展中的大國，中國對全球糧食市場的影響以及國際社會對中國的責任要求都在不斷增加。我國立足國內實現糧食基本自給，這也是對全球糧食安全的重要貢獻。

中國糧食自給率必須保持在較高水平。核心目標是口糧安全：大米和小麥自給率基本達到100%；基本目標是實現谷物安全：谷物自給率在正常年份保持在90%以上，在非正常年份可以降低3～5個百分點。總體目標是糧食安全：長期使中國糧食總體自給率保持在80%以上，畜產品實現基本自給。

構建符合中國國情的糧食安全新戰略。我們在研究中總結出五個觀點。第一，更加重視滿足國民日益增長的食物多樣性和營養性需求，平衡好糧食數量和質量安全的關系。第二，更加重視發揮市場在配置能源資源方面的決定性作用，平衡好發揮市場機制作用與政府干預的關系。第三，更好地重視節約資源、保護環境，平衡好增加糧食產量與保證農業生態安全的關系。第四，更加注重多渠道有效利用全球資源和國際市場，平衡好利用國際資源與實現合作共贏的關系。第五，更加注重發揮科技進步的支撐作用，處理好自主創新與加強國際合作的關系。

一定要確保“從農田到餐桌”的食品生產和消費安全。從中國的情況來看，食品不安全因素貫穿于食品供應的全過程。需要借鑒國際上食物安全管理的有益經驗，緊緊圍繞凈化產地環境、保證投入品質量、規范生產行為、強化政府監管等關鍵環節，通過政府、產業界、消費者、媒體等有關各方密切配合，建立“從農田到餐桌”的全程控制體系，讓人民吃上放心的食物。

中國農業發展戰略布局是立足于用好國內國際兩種資源、兩個市場。中國作為一個人多地少的發展中大國，僅僅局限于國內耕地和水資源，已經難以滿足居民食物消費和經濟發展對糧食不斷增長的需求。以2010年為例，中國進口大豆和食用植物油等于在國外使用了0.506億hm2播種面積的耕地，這相當于中國2010年農作物播種面積的32%。在經濟全球化深入發展的時代背景下，不充分利用世界糧食市場和糧食資源，不僅代價太高，而且難以實現可持續發展。

一方面，中國農業“走出去”的潛力巨大。南美洲、非洲、部分周邊鄰國的糧食生產潛力較大，如果加強合作開發，挖掘生產潛力，不僅能夠增加我國糧食來源，而且能夠促進東道國經濟發展，對增加世界糧食市場供應具有重大作用。另一方面，也要注重風險控制。出于國家領土主權、國民心理、國際政治經濟利益等方面的考慮，一些國家采取了限制性購買土地的政策，還有的國家采取禁止的政策。所以，我們到海外進行大規模土地開發，需要在水利建設、品種繁育、機械購置、道路修建、糧食加工和儲運等方面進行巨額的投資。

因此，中國農業“走出去”的定位，一是要利用境外農業資源，防范、控制、化解單純的農產品進口帶來的風險；二是要參與全球農業市場競爭，鼓勵我國企業參股國外農業公司，借以提升自身技術管理水平和參與國際化經營的能力；三是擴大農業技術輸出，幫助東道國提高農業技術水平，提高中國在全球糧食安全治理機制中的地位，其中，中美農業合作潛力依然是巨大的。從農產品角度看，沒有任何市場比中國市場對美國更重要。中國市場對進口美國農產品有源源不竭的需求。中國有可能成為美國最重要的貿易伙伴。我們不希望美國政府和企業只對在中國擴大農產品銷售市場和獲得利潤感興趣，我們希望的是兩國進一步落實好《中美農業戰略合作規劃（2012～2017）》，務實推進在糧食安全、食物安全、農業可持續發展、農業科技、農產品市場和貿易等重點領域加深合作。

中國與巴西等南美國家合作的潛力也是巨大的。據FAO估計，拉美地區約有4.2億hm2土地可以改造為耕地，潛力非常大。中國需要與之加深合作，重點放在以農產品供應鏈加工、儲運、銷售等非種植和養殖環節投資目標上，巴西等南美國家未來會發展成為中國重要的海外油料、玉米供應基地。

為實現以上目標，我們希望注意以下幾點：第一，政府支持和引導海外投資企業與相關利益者友好合作，帶動當地農民增收，履行社會責任。第二，在國家層面與東道國制定統一的互利互惠的農業投資戰略合作規劃，構建穩定的雙邊農業合作框架。對合作項目實施有效監管，提高政策透明度，為投資者提供公平待遇。

在強化科技支撐方面，種業發展是重點。目前中國國內種子企業“小、散、弱”，尤其是研發能力較弱，種業競爭力不是很強。今后可以從三方面著手：首先，知識產權保護制度在現代種業發展過程中發揮著基礎性與關鍵性的作用，必須加快構建強有力的種業知識產權保護體系。其次，探索現代種業發展新機制，推行種業“育繁推”一體化，引導各種科技資源和創新要素向種業企業集聚，形成以企業為主體，科研、生產、推廣服務緊密聯結的產業鏈，大力提升種子企業實力和市場競爭力。最后，加強種業的國際合作。