保障農(nóng)民土地權(quán)益的幾點(diǎn)建議

□樊繼達(dá)

土地是人類(lèi)賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。走新型城鎮(zhèn)化道路離不開(kāi)、繞不過(guò)土地問(wèn)題。近年來(lái)，一些地方在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，忽視農(nóng)民的土地權(quán)益，這對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治等方面產(chǎn)生較深的負(fù)面影響。因而，在新型城鎮(zhèn)化道路中如何保障農(nóng)民土地權(quán)益成為一個(gè)重要而緊迫的課題。必須按照黨的十八屆三中全會(huì)的要求，提高政府治理能力，從多方面保障農(nóng)民土地權(quán)益，讓農(nóng)民真正分享城鎮(zhèn)變革所帶來(lái)的土地財(cái)產(chǎn)收益，共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果。嚴(yán)格界定公共利益界限

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的突飛猛進(jìn)，“公共利益”的外延不斷被擴(kuò)大，許多地方政府濫用公權(quán)力侵犯農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，征地缺乏應(yīng)有的嚴(yán)肅性、規(guī)范性，隨意征地的行為屢屢發(fā)生。因此，在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中保障農(nóng)民土地權(quán)益必須首先抓緊完善法律法規(guī)，滿足城鎮(zhèn)化進(jìn)程中保障農(nóng)民土地權(quán)益的法律需求。應(yīng)以法律的形式界定哪些為公共利益，哪些項(xiàng)目屬于公益性用地范圍，哪些屬于非公共利益范圍。

可以制定“公共利益征地負(fù)面清單”，以列舉方式標(biāo)明哪些屬于非公共利益，明確盈利性目的的用地不得征用。通過(guò)列舉并公開(kāi)不屬于公共利益用地的清單，使之成為國(guó)家土地管理的依據(jù)。當(dāng)然，政府在為了公共利益征地時(shí)，也應(yīng)給予明確的說(shuō)明。在土地征收時(shí)增加“公共利益用途”的審核環(huán)節(jié)，由專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)審核該項(xiàng)目是否符合“公共利益用途”。通過(guò)嚴(yán)格界定、審核公共利益，從法律層面對(duì)各種土地征收行為進(jìn)行必要的限制，減少非公益性用地劃撥，清理以公共利益為名劃撥而實(shí)際上用于營(yíng)利性目的的土地，杜絕行政權(quán)力的濫用。

1 完善土地征收體制機(jī)制

推進(jìn)土地確權(quán)登記，給農(nóng)民發(fā)放土地使用證書(shū)并統(tǒng)一編號(hào)管理，明確農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)，防止因產(chǎn)權(quán)不明晰而致使農(nóng)民土地權(quán)益受損。盡快完成農(nóng)村集體建設(shè)用地、宅基地和城鎮(zhèn)國(guó)有建設(shè)用地的確權(quán)登記發(fā)證工作。建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一登記信息查詢系統(tǒng)，出臺(tái)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記條例。優(yōu)化征收流程，強(qiáng)化細(xì)節(jié)管理。政府部門(mén)在提出用地申請(qǐng)時(shí)，必須在政府網(wǎng)站、地方媒體上發(fā)布公告，將有關(guān)信息傳達(dá)給社會(huì)各方，告知相對(duì)人有關(guān)的事實(shí)和其享有的權(quán)利，保障其知情權(quán)。通過(guò)建立聽(tīng)證會(huì)制度，為土地征收中的利益相關(guān)方搭建表達(dá)訴求的平臺(tái)，賦予農(nóng)民充分的知情權(quán)、參與權(quán)、談判權(quán)。農(nóng)民可以就土地征收是否合法發(fā)表意見(jiàn)，農(nóng)民和政府雙方平等協(xié)商確定土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、完善土地征地補(bǔ)償方案，杜絕“暗箱操作”。若土地征收存在爭(zhēng)議，農(nóng)民應(yīng)有渠道可以進(jìn)行申訴，也可通過(guò)建立專(zhuān)業(yè)的仲裁機(jī)構(gòu)裁決城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的征地糾紛。司法機(jī)關(guān)應(yīng)將土地征收是否合法、補(bǔ)償程序是否正當(dāng)納入到司法審查范疇之內(nèi)，依法解決因土地征收引發(fā)的各種爭(zhēng)議。政府協(xié)助建立失地農(nóng)民法律援助機(jī)構(gòu)，專(zhuān)門(mén)為農(nóng)民提供相應(yīng)的法律服務(wù)，幫助農(nóng)民學(xué)會(huì)運(yùn)用法律手段維護(hù)自身合法權(quán)益。同時(shí)，也可建立法律援助基金，用于減輕農(nóng)民因維權(quán)而產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

2 提高法律保障農(nóng)民土地權(quán)益的能力

加快推進(jìn)相關(guān)法律法規(guī)修改和制度建設(shè)，從法律上保障農(nóng)民土地權(quán)益，這是真正有效保障農(nóng)民土地權(quán)益的制度基礎(chǔ)。從頂層設(shè)計(jì)的角度，注重土地法律體系中各種法律規(guī)范的定位、功能和內(nèi)容上的合理分工，做到各負(fù)其責(zé)、各有其重、相互支持，構(gòu)建完整的法律保障體系。加快保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的立法工作。以十八屆三中全會(huì)精神為指導(dǎo)，全面深化改革，抓緊修改相關(guān)法律法規(guī)，構(gòu)建與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的土地法律法規(guī)體系。盡快修改完善《土地管理法》、《物權(quán)法》等與農(nóng)民土地權(quán)益相關(guān)的法律條款，讓保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益有法可依。建議制定專(zhuān)門(mén)的《土地權(quán)益保護(hù)法》，從法律上明確界定農(nóng)民的各種土地權(quán)益，當(dāng)農(nóng)民的土地權(quán)益受到不法侵害時(shí)，可以運(yùn)用法律武器來(lái)維護(hù)自己的合法權(quán)益。立法機(jī)關(guān)必須提高土地征收立法的位階，盡快把土地征收的內(nèi)容寫(xiě)入憲法，從而為制定其他相關(guān)法律法規(guī)提供指導(dǎo)，確保農(nóng)民土地征收始終在法律框架內(nèi)進(jìn)行。

3 優(yōu)化土地征收補(bǔ)償制度

按照黨的十八屆三中全會(huì)精神，建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制。從保障農(nóng)民生存權(quán)、發(fā)展權(quán)的高度優(yōu)化傳統(tǒng)補(bǔ)償制度。

更新對(duì)于土地價(jià)值的認(rèn)識(shí)。現(xiàn)在的土地價(jià)值更多體現(xiàn)在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)種植糧食的價(jià)值而非城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的價(jià)值。繼續(xù)按照種植糧食價(jià)值而不是市場(chǎng)價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償必然會(huì)造成巨大的“利益差額”。《土地管理法》對(duì)農(nóng)民土地征收是以“按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償”，以安置的農(nóng)民保持原有生活水平為標(biāo)準(zhǔn)，這樣的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)事實(shí)上導(dǎo)致農(nóng)民和村集體無(wú)法分享土地的增值收益。建議城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民土地補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)是土地的市場(chǎng)價(jià)值，合理確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而不只是簡(jiǎn)單按照農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)值進(jìn)行補(bǔ)償。同時(shí)建立補(bǔ)償動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，確保補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)的合理性長(zhǎng)期不變。唯有如此，才能糾正征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低與土地拍賣(mài)后差距過(guò)大的問(wèn)題，才能真正實(shí)現(xiàn)多年來(lái)中央一直倡導(dǎo)的“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的目標(biāo)。

為避免出現(xiàn)土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定中的隨意性，建議成立第三方土地評(píng)估機(jī)構(gòu)。土地評(píng)估機(jī)構(gòu)運(yùn)用科學(xué)手段，對(duì)土地的當(dāng)前價(jià)值和潛在價(jià)值進(jìn)行科學(xué)的評(píng)估，并以此作為征地補(bǔ)償?shù)闹匾獏⒖家罁?jù)。將超過(guò)現(xiàn)行法律規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的土地增值收益部分合理分配，解決農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)問(wèn)題。

4 建立健全失地農(nóng)民保障制度

在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中應(yīng)充分考慮社會(huì)保障制度配套安排的重要性，讓失地農(nóng)民當(dāng)期有保障、未來(lái)可持續(xù)、預(yù)期穩(wěn)定是政府必須考量的重要工作。一是繼續(xù)做大經(jīng)濟(jì)蛋糕。堅(jiān)定不移地推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，創(chuàng)造更多就業(yè)崗位，為失地農(nóng)民提供更多就業(yè)機(jī)會(huì)。二是完善就業(yè)保障。政府強(qiáng)化對(duì)失地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)，幫助其掌握一技之長(zhǎng)，提升其人力資本與競(jìng)爭(zhēng)力，從而能順利就業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)。三是完善養(yǎng)老等基本公共服務(wù)保障制度。對(duì)于那些失地后能自主就業(yè)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民，可直接納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)；而對(duì)于已經(jīng)失去勞動(dòng)能力的農(nóng)民，則應(yīng)加上失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。應(yīng)根據(jù)各地不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)力狀況，完善失地農(nóng)民最低生活保障制度，為失地農(nóng)民提供穩(wěn)定的最低生活保障。四是充實(shí)社會(huì)保障資金。明確地方政府的土地出讓收益中拿出一定比例注入被征地農(nóng)民社會(huì)保障基金，并規(guī)定該比例的下限。被征地的集體經(jīng)濟(jì)組織也應(yīng)從本集體的積累資金或土地補(bǔ)償費(fèi)用中抽調(diào)一定的資金注入被征地農(nóng)民社會(huì)保障基金，保證被征地農(nóng)民社會(huì)保障資金的穩(wěn)定性及可持續(xù)性。五是探索保障新形式。比如，根據(jù)發(fā)展機(jī)會(huì)均等的原則在征地時(shí)留出一部分土地讓失地農(nóng)民發(fā)展富民產(chǎn)業(yè)，制定符合實(shí)際的傾斜幫扶政策，同時(shí)改進(jìn)政府采購(gòu)制度，定向采購(gòu)農(nóng)村集體的產(chǎn)品，讓農(nóng)村集體的土地轉(zhuǎn)變?yōu)橛蟹€(wěn)定、持續(xù)收入的財(cái)產(chǎn)性物權(quán)，讓被征地農(nóng)民共享工業(yè)化與城鎮(zhèn)化成果。

5 完善有助于保障農(nóng)民土地權(quán)益的財(cái)稅制度

弱化地方政府的征地?zé)崆椋瑑?yōu)化地方政府的收入來(lái)源，開(kāi)辟地方政府日常運(yùn)行的穩(wěn)定財(cái)源，即讓其擁有與事權(quán)相匹配的財(cái)力，降低其對(duì)土地財(cái)政的依賴程度，從根本上消除地方政府征收土地的沖動(dòng)。

一是改變土地出讓收入的收取方式。建議將土地出讓收入從一次性收取改為按年度收取（每年支付一次），這樣有助于降低地方政府的賣(mài)地?zé)崆椋兄诖H之間福利的相對(duì)平衡，利益共享，也有助糾偏地方政府的短視行為。二是將房地產(chǎn)稅改革盡快落地。在總結(jié)前期試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，完善政策、科學(xué)決策，盡快落地。合并減少與土地相關(guān)的稅費(fèi)項(xiàng)目，盡量將費(fèi)合并為稅，盡快將預(yù)算外的費(fèi)納入預(yù)算內(nèi)管理，統(tǒng)籌土地稅費(fèi)收取和使用。三是調(diào)整央地稅收收入分成比例。建議調(diào)整現(xiàn)行增值稅央地75∶25的比例關(guān)系，提高地方政府權(quán)重。從支出責(zé)任看，中央政府本級(jí)支出占全部支出比重約在15%左右。因此，建議將地方占增值稅比重提高到45%左右。同時(shí)要進(jìn)一步完善地方稅收制度，適度下放地方政府稅收權(quán)限，完善資源稅征收辦法，開(kāi)征環(huán)境保護(hù)稅，形成地方稅收穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制。