制度創新是深化農村金融改革的關鍵

□ 李海平

推進農村金融改革要緊密圍繞農民“貸款難”、“貸款貴”和銀行“難貸款”這三個問題，從商業銀行和合作金融組織兩個方面入手，逐步形成互相競爭、互為補充的市場格局。

要充分認識推進農村金融改革任務的艱巨性，加快推進農村金融改革制度創新，包括：完善銀行資金進入農村的激勵約束機制，加快建立農村抵押資產處置機制，研究建立新型農村合作金融的風險防控機制，構建地方政府參與農村金融發展的工作機制等。

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出，賦予農民對承包地經營權和集體資產股份的抵押、擔保權能，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保。2014年中央1號文件對加快農村金融制度創新做了具體部署。兩個文件的出臺，對于新形勢下推進農村金融改革具有重大意義。

1 中央一系列重要決定為推進農村金融改革指明了方向

農村金融是農業農村經濟發展的核心。《決定》和1號文件的出臺，為農村金融發展注入了新動力。

找準農村金融存在的根本問題。改革要有問題意識，才能找準病灶，合理用藥。農村金融發展歷程表明，單靠商業銀行或者合作金融組織都不能解決農村金融發展問題。推進農村金融改革要緊密圍繞農民“貸款難”、“貸款貴”和銀行“難貸款”這三個問題，從商業銀行和合作金融組織兩個方面入手，逐步形成互相競爭、互為補充的市場格局。通過調動商業銀行的積極性，暢通外部資金進入農村的渠道；通過培育新型農村合作金融組織，提高農村地區內部資金融通效率；通過發揮地方政府作用，完善農村金融監管和政策支持體系。

更好發揮商業銀行的作用。發展農村金融不能淡化而是要強化商業銀行的作用。對于商業銀行支持三農，不能只是“口號式”的號召和要求，而是要找到制約銀行資金進入農村的體制機制障礙。農民“貸款難”和銀行“難貸款”問題并存的根源在于農民缺乏商業銀行所要求的抵押、質押物。賦予農民承包土地經營權、集體資產股份以及住房財產權的抵押、擔保權能，為以銀行為主體的外部資金支持農業農村發展創造了更好的條件。

積極培育新型農村合作金融組織。農民是新農村建設的主體，農村金融發展要盤活內部資金，發揮合作機制優勢，將農村的資金、農民自己的錢，留下來，用起來。長期以來，農村資金運行主要有兩個渠道。一是農民與銀行，二是農民與民間借貸。培育發展農村合作金融組織，推動社區性農村資金互助組織發展，目的在于在以上兩個渠道之外，建立起基于合作關系的新的資金融通渠道，解決部分農民組織、社區組織的“貸款難”、“貸款貴”問題。

地方政府在促進農村金融發展中應當有所作為。農村金融改革和發展離不開地方政府的參與和支持。地方政府的作用大致包括兩個方面，一是引導和監管新型農村合作金融機構，二是創造條件引導商業銀行加大對農業農村的支持。2014年1號文件明確提出完善地方農村金融管理體制，明確地方政府對新型農村合作金融監管職責，鼓勵地方建立風險補償基金，有效防范金融風險，是對農村金融監管體系的重大改革。

2 農業農村快速發展為深化農村金融改革創造了條件

實體經濟是金融發展的基礎。如果不考慮體制機制因素，農村金融供給和需求不能有效對接的直接原因，在于農業農村經濟發展與商業銀行之間存在結構性矛盾。這種矛盾主要體現在貸款期限、貸款規模以及貸款抵押物等方面。近年來，隨著農業農村經濟發展，農村金融生態不斷完善，為推進農村金融改革創造了條件。

農民收入水平的持續提高降低了農村金融業務風險和成本。數據顯示，2013年農村居民人均純收入達到8 896元。收入水平的提高對于農村金融運行至少產生兩個方面的影響，一是較高的收入意味著農民可以承受較高的風險，因而也就降低了銀行貸款的風險，二是較高的收入意味著小額貸款需求減少、大額貸款增加，因而優化了需求結構，有利于銀行降低貸款成本。

農民從業多樣化是培育新型農村合作金融組織的基礎。基于互助的合作金融只能在借貸期限錯開的基礎上才有可能產生。由于農業生產的季節性、周期性特點，假如農民收入來源單一且從事同一行業，在這樣的農民組織中沒有必要也不可能產生合作金融。近年來，很多農民合作社的合作范圍不斷拓展，產業鏈條不斷延伸，已經具備了產生內部信用合作的更好條件。從農村社區來看，更多的農民選擇從事不一樣的行業，因而也具備了產生社區性農村資金互助組織的可能。

農業發展水平的提高優化了農村金融需求結構。與一家一戶的小規模經營不同，適度規模化的農業經營需要投入更多的資金。同時，規模化農業的資金投入會形成農機具等固定資產而不只是生產資料消耗。相對于傳統農戶，新型農業經營主體在采用新技術提高生產效率、參加農業保險進行風險防控方面會更加積極。農業生產的日益專業化、職業化，導致貸款對象更加集中，單筆貸款規模不斷擴大，顯然會降低銀行貸款的信息搜集成本和風險控制成本。

新農村建設創造了巨大的金融需求。即使在城鎮化持續推進的背景下，未來也將會有數億農民長期居住在鄉村。只有加快新農村建設，才能確保不進城的農村居民與城市居民一樣享有基本公共服務，市民回憶中的鄉愁才可能是美麗的。目前來看，金融支持新農村建設的作用尚未充分發揮。隨著集體經營性建設用地的盤活，集體經濟組織經營活力的增強，農民承包地經營權、集體經濟股份、住房財產權相關權能的拓展，金融將會在新農村建設中發揮更大作用。

3 加快推進農村金融改革制度創新

金融已經滲透到經濟社會運行的各個方面。金融的核心作用，既可能是積極的，也可能是消極的。無論是從歷史發展還是從現實情況看，金融發揮消極作用的教訓比比皆是，因此要充分認識推進農村金融改革任務的艱巨性。

完善銀行資金進入農村的激勵約束機制。多年來，在引導銀行資金支持“三農”方面，存在重激勵、輕約束問題。支農再貸款、差別存款準備金率、新增貸款獎勵等正向激勵措施較多，兩個“高于”等約束性措施較少。在城鄉之間、工農之間仍然存在較大差距，激勵措施并不足以彌補這個差距的情況下，商業銀行的經營目標和支農社會責任之間很難得到一致。此外，目前銀行傳統業務正受到非銀行金融機構、互聯網金融的擠壓，經營壓力不斷增大。在這樣的背景下，引導銀行資金支持三農需要統籌考慮多方面的因素，建立真正有效的激勵約束機制。

加快建立農村抵押資產處置機制。必須清醒認識到，農民承包地經營權、集體經濟股份、農民住房財產權抵押、擔保權能的具體實現，既需要修改有關的法律法規，也需要具體的工作機制的設計。這個機制必須建立在堅持農村基本經營制度的基礎上，因而顯著區別于商業銀行現有的抵押資產處置機制。顯而易見，只有建立起了符合法律法規和農村實際的具體操作機制，抵押、擔保權能才能真正實現，才能真正進入農村金融體系。

研究建立新型農村合作金融的風險防控機制。遑論農村基金會的興衰成敗，作為農村金融的主力軍，農村信用社對于促進農村發展曾經發揮了重要作用，但也積累了很多問題，這些問題到現在還沒有徹底解決。培育和發展新型農村合作金融組織，要在充分吸取歷史教訓的基礎上，真正立足各地實際需求，不能一哄而上。同時，金融是系統工程，偶然、微小事件的發生有可能產生系統性、區域性重大影響，因此農村金融改革要注意系統設計和協同推進，尤其是在風險防控方面要有完善的制度安排，不能“先發展、后治理”。

構建地方政府參與農村金融發展的工作機制。社會主義市場經濟體制的建立和完善，核心是包括金融在內的資源配置權的重新調整。有關研究表明，四大國有商業銀行改革前不良資產的形成原因中，行政決策和行政干預占到三分之二。當時的背景下，銀行只是政府的另外一個錢袋子。隨著金融改革的推進，地方政府在失去對金融資源的控制權之后，隨之而來的是農村基金會的泛濫。前事不忘，后事之師。對新型農村合作金融監管職責的落實，以及風險補償基金在內的政策支持體系的建立，都需要完善的制度設計和完備的工作機制，防止重走老路。