縣（市、區）黨政主要領導干部經濟責任同步審的探索與實踐

黃廉傳　楊王太

2013年，吉安市審計局首次嘗試開展了對兩個縣的縣委書記、縣長任中經濟責任同步審試點工作，對縣委書記、縣長經濟責任同步審進行了積極探索與實踐，取得了良好成效。本文就如何搞好縣委書記、縣長經濟責任同步審談點認識。

一、縣（市、區）黨政主要領導干部經濟責任同步審的必要性

2011年《審計署“十二五”審計工作發展規劃》指出：全面推進縣（市、區）黨政主要領導干部任期經濟責任同步審計，探索和推行黨委、政府主要領導干部同步審計的組織方式和審計方法。在2012年的全國審計工作會議上劉家義審計長又作出強調，要改進經濟責任審計方式，積極推進黨政領導干部經濟責任同步審計。根據上述精神，全國各地省、市級審計機關進行了積極探索實踐，江西省審計廳2013年也在新余市和吉安市首次試點開展市委書記、市長經濟責任同步審計。為地市級審計機關開展“同步審”工作提供了經驗。2012年吉安市出臺了《吉安市2012～2016年縣處級領導干部經濟責任審計工作規劃》，把同一縣的縣委書記、縣長在同一年列為審計計劃后，吉安市審計局緊跟形勢發展，積極探索實踐，2013年也首次在新干、峽江兩縣開展了縣委書記、縣長任中經濟責任同步審實踐。

黨政主要領導干部經濟責任同步審是當前經濟責任審計形勢發展的新要求。從黨委、政府職責分工來看，兩者對經濟工作都有管理職能，對經濟工作中存在的問題都負有責任，只是側重點不同而已。黨委對經濟工作發揮核心領導作用，重大經濟決策多由黨委作出，政府主要負責執行和日常管理。以往我們僅僅對政府主要領導的經濟責任進行審計，并將所有的經濟責任歸于政府，這是不全面、不客觀的，也是不公平的。由此，為了準確、全面、科學的考核、評價黨委和政府主要領導的經濟責任，使兩位主官對同時在任時發生的經濟問題自己應承擔的責任有個清醒的認識，有效解決領導干部在承擔經濟責任中的推脫扯皮、審計評價過程中的討價還價現象，同時也可避免不必要的重復審計，開展黨政領導干部經濟責任同步審計就顯得十分必要。

二、黨政主要領導干部經濟責任同步審的做法

（一）審計程序或步驟

1.制發審計告知函。在2013年度審計項目計劃確定后，市局以函的形式分別制發了“關于告知2013年度經濟責任審計項目計劃的函”，告知了兩位主官和縣委、縣政府，重點告知了審計的依據、審計內容和大致審計時間。

2.編制審計工作方案。統一制定了對兩個縣的縣委書記、縣長經濟責任同步審計工作方案。方案統一明確了審計目標、審計范圍、審計內容、重點、工作要求和大致審計實施時間。明確了采取同步審計的方式，組成同一審計組，在同一審計期間，同時對書記、縣長實施經濟責任審計。明確了分別送達審計通知書，分別制定審計實施方案，分別征求意見，分別出具審計報告和提交審計結果報告。明確了審計組組長由局領導擔任，副組長由經濟責任審計科負責人擔任，由經濟責任審計科牽頭，審計組組成人員結合債務審計、財政收支管理審計和有關專項資金審計由全局統籌調配等內容。

3.審前調查。審前調查主要做了三件事：一是召開了兩場座談會。分別是與被審計對象、縣委縣政府領導座談和與擬定要審計的部門負責人座談。通過座談會形式與縣委、縣政府主要領導取得聯系，與審計涉及的相關部門進行對接，確定書記縣長經濟責任審計的總協調人及各部門的聯絡人員；二是初步了解掌握書記、縣長任職期間財政財務收支情況及經濟社會發展基本情況，從調查單位提供的相關資料中進行分析，確定審計重點；三是明確了下一步現場審計的有關事宜。通過做這三件事，達到了審前調查目的，為編制審計實施方案提供依據。

4.制定審計實施方案。根據審計工作方案和審前調查了解的有關情況，編制了書記縣長同步審審計實施方案。“實施方案”體現了書記縣長同步審的特點，即雖然是兩個項目，但把書記縣長審計的審計目標、審計范圍和審計內容及審計重點反映在一個方案中。審計組下設了5個審計小組，分別是綜合審計小組、財稅審計小組、城鄉建設審計小組、土地環保審計小組和民生審計小組，各小組設小組長和主審，對分工內的審計任務負責。綜合審計小組負責協助審計組長協調組織審計工作，組織現場審前調查和審計實施方案的制定工作，草擬審計通知書，協調審計組成員之間的業務聯系，草擬審計組審計報告及征求意見，代擬審計結論性文書，參加對縣委、縣政府領導班子成員及其他領導同志進行審計訪談，負責審計組的現場調度，審計現場工作量的考核，對審計組執行審計紀律的監督檢查，審計項目質量部門復核等。并負責審計縣委縣政府兩辦、統計、國資、商務、發改等單位。財稅審計小組負責審計財政、稅務、園區、城投等單位。城鄉建設審計小組負責審計城鄉規劃建設、房管、農工部、發改以及重點項目工程。資源環保審計小組負責審計國土、環保、工信、水務等單位。民生審計小組負責審計民政、人社、教育、科技、衛生及民生工程目標責任完成情況。

各小組必須在現場完成審計取證手續，做好審計工作底稿、起草審計小組分報告和審計歸檔工作。

5.下達審計通知書。審計實施的三天前我們分別制發書記、縣長審計通知書并分別送達了審計對象和所在單位。通知書同時分別主送縣委書記并縣委和縣長并縣政府。

6.組織召開審計進點會。審計進點會分別在兩個縣召開，由審計組組長主持。邀請市委組織部分管干部監督的部領導到位指導，市審計局局長、分管局長，縣委書記、縣長，縣委、縣政府領導班子成員，縣委、縣政府辦主任以及縣直有關部門、單位的主要負責同志，審計組全體成員參加會議。會上審計組副組長宣讀審計通知書；市審計局局長、市委組織部領導分別講話，說明審計依據、審計目標、審計范圍、審計內容、審計的重要性及相關要求等；縣委書記、縣長分別作了表態性發言；縣委領導代表縣委縣政府作了表態性講話。

7.審計公示。

8.審計訪談。審計進點會召開以后，利用了兩天的時間，審計組長（提問）和副組長（記錄）對縣委常委、兩辦主任進行訪談。訪談的主要內容就是審計實施方案中的重要審計內容。訪談采用背靠背式逐個進行不對外公開的方式進行。訪談達到了兩個目的：一是了解了兩位主官的經濟工作的有關情況，二是讓有關領導有機會反映情況，一定程度上也是在規避審計風險。

9.審計實施。兩個項目從進點到撤離現場分別用了30天和25天的時間，各審計小組緊扣審計實施方案，突出重點，在充分總結書記、縣長取得的業績的同時，重點在貫徹執行上級方針政策、重大經濟決策、財政財務收支、重大投資項目建設、政府性債務等方面發現存在不規范的問題，取得了經濟責任審計的第一手資料，為撰寫審計報告，正確評價和界定領導干部經濟責任奠定了良好基礎。在此階段，各審計小組完成審計取證單、審計工作底搞及小組分報告的編制工作，對問題產生的原因進行分析，提出責任界定意見及責任界定依據。

10.撰寫審計報告，征求意見。（1）提交審計報告征求意見稿初稿。審計組在綜合梳理、分析各小組的審計結果后，起草審計報告征求意見稿初稿，先行就初稿內容與兩位主官進行溝通，進一步核實情況。（2）提交審計報告征求意見稿。在聽取兩位主官意見和對“報告初稿”反映情況進一步核實、完善后，出具正式的審計報告征求意見稿，再正式征求兩位主官及縣委縣政府的意見。

11.項目審理。（1）審計組內部復核。審計實施階段，審計組內部實行了審計項目全過程質量控制。各審計小組長對分工內的審計取證進行復核簽字，審計組長對各小組提供的審計工作底稿和分報告進行復核簽字。（2）審理機構現場跟蹤審理。現場審計后期市局審理機構到審計現場重點就審計組執行審計方案、獲取審計證據、編寫工作底稿、對問題引用法律法規定性、責任界定等影響審計質量的重點環節和內容進行重點跟蹤審理，并對審理發現的情況提出了針對性的建議。（3）審理機構全過程審理。審計報告代擬稿出來后，審理機構對項目全過程質量控制進行審理。（4）提交審計業務會議研究決定。

12.出具結論性文書。根據審計業務會議研究結果，出具審計結果報告和審計報告，報市委市政府主要領導，送市委組織部等相關單位，并送達被審計對象及其所在單位。對審計發現的問題抓好整改落實。

（二）審計內容和責任界定。

審計內容的確定和責任界定，主要是以“兩辦規定”和《中國共產黨地方委員會工作條例（試行）》、黨的十六大報告明確的縣委（書記）、縣政府（縣長）經濟工作職責為依據。

1.審計內容。

（1）縣委書記側重于“決策”。即貫徹執行有關經濟法律法規，中央重大經濟方針政策和省委省政府、市委市政府的決策部署；研究決定重大的經濟事項；制定政策措施；組織實施和管理有關經濟活動，推動縣域經濟社會科學發展情況；把握全縣經濟社會發展大局，組織、領導、協調和督促政府執行縣委做出的決策；上級黨委政府及其主管部門經濟工作責任目標、國家法律法規、部門規章要求完成的經濟指標執行情況。所以把書記在經濟決策方面、經濟監管方面、經濟效益方面、個人廉潔情況等作為書記審計的重點內容。

（2）縣長側重于“執行”，即組織政府各部門、各單位落實和執行縣委的決定，推動地方經濟社會科學發展情況。所以對縣長的審計，重點抓具體執行層面的情況和問題。把貫徹有關經濟法律法規，貫徹執行中央重大經濟方針政策和省委省政府、市委市政府以及縣委的決策部署，研究制定有關經濟工作的政策措施，組織實施和管理有關經濟活動，推動縣域經濟社會科學發展情況；全縣經濟社會發展的總體狀況；重大經濟決策的制定和執行情況（如：節能減排環境保護政策、土地政策、社會保障、醫療教育衛生、惠農等民生政策等）；財政收支和財政管理情況；政府債務的舉借、管理和使用情況；國有資產（資源）管理和使用情況；政府投資和以政府投資為主的重大投資項目、重要基礎設施項目的建設、管理情況；城鄉規劃和城鄉建設情況；對直接分管部門的管理和監督情況；上級黨委政府及其主管部門經濟工作責任目標、國家法律法規、部門規章以及本級黨委要求完成的經濟指標執行情況；本人遵守有關廉潔從政規定情況等作為審計重點內容。

3.責任界定。

根據兩辦《規定》，被審計領導干部對履行經濟責任過程中存在的問題分別應當承擔直接責任、主管責任或領導責任。在縣委書記、縣長同步審計責任界定的具體操作上主要是根據其經濟工作職責和審計內容進行分析后確定：

一是對書記、縣長簽發的文件或直接批示辦理的事項出現的問題，一般界定為直接責任，如縣委書記簽發以黨委名義出臺并執行的與國家政策相背的政策，縣委書記承擔直接責任，縣長簽發的抄告單抄告事項違規，縣長承擔直接責任。

二是由縣委書記，縣長主管的事項，一般界定為主管責任，如縣長主管審計工作，對政府投資審計不作為、弄虛作假造成重大經濟損失問題承擔主管責任。

三是對書記縣長不直接分管、也未作出具體批示，但在政府管理職責范圍內出現的普遍性問題，一般界定為領導責任。

四是對政府（縣長）在經濟工作出現的問題，縣委書記有監督不到位責任，均應界定為書記的領導責任。

五是對書記、縣長任職時間不同步責任界定問題。同步審實踐中，我們碰到了縣委書記任職前一直在該縣擔任縣長，前任書記調走后接任書記職務，但此時沒有安排新任縣長，故其一直兼任縣長一職到新任縣長來縣為止，對這種情況，我們對其兼任縣長期間經濟工作存在的問題在報告中單獨進行了反映并區分情況以縣長身份承擔相應的經濟責任。同時還要以縣委書記身份承擔領導責任。

六是有些問題責任界定要具體問題具體分析。如：當前縣級政府普遍存在財政列收列支虛增財政收入問題，按正常決策程序，財政收支預決算均要通過縣政府常務會議、縣委常委會研究確定，書記和縣長都負有責任，但實際上是上級下達的目標任務不切實際，為了考核需要縣里也是不得已而為之，如何來界定責任值得研究。

三、黨政主要領導干部經濟責任同步審的經驗

（一）創新審計思路、改進審計組織方式方法，有利于提高審計效率。在這次黨政主要領導經濟責任同步審計工作中，堅持了統籌兼顧，整合審計資源的原則，提高了審計效率。在項目的組織實施上，樹立經濟責任審計全局思路，整合審計力量，從縣級審計機關抽調業務骨干，整合其他業務科人員，通過科學安排統一組織，把書記縣長經濟責任審計與對下級政府財政決算審計、地方政府債務審計、有關專項資金審計進行有機結合，盡量避免重復進點，實現一次進點分別報告，完成審計的無縫對接，切實提高審計工作效能。同時大力轉換審計成果，切實發揮各專業審計成果為經濟責任審計采用的綜合效用，也為縣級審計機關培訓了業務人員。

（二）從書記、縣長職責的相關方面把握審計范圍，有利于確定審計內容。這次書記、縣長經濟責任同步審計，我們堅持以書記、縣長經濟權力運行軌跡為主線，緊扣“經濟責任”，把握“權力運行”和“責任落實”兩個方面，充分考慮審計涉及事項與書記、縣長經濟權力和經濟責任的相關性，據此在確定審計內容上重點關注其負有經濟責任的重大決策、重點工作和重要事項。凡是與書記、縣長經濟責任無關的事項，一般不予涉及，凡是與經濟活動無關的事項一般不涉及，凡是與書記、縣長直接分管部門以外的單位內部財務收支的一般不涉及，充分體現中央兩辦《規定》的要求。

（三）從書記、縣長經濟工作的宏觀方面把握審計內容，有利于突出審計重點。在我國現行政治體制下，縣級黨委、政府的經濟職能比較獨特，縣級黨政主要領導干部兼有重大事項決策和經濟事項運作的雙重職能和權力，在落實相關政策等方面更加直接、更加具體。依據其經濟工作特點從宏觀方面把握審計內容，從而確定審計重點，顯得尤為重要。本次審計重點把書記、縣長貫徹落實黨和國家方針政策情況，重大決策事項的程序及效果情況，重要經濟責任目標完成情況，執行財稅政策、土地管理和耕地保護政策、社會保障、醫療教育衛生、惠農等民生政策、政府債務情況，轉變發展方式和調整經濟結構情況，節能減排情況，重點工程建設運營情況，兌現為民辦實事情況以及書記、縣長個人廉潔自律情況確定為審計重點內容就體現了審計內容的宏觀性。

（四）從書記、縣長經濟工作中存在問題的重要性方面界定責任，有利于正確作出評價。在經濟責任界定方面，從目前決策和執行的權力分配情況來看，黨委書記經濟責任側重于決策，縣長經濟責任側重于執行。同步審計中，我們在書記、縣長經濟工作中存在的違紀違規問題的重要性方面堅持“以權定責、以責定審”、“審評一致、以審定評”、“誰決策誰負責、誰主管誰負責、誰主持誰負責、誰簽批誰負責”等原則來界定兩位領導對審計發現問題所應負的領導責任、主管責任或直接責任，從而作出正確的審計評價。

（作者單位：吉安市審計局）