農村低保運行管理制度中存在的問題及對策

汪波

最低生活保障制度（簡稱低保），是對家庭人均收入低于當地最低生活保障標準的貧困人口，實行差額補助的一種新型社會救濟制度，是在我國經濟體制改革，特別是深化企業改革、調整產業結構的背景下，隨著城鄉貧困人口的增加，對社會救濟制度進行改革的產物。最低生活保障是現代社會保障體系的重要組成部分，是社會救助的基礎和核心，是最后一道社會安全網，是社會的穩定器、減震器。建立規范化、科學化和法制化的農村低保制度以豐富和完善農村社會救助體系，是健全農村社會保障體系的迫切需要。當前農村低保制度在維護農村社會穩定和長治久安、促進經濟發展等方面起到積極作用，但近幾年來通過對農村低保資金的審計，發現農村低保制度在運行管理中也暴露出一些問題亟待解決。

一、當前農村低保運行管理中存在的主要問題

（一）保障面過于狹窄。因受財力影響，農村低保現行保障對象人員多、指標少，還不能達到應保盡保的保障水平。尤其是村級在評選、平衡操作中的難度相當大，雖然各級一再強調“以戶為單位”，但在實際操作中，為平衡關系、化解矛盾、杜絕上訪，村級只能變通采用降低家庭保障人數，變相擴大救助面的辦法。因受到指標限制，相當一部分貧困人口無法得到低保救助。

（二）低保對象平衡不一。在實際工作中，民政主管部門主要采取分配指標的辦法，讓各鄉鎮進行摸底排查。摸底是以過去的特困救助為基礎的，有的低保對象在當地村或鄉是最貧困的，但在該地區平衡來看，懸殊較大。一是地域上的不平衡。二是制度上的不平衡。農村低保制度規定必須是“以戶為單位”，所謂以戶為單位就是以家庭成員或戶口為準，整戶納入或整戶退出，但在實際操作中卻存在人戶分離的現象。有四種情形：（1）家庭中實際生活人數少于戶口本上登記的人數；（2）家庭中實際生活人數多于戶口本上登記的人數；（3）因子女外出打工多年導致的父母貧困；（4）有的家庭采用父母與子女分家的方式，單獨由父母申請農村低保，而把法律規定由子女承擔的贍養義務堂而皇之的推向了政府。

（三）認定依據方法欠妥。現行農村低保對象認定的主要依據是“凡持有本轄區農業戶口、共同生活的家庭成員年人均純收入低于當地農村最低生活保障標準的農村困難家庭”。顯然，這種基于農村居民年人均純收入確定低保對象的方法存在一定的缺陷，主要表現在：

1.農村年人均純收入不能完全反映貧困農戶的真實全貌。基于農村居民年人均純收入的方法雖然在一定層面上揭示了該農戶的貧困，但客觀上說只是提供了有關貧困的不完整描述。因為農村中有些真正困難的家庭，多是因家庭成員重病、重殘和醫療費用支出較大等多種因素復合而成，若僅憑家庭收入核實低保對象，不盡合理。

2.農村居民年人均純收入難以準確評定。一是收入難以準確貨幣化。由于農村居民收入中糧食等實物收入占相當比重，在價值轉化過程中，因受市場因素的影響，同一種產品的價格存在一定的差異，導致在收入貨幣化計算過程中存在較大偏差。二是收入的不均衡性。主要受下列因素影響：（1）農作物的收成存在季節性；（2）受自然災害因素影響較大；（3）外出務工人員收入不均衡，人為估算的平均值不足以反映真實收入。

二、加強農村低保運行管理的應對措施

（一）完善評定方法，合理確定農村低保對象。一是由貧困村民根據自己對貧困的理解，從熟知的鄰里鄉親中依序排出群眾最公認的困難家庭。二是讓有申請低保待遇想法的村民與村里最困難的家庭比綜合條件，如果自認家庭條件更差，就可理直氣壯地申請；若相比而言，其他家庭確實更為貧困，則會主動放棄。從實用性和科學性的角度來分析，群眾評議方法有其自身優勢：（1）農村家庭收入較為復雜，要準確評定實在不易；（2）農村中有些真正困難的家庭多是綜合因素所致，僅憑家庭收入這一標準核定不夠全面和準確；（3）群眾評議方法簡便易行，通常也更為準確和有效。因此建議：在縣鄉建立農村低保評審委員會，開展入戶調查、群眾評議、公示公開，確保收到評議實效，真正把政府的救助用到最需要得到幫助的農民身上。

（二）切實解決民生問題，進一步擴大農村低保保障面。如有的縣貧困人口較多，且大部分居住在邊遠、落后山區，或是長期患有慢性疾病，或是體弱多病失去正常勞動能力，對這部分人通過低保擴面，則能解決這部分困難群眾基本生活。因此建議：一是在今后農村低保擴面中，多向上爭取農村低保指標及資金，力爭將貧困線以下的農民陸續納入農村低保范圍。二是對貧困、邊遠山區，一無支柱產業，二不通公路，三不通電話和電視，這些高山貧困邊緣村的農戶應盡量全部納入農村低保，予以基本生活保障。

（三）整合社會救助資源，進一步完善農村社會保障體系。建立農村社會保障體系，是建設社會主義新農村的基本要求，是中國幾億農民穩定、和諧生活的有力保障。在實施農村低保制度過程中，應積極探索建立多層次的農村社會保障體系和多渠道、多元化的農村社會保障資金籌措機制，探索整合社會救助資源，對低保人員及徘徊在最低生活保障線上下的貧困群眾，輔之以醫療救助、教育救助、災害救濟等多種形式的社會救助，發動企業家和社會各界為貧困群眾捐款，設立救助基金等方式，不斷提高農村社會保障水平。

（作者單位：贛州市章貢區審計局）