淺析農產品質量安全的管理

□申愛英

“民以食為天，食以安為先”。農產品質量安全關系到人民群眾的日常生活乃至生命安全，關系到構建社會主義和諧社會和全面建設小康社會的大局。為此，2006年11月，國務院專門制定并頒布實施《中華人民共和國農產品質量安全法》，2007年7月26日溫家寶總理又專門主持召開國務院常務會議,并簽署了國務院第503號令（《國務院關于加強食品等產品安全監督管理的特別規定》）。

1 農產品質量安全現狀

近年來，“蘇丹紅”、“孔雀石綠”、“三聚氰胺”等一個個刺痛中國人心扉的字眼一次次讓農產品質量安全成為全社會關注的焦點,也使得強化農產品質量安全成為全社會的共識。盡管農產品質量安全工作近些年取得了一些成效，但當前我國農產品質量安全仍不容樂觀。

1.1 農產品總產量高，勞動生產率低，大宗農產品不具備參與國際商業競爭的優勢

我國糧食總產量已達5 000億kg，總量供求基本平衡，國家年循環庫存在300億kg左右。但是，由于中國農業資源短缺，農戶經營規模小，勞動生產率低下，導致經營成本高。如糧食、油料、棉花等農產品基本上不具備參與國際商業競爭的優勢，糧食生產成本以每年8.44%的速度遞增。由此可見，我國的大宗農產品價格，以較大幅度高出國際平均水平，短期內又難以擴大經營規模，降低生產成本。

1.2 農產品質量安全性不高，產品品類缺乏專用性，國際市場占有份額少

農產品質量安全，是國際貿易競爭優勢中一個極為重要的嚴峻問題。各國對農產品外觀品質和食用品質的習慣要求不盡相同，但對農產品質量安全的要求則是一致的。當前，農產品國際貿易中的爭議，絕大多數是質量安全問題，這就是國際貿易中通常所稱的綠色壁壘。隨著人類生活質量水平的提高，這種綠色貿易壁壘，將會成為今后國際農產品貿易的主流。中國畜牧業市場潛力巨大，豬肉和禽蛋分別占世界總量的40%和38%，且價格比國外同類產品低得多，極具競爭優勢。此外，水產品、水果、茶葉等也具有出口優勢。但是，這類有競爭優勢的農產品，由于有毒有害物質超標，達不到國際質量安全標準或進口國食品質量安全標準，使出口急劇下降。在農產品品類上，缺乏專用性。如糧食類中的小麥，因蛋白質含量低，缺乏專用性，不僅不能適應國內食品消費結構變化的需要，使出口受阻，而且國內食品加工的專用小麥原料很多都是從國外進口。

1.3 整體科技水平低，農產品的加工轉化還處在起步階段

農產品初級產品的轉化增值程度不高，如畜牧業可以拉動種植業、促進加工業的發展，是形成農業內部結構合理化的拉長產業化鏈條的重要途徑，并可提高農產品的附加值。但是，農產品加工轉化的科技含量不高，都是一些低水平、低附加值的初級加工轉化，增值的效果很有限。

1.4 農產品質量安全監督管理不力

中國是一個農業大國，而當前我國的農產品質量安全監管體制不夠健全，多部門參與，效果不理想，聯合執法經常流于形式，缺乏統一、權威的對城鎮農產品銷售市場、尤其是縣鄉農貿市場監督執法。市縣鄉村農貿市場及無公害生產基地都沒有設立農產品質量監督檢測點，超市無公害農產品銷售渠道實際名存實亡，檢測工作并沒有常規化，難以適應質量安全工作要求，因而農產品的質量安全難以保障。

1.5 生態環境評價、農產品安全、檢測質量不健全，監測設備落后，整體活力不強

我國農業生態環境、農用投入品和農產品監測體系起步遲，投入少，不健全，從事監測專業人員弱，從而導致監測能力不強。我國農業監測大多起步于上個世紀80年代中后期，由于沒有專項投入，從事監測的人員，大多也是從其它專業轉行過來的，當時的監測主要是為農業科研和農業常規監測普查服務，尚有的監測單位，其規模小，投入不足，儀器設備不配套，承檢范圍窄，監測方法標準和評價標準一是數量少，二是抽象的多，分類細化的少，滿足不了社會發展的需要。

2 影響農產品質量安全的主要原因

據調查分析，在農產品存在的質量安全問題中，由生產地環境的質量問題和農業生產過程中農用生產資料投入品的質量問題，引起農產品有毒有害物質含量超標的比例一般在85%左右，而因收獲、貯運引起的二次對農產品的污染超標的比例一般只有15%左右。在食品加工生產過程中，因加工、包裝、貯運而引起產品的二次污染超標比例一般占30%左右，因農產品原料污染而引起食品質量安全超標的比例一般占70%左右。由此可見，農產品質量安全問題，實質上是一個從農田到餐桌全過程的質量安全控制問題，但影響農產品質量安全的主導因子，是農產品產地環境和農業生產過程中農用投入品的安全。

2.1 受傳統生產觀念的影響，農業生產者質量安全意識偏低

面對種類繁多的農業投入品，一些生產者受傳統生產觀念的影響，質量安全意識偏低，在科學規范使用方面明顯滯后，仍存在有病蟲害亂用藥或僅憑經驗用藥等現象，極易造成藥品殘留超標，影響產品質量。他們追求的是治蟲效果和價格，只要價格低，效果好就行，依靠降低生產成本，增加產量來增收，追求產量而不忽視農產品質量。

2.2 農業生產多為分散經營模式，集約化、標準化程度低

標準化生產要求農產品生產的各個環節，如生產、管理、采收、包裝等采用統一的標準來組織實施，這樣才能生產出高標準、高質量的產品，才能適應WT O要求，才能進入國際大流通，參與國際競爭。

我國農村實行的是以家庭聯產承包責任制為主的經營體制，經營主體是千家萬戶，這些經營主體很難統一起來，按照一個模式組織生產。分散的生產經營方式難以滿足標準化的要求，這種狀況大大制約了農產品質量安全的提升。

2.3 政府對農產品質量安全宣傳引導不夠

近年來，部分政府工作人員在宣傳國家產業政策、市場經濟和農產品市場準入制度及國際國內市場對農產品質量要求等方面重視不夠，沒有真正把這些政策、制度、要求完全灌輸到生產者中去，生產者也沒有把無公害農產品的生產真正變成自身生產的自覺行動。在農資銷售中，不法經銷商明知哪些農藥是超標的，哪些農藥是嚴禁銷售的卻偷偷銷售，他們唯利是圖，掙黑心錢，在查處違禁農藥銷售過程中有的銷售者甚至制造重重障礙，阻止、妨礙執法人員的正常公務。

2.4 農產品質量安全技術基礎、檢測設施薄弱，追蹤服務欠缺，缺乏督查力度，管理體制不完善

設備和技術投入以及檢測手段上幾乎沒有任何改觀，仍停留在籌建的初始階段，設備簡陋落后，技術力量薄弱，檢測抽樣覆蓋面小，經費匱乏等，一直沒有進行合格的標準計量認證，追蹤服務欠缺，缺乏督查力度，政府對于農產品質量安全的監測檢驗根本無法實現，遠遠不能適應農業發展新階段的客觀要求。

3 改善農產品質量安全的對策和措施

農產品質量安全工作是一項綜合性、技術性、政策性很強的工作，其監督管理的主要內容是農產品產地環境控制、無公害農產品認證、例行監測、市場準入、農產品生產管理、農業投入品監管、事故和糾紛的調查處理等，只有把這些監管環節有機結合起來，提升從農田到市場的全過程質量安全溯源監管能力，才能提高農產品質量安全水平。

3.1 繼續加強宣傳引導

對生產者耐心宣傳和灌輸國家產業政策、市場經濟和農產品市場準入制度及國際國內市場對農產品質量要求，特別是加強《農產品質量安全法》、《農藥管理條例》的宣傳，禁限用農藥的宣傳，合理使用農藥的宣傳。引用現實生活中因質量安全問題引發的矛盾糾紛而遭受到的直接或間接損失，以及因質量問題造成對人身、財產安全所帶來的危害等。引導、說服群眾，讓農民真正認識到不進行無公害生產就銷路窄、效益低、真正讓生產者懂得這些政策、要求，把無公害農產品的生產真正變成自身生產的自覺行動。

3.2 轉變生產方式，促進產銷銜接

一是推進產業化經營，積極扶持和發展農業產業化龍頭企業和各種專業技術協會、提高農產品生產和農民進入市場的組織化程度；二是建立新型產銷機制，加強城市消費市場與農產品生產基地之間的銜接，建立產銷一體化的農產品流通機制。

3.3 加強技術培訓，推動標準化實施

一是結合農業標準化基地示范工作，推動和普及農業標準化生產進程；二是結合農業質量標準工作的實施，加強對生產者、經營者和消費者的技術培訓和技術指導；三是結合科技體制改革，轉變農技推廣職能，開展農業標準化實施的一體化服務。

3.4 強化監管措施，嚴把市場關口

一是以實施定點監測為重點，完善農產品質量安全例行監測制度；二是以嚴格使用許可審批制度為手段，嚴把農業投入品市場準入關；三是以無公害農產品標簽管理為中心，形成市場準入的基本管理工具；四是建立農產品質量安全風險評估制度，開展農產品質量安全風險評估工作，建立質量安全預警快速反應機制。

3.5 理順管理體制，創新管理模式

“它山之石，可以攻玉。”要借鑒其他國家有效的管理經驗，根據我國農產品質量安全管理發展的內在需要，明確農業行政主管部門在農產品質量安全標準、檢測檢驗、質量監督、質量認證、市場準入管理中的主導地位，授予農業部門責任相應的行政管理職權，適時整合現行分散的農產品質量安全管理職能，建立高效運轉的農產品質量安全管理機制。

3.6 健全支撐體系，加速科技創新

重點支持農產品質量安全標準體系、檢驗檢測體系和認證體系的整體規劃與建設實施。加速農產品質量安全關鍵技術創新和加強相關研究工作，健全農產品質量安全支撐體系。