簡(jiǎn)談督促程序的完善

武暾

摘要：作為民事訴訟法里面被完善修改過(guò)的督促程序相關(guān)制度，擁有比較迅速的處理和解決民事以及經(jīng)濟(jì)糾紛，保護(hù)債權(quán)人利益的功能。但新修改后的督促程序制度仍然存在著訴訟費(fèi)用負(fù)擔(dān)原則不合理，缺少對(duì)債務(wù)人濫用異議權(quán)的制裁措施等問(wèn)題，無(wú)論在理論還是司法實(shí)踐方面都需要不斷地完善。通過(guò)分析我國(guó)現(xiàn)行督促程序的不足，可以采取從督促程序自身制度方面與督促程序生長(zhǎng)的社會(huì)環(huán)境方面來(lái)完善我國(guó)的督促程序，以期順應(yīng)司法改革潮流，符合民事訴訟公平與正義的價(jià)值追求。

關(guān)鍵詞：支付令；債務(wù)人；異議財(cái)產(chǎn)；保全；完善

督促程序是在當(dāng)事人之間債權(quán)債務(wù)關(guān)系明確且不存在爭(zhēng)議的前提下適用的一種獨(dú)立的非訟程序。它具有適用案件的特定性、程序的開(kāi)始和終結(jié)特殊性、審判組織、審理方式的特殊性等特點(diǎn)，以其“簡(jiǎn)便”、“快速”、“經(jīng)濟(jì)”的特征滿足了人們的要求，能夠高效地解決糾紛，有著非常光明的前途和發(fā)展空間。我國(guó)的督促程序設(shè)立之初被理論界和實(shí)務(wù)界寄予了高度的期望，然而我國(guó)現(xiàn)行的督促程序與大陸法系國(guó)家相比適用率較低。2012年新修改的民事訴訟法對(duì)督促程序的相關(guān)立法規(guī)定進(jìn)行了完善，如對(duì)于債務(wù)人提出的書(shū)面異議，要經(jīng)法院審查，審查通過(guò)后才能終結(jié)督促程序。修改后的督促程序仍存在一些不足。

一、我國(guó)現(xiàn)行督促程序的不足

（一）缺少對(duì)債務(wù)人濫用異議權(quán)的制裁措施

從督促程序的內(nèi)涵可知，如果債務(wù)人對(duì)債權(quán)人提出的給付金錢(qián)或有價(jià)證券的要求有異議時(shí)，就可以提出書(shū)面異議，導(dǎo)致督促程序終結(jié)。在實(shí)踐中，債務(wù)人為了逃避債務(wù)，拖延時(shí)間以轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)，隨意地提出其實(shí)并不是很合理的一些書(shū)面性質(zhì)的異議，平白的為債權(quán)人增添了訴累，同時(shí)也為法院的人力和物力增加了負(fù)擔(dān)。即便這樣，我國(guó)立法也沒(méi)有規(guī)定究竟該采取何種制裁措施來(lái)遏制債務(wù)人濫用異議權(quán)。要想采取正確的解決方案首先要分析問(wèn)題的產(chǎn)生的根源。

究其原因，債務(wù)人之所以濫用異議的權(quán)利最主要的原因還是因?yàn)樯鐣?huì)誠(chéng)信越來(lái)越缺失。現(xiàn)階段中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)存在很?chē)?yán)重的問(wèn)題其實(shí)也就是很多人都缺少最基本的市場(chǎng)誠(chéng)信觀念，因此導(dǎo)致了社會(huì)行為也相應(yīng)嚴(yán)重失范。當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制還不完善，商人缺乏信用，與此同時(shí)相關(guān)法律不健全，存在漏洞。2012年新修改的民事訴訟法把誠(chéng)實(shí)信用作為一項(xiàng)基本原則，其目的在于防止權(quán)力濫用，保障訴訟程序公平、正義地進(jìn)行。由于社會(huì)誠(chéng)信問(wèn)題的愈發(fā)嚴(yán)重，以誠(chéng)實(shí)信用原則為基礎(chǔ)而設(shè)立的民事法律制度，包括督促程序難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。所以一味地完善相關(guān)的法律制度，而不從根本上解決問(wèn)題，是治標(biāo)不治本的做法，也是于事無(wú)補(bǔ)的。所以我國(guó)社會(huì)的信用一日不恢復(fù)，與此相關(guān)的民商事法律制度難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

（二）訴訟費(fèi)用負(fù)擔(dān)原則不合理

以前督促程序案件申請(qǐng)費(fèi)一律為100元，2007年對(duì)申請(qǐng)費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了改革。根據(jù)2007年4月1開(kāi)始正式施行的《訴訟費(fèi)用交納辦法》其中第14條第3款的相關(guān)規(guī)定，凡是依據(jù)法律規(guī)定正式申請(qǐng)支付令，應(yīng)該根據(jù)財(cái)產(chǎn)案件所規(guī)定受理費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)的三分之一進(jìn)行費(fèi)用交納。這項(xiàng)規(guī)定的執(zhí)行會(huì)讓法院由于支付令規(guī)定申請(qǐng)費(fèi)用太少所以不愿意依照督促程序進(jìn)行案件的受理這樣的情況相應(yīng)減少。但是卻同時(shí)依然會(huì)存在費(fèi)用負(fù)擔(dān)不合理情況，因?yàn)榕c此同時(shí)現(xiàn)階段的法律也規(guī)定了督促程序如果由于債務(wù)人提出異議導(dǎo)致終結(jié)的申請(qǐng)費(fèi)用應(yīng)該由申請(qǐng)的人承擔(dān)。這也就意味著不管債務(wù)人提出異議究竟合理還是不合理，只要提出了書(shū)面性質(zhì)的意義，經(jīng)過(guò)法院進(jìn)行審查以后異議成立的話督促程序就會(huì)終結(jié)，申請(qǐng)費(fèi)用由申請(qǐng)人負(fù)擔(dān)。在這種情況下，如果債權(quán)人對(duì)督促程序終結(jié)的結(jié)果不服的話，就顯然侵害了債權(quán)人原本應(yīng)該享有的利益，這樣的情況明顯的并不利于真的達(dá)到保護(hù)債權(quán)人合法利益的法律成效。所以，債權(quán)人才會(huì)寧愿選擇直接提起訴訟也不愿意申請(qǐng)支付令。

（三）督促程序中申請(qǐng)人無(wú)申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全的權(quán)利

設(shè)立督促程序的初衷是快速解決債權(quán)債務(wù)糾紛，及時(shí)保護(hù)債權(quán)人的合法利益。而設(shè)立財(cái)產(chǎn)保全的目的是為了保證以后生效的判決能夠得到及時(shí)地執(zhí)行。在督促程序中，債務(wù)人在收到支付令后有15日提出異議的時(shí)間，這就給了債務(wù)人規(guī)避法律，趁機(jī)轉(zhuǎn)移、隱匿財(cái)產(chǎn)的機(jī)會(huì)。所以，就產(chǎn)生了一種本來(lái)想借助督促程序快速、便捷地實(shí)現(xiàn)債權(quán)，沒(méi)想到無(wú)意中會(huì)給對(duì)方通風(fēng)報(bào)信的效果。即便這樣，我國(guó)的民事訴訟法卻依然還是沒(méi)有規(guī)定申請(qǐng)人也有同時(shí)申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全的相關(guān)權(quán)利。

除此之外，督促程序是因?yàn)樯暾?qǐng)人提出申請(qǐng)才開(kāi)始的，但是在實(shí)踐中，會(huì)發(fā)生債權(quán)人申請(qǐng)錯(cuò)誤情況的發(fā)生，而我國(guó)法院對(duì)債權(quán)人的申請(qǐng)并不進(jìn)行實(shí)質(zhì)性地審查，從而導(dǎo)致法院會(huì)發(fā)生錯(cuò)誤發(fā)出支付令的情況。而民訴又規(guī)定對(duì)于生效的錯(cuò)誤的支付令當(dāng)事人不得上訴，這就使得對(duì)于錯(cuò)誤的支付令沒(méi)有補(bǔ)救措施，而財(cái)產(chǎn)保全措施恰恰可以起到補(bǔ)救的效果。

（四）督促程序轉(zhuǎn)入訴訟程序的具體銜接機(jī)制不完備

2012年新修改的民事訴訟法第二百一十七條第二款規(guī)定內(nèi)容表明，如果支付令失效需要轉(zhuǎn)為訴訟程序，但是申請(qǐng)支付令的其中一方當(dāng)事人如果不同意轉(zhuǎn)入訴訟程序的就會(huì)除外。雖然這樣的規(guī)定可以讓督促程序和訴訟程序進(jìn)行銜接，規(guī)定了債務(wù)人如果提出的異議經(jīng)過(guò)審查成立以后，督促程序就可以轉(zhuǎn)為訴訟程序進(jìn)行處理，然而現(xiàn)階段法律所規(guī)定的這種銜接條款僅僅也只是為訴訟程序增加了提出依據(jù)，其實(shí)實(shí)際的操作中就會(huì)發(fā)生類(lèi)似這樣的問(wèn)題，比如轉(zhuǎn)為訴訟程序后的管轄權(quán)問(wèn)題，申請(qǐng)支付令的案件轉(zhuǎn)入訴訟程序就有可能發(fā)生標(biāo)的額超過(guò)了受理支付令本該屬于基層法院受案范圍的，但是仍然還是再由該法院管轄，于是這就和級(jí)別管轄的相關(guān)法律規(guī)定又產(chǎn)生了沖突和矛盾，這個(gè)問(wèn)題還有起訴書(shū)的補(bǔ)正問(wèn)題，新修改的民事訴訟法都沒(méi)有規(guī)定，可以說(shuō)是本次修法的一個(gè)缺陷。所以，如何完備督促程序轉(zhuǎn)入訴訟程序的具體銜接機(jī)制是一個(gè)迫切需要解決的問(wèn)題。

二、完善我國(guó)督促程序的思考

（一）針對(duì)債務(wù)人濫用異議權(quán)的行為作出經(jīng)濟(jì)制裁規(guī)定

督促程序通常都是由于債務(wù)人提出書(shū)面的異議最后終結(jié)于是轉(zhuǎn)為訴訟程序的，假如經(jīng)過(guò)法院審核調(diào)查，債務(wù)人如果是為了故意逃避法律制裁，借此機(jī)會(huì)想要隱藏或者轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)從而能夠拖延給付或者造成無(wú)法執(zhí)行給付就屬于濫用異議權(quán)的行為，這樣的行為如果導(dǎo)致債權(quán)人無(wú)法及時(shí)實(shí)現(xiàn)合法利益，或者造成其他經(jīng)濟(jì)損害的，法院應(yīng)該給予債務(wù)人一定程度的合理經(jīng)濟(jì)制裁，才能逐漸杜絕債務(wù)人濫用異議權(quán)的現(xiàn)象出現(xiàn)。具體的規(guī)定可以是讓債務(wù)人承擔(dān)相關(guān)的訴訟費(fèi)用，或者賠償訴訟階段應(yīng)該的債權(quán)利息以及原本的申請(qǐng)支付令費(fèi)用。假如債務(wù)人所提交的書(shū)面異議經(jīng)過(guò)審查其主觀意愿的產(chǎn)生是惡意行為還可以規(guī)定一定程度的經(jīng)濟(jì)罰款。 [徐才春.督促程序良性運(yùn)作探析.[D].2007年.華東政法學(xué)院]

（二）改變申請(qǐng)費(fèi)用承擔(dān)方的規(guī)定原則

督促程序是由于債務(wù)人提出了異議才終結(jié)，申請(qǐng)費(fèi)用應(yīng)該是申請(qǐng)人承擔(dān)，債務(wù)人沒(méi)有提交書(shū)面異議的，申請(qǐng)費(fèi)用則應(yīng)該是債務(wù)人承擔(dān)。因?yàn)樵谒痉▽?shí)踐里面，債務(wù)人常常會(huì)濫用異議權(quán)最后致使督促程序終結(jié)，所以這種負(fù)擔(dān)方法顯失公平。因此應(yīng)當(dāng)改變現(xiàn)有的申請(qǐng)費(fèi)用負(fù)擔(dān)原則，筆者建議，申請(qǐng)費(fèi)的負(fù)擔(dān)應(yīng)按照不同的情形。第一種情形，當(dāng)債務(wù)人提交書(shū)面異議導(dǎo)致支付令失效的時(shí)候，假如債權(quán)人并沒(méi)有及時(shí)的進(jìn)行訴訟費(fèi)用的補(bǔ)交，證明其不同意進(jìn)入訴訟程序，那么申請(qǐng)費(fèi)只能由債權(quán)人負(fù)擔(dān)；第二種情形，當(dāng)債務(wù)人提出異議致使支付令失效后，如果債權(quán)人及時(shí)補(bǔ)交訴訟費(fèi)，證明其同意進(jìn)入訴訟程序，那么申請(qǐng)費(fèi)與其他的訴訟費(fèi)一并處理。因此，訴訟費(fèi)由敗訴方承擔(dān)，這種申請(qǐng)費(fèi)用的當(dāng)事人雙方承擔(dān)規(guī)定原則也是目前世界各國(guó)最常見(jiàn)的法律規(guī)定原則。

（三）在督促程序過(guò)程當(dāng)中賦予申請(qǐng)人有申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全的權(quán)利

財(cái)產(chǎn)保全具有保護(hù)利害關(guān)系人合法利益，保證生效判決能夠及時(shí)執(zhí)行的好處。在督促程序中，債務(wù)人在收到支付令的當(dāng)天開(kāi)始至十五天以?xún)?nèi)都可以向法院提交書(shū)面的異議。因此其實(shí)這十五天其實(shí)也就變相的給予了債務(wù)人轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)的可趁之機(jī)，而財(cái)產(chǎn)保全制度正好可以限制這一做法。所以筆者認(rèn)為，在督促程序中適用財(cái)產(chǎn)保全措施是非常有必要的。在督促程序中適用財(cái)產(chǎn)保全措施一方面可以更好地保護(hù)生效的支付令能夠執(zhí)行，快速實(shí)現(xiàn)債權(quán)，及時(shí)保護(hù)債權(quán)人權(quán)益。另一方面可以有效地遏制被申請(qǐng)人利用提出書(shū)面異議的期間故意轉(zhuǎn)移、隱匿財(cái)產(chǎn)的做法，起到一舉兩得的效果。

當(dāng)然，債權(quán)人向法院提出財(cái)產(chǎn)保全，必須提供相應(yīng)的擔(dān)保，如果不能提供擔(dān)保或拒絕提供擔(dān)保，法院應(yīng)當(dāng)駁回其財(cái)產(chǎn)保全的申請(qǐng)，這在一定程度上也保護(hù)了債務(wù)人的利益，為錯(cuò)誤的生效支付令提供了補(bǔ)救，使債權(quán)人和債務(wù)人的權(quán)利義務(wù)達(dá)到對(duì)等。

（四）完善健全督促程序轉(zhuǎn)為訴訟程序的具體銜接規(guī)定

1.對(duì)管轄權(quán)的歸屬應(yīng)該有更明確的規(guī)定

督促程序終結(jié)后，在雙方當(dāng)事人同意的情況下自然轉(zhuǎn)為訴訟程序，那么相應(yīng)的后續(xù)訴訟程序就業(yè)應(yīng)該屬于當(dāng)初受理支付令申請(qǐng)的法院所管轄范圍。然而因?yàn)橹Ц读钤谑芾淼臅r(shí)候并不被標(biāo)的額所限制，一旦轉(zhuǎn)為訴訟程序以后，就會(huì)發(fā)生這樣兩種狀況：其中一種是依據(jù)案件標(biāo)的金額，如果應(yīng)該歸納于基層法院管轄范圍之內(nèi)，那么就該由基層法院管轄；另外一種是由于案件的標(biāo)的額太大超出了基層法院一審所規(guī)定的受理標(biāo)的額，這就會(huì)造成和民事訴訟法所規(guī)定的相關(guān)級(jí)別管轄發(fā)生矛盾和沖突。那么，究竟應(yīng)該如何處理這樣的管轄權(quán)問(wèn)題呢？筆者認(rèn)為，如果申請(qǐng)支付令自然轉(zhuǎn)為訴訟案件但是案件標(biāo)的額超過(guò)了基層法院管轄范圍的，可以由基層法院向具有更高管轄權(quán)的上級(jí)法院報(bào)請(qǐng)審理。

2.法院有權(quán)要求申請(qǐng)人補(bǔ)充起訴狀

基于督促程序的特點(diǎn)，支付令所表明的事實(shí)以及證據(jù)應(yīng)該簡(jiǎn)單化，假如債務(wù)人有異議并且提交書(shū)面異議，導(dǎo)致督促程序終結(jié)并且轉(zhuǎn)為訴訟程序，那么意味著債權(quán)人的支付令申請(qǐng)也就相當(dāng)于是訴訟的起訴，那么當(dāng)初的申請(qǐng)書(shū)所記錄的事項(xiàng)也就可能并不符合《民事訴訟法》中對(duì)起訴書(shū)的相關(guān)規(guī)定。所以假如一審程序把債權(quán)人當(dāng)初在督促程序所提交的申請(qǐng)直接當(dāng)作債權(quán)人訴訟程序的起訴書(shū)就很明顯并不符合起訴條件的相關(guān)規(guī)定。為了解決這一問(wèn)題，筆者認(rèn)為，應(yīng)該賦予法院要求申請(qǐng)人補(bǔ)充起訴狀的權(quán)力，并規(guī)定補(bǔ)充起訴書(shū)的期限。即在督促程序轉(zhuǎn)入普通程序之后，由受理的法院通知申請(qǐng)人在10內(nèi)補(bǔ)充起訴書(shū)有關(guān)內(nèi)容，10日內(nèi)不補(bǔ)充的，視為撤訴。

（五）培養(yǎng)督促程序生長(zhǎng)的社會(huì)環(huán)境

1.完善我國(guó)的信用制度

誠(chéng)實(shí)守信一直都是中華民族的傳統(tǒng)美德，受到人們的信奉和推崇。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展，誠(chéng)實(shí)信用已經(jīng)成為所有市場(chǎng)交易的最基本基礎(chǔ)要求，同時(shí)也成為當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)最基本的行為道德標(biāo)準(zhǔn)和要求。然而，在實(shí)踐中，債務(wù)人出于不想還債的目的，隨意提出不合理的理由，濫用異議權(quán)，導(dǎo)致督促程序的終結(jié)正是誠(chéng)信缺失的表現(xiàn)。

筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)完善我國(guó)的信用制度，使督促程序真正發(fā)揮其功能。建議增設(shè)不良信用記錄制度。通過(guò)參考世界上發(fā)達(dá)國(guó)家關(guān)于信用評(píng)價(jià)體制管理方面的成功經(jīng)驗(yàn)，重視發(fā)展我國(guó)針對(duì)資信評(píng)價(jià)方面的行業(yè)，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)主體誠(chéng)信狀況的透明度。例如，一個(gè)自然人或法人經(jīng)常因?yàn)榍峰X(qián)不還被告到法庭，那么他的信用肯定會(huì)產(chǎn)生不利影響。假如社會(huì)存在不良信用記錄方面的相關(guān)制度，這樣的不良影響就會(huì)直接對(duì)其個(gè)人發(fā)展和經(jīng)濟(jì)利益也產(chǎn)生不利影響，甚至有可能為他們帶去經(jīng)濟(jì)都難以衡量的損失，這就會(huì)讓人不得不權(quán)衡利弊不會(huì)去貿(mào)然規(guī)避法律惡意提出異議。 [ 朱紅.督促程序評(píng)析.[D].2008年.復(fù)旦大學(xué)]

2.提高公民法律意識(shí)，加大法律宣傳與普及

隨著依法治國(guó)的提出以及國(guó)家對(duì)法治建設(shè)的重視，我國(guó)法治建設(shè)取得了很大的進(jìn)步，但公民的法律意識(shí)還很淺薄，甚至一些老百姓根本就不了解法。因此有必要繼續(xù)提高公民的文化素質(zhì)，對(duì)公民進(jìn)行法律教育。也有必要重新樹(shù)立現(xiàn)代法治觀念。因此，一方面要開(kāi)展法律宣傳活動(dòng)，使普法活動(dòng)真真切切地深入到普通老百姓的生活中，廣泛宣傳法律關(guān)于督促程序的規(guī)定，使公民、法人以及其他組織都能了解和熟悉，提高公民適用督促程序的意識(shí)并自覺(jué)維護(hù)督促程序應(yīng)該擁有的法律權(quán)威性。同時(shí)另一個(gè)方面法院應(yīng)該重視轉(zhuǎn)變審判人員重訴訟輕督促的工作思想，針對(duì)那些滿足支付令適用條件的案件應(yīng)該及時(shí)引導(dǎo)債權(quán)人選用督促程序?qū)崿F(xiàn)自己的合法權(quán)益。[ 朱紅.督促程序評(píng)析.[D].2008年.復(fù)旦大學(xué)] （作者單位：周口師范學(xué)院政法學(xué)院）

參考文獻(xiàn)

[1]常怡.比較民事訴訟法[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2002：219-239.

[2]江偉主編：民事訴訟法[M].高等教育出版社2004：225-241.

[3]章武生主編：民事訴訟法新論[M].法律出版社2002：138-162.

[4]陳榮宗、林慶苗著：民事訴訟法論[M].三民書(shū)局出版社：2004.134-170.

[5]周燕屏.論我國(guó)督促程序的完善[J].現(xiàn)代法學(xué)，1995年版.