廣西農民工社會保障調查研究報告

廣西壯族自治區人力資源和社會保障廳課題組

農民工是我國經濟建設中重要的生力軍，是國家的寶貴資源，為我國改革開放以來經濟發展作出了巨大貢獻。妥善解決農民工急需的社會保障問題，不僅是解決“三農”問題，促進經濟社會可持續發展的需要，也是維護農民工權益，鞏固執政基礎和構建和諧社會的政治任務。2014年2月初至3月上旬，根據自治區黨委、自治區人民政府關于在全區開展農民工專題調研工作的指示精神，自治區人力資源社會保障廳組成8個調研組對全區農民工社會保險現狀進行了專題調研，通過采取召開各相關職能部門、企業、村干部和農民工座談會，走訪調研和發放調查問卷等形式，了解廣西農民工社會保險現狀，分析農民工參加社會保險面臨的困難和問題，并提出解決的意見和建議，為自治區黨委、政府決策提供參考。現將有關情況報告如下：

一、我區農民工社會保障的現狀

近年來，黨中央國務院和自治區黨委、政府高度重視農民工工作，出臺了一系列政策措施，推動農民工就業規模持續擴大、職業技能不斷提高、工資收入大幅增加、社會保險參保人數較快增長、勞動保障權益總體得到較好保護，關心、關愛農民工的社會氛圍已基本形成。據統計， 2013年全區參加職工基本養老、職工基本醫療、失業、工傷和生育保險在職參保人數分別為365.75萬人、466.6萬人、253.36萬人、325.65萬人和270.24萬人，其中，農民工參保人數分別為21.3萬人、26.58萬人、9.45萬人、56.83萬和10.17萬人。

這些成績的取得，一是得益于各級黨委、政府高度重視和各部門大力協同配合。 通過開展“就業援助月”“春風行動”“高校畢業生就業服務月”等活動，組織農民工有序流動就業；通過加強追討企業欠薪、幫助農民工維權活動等方式，解決農民工參加社會保險資金來源和保障農民工參保權益。二是得益于加大了法律法規和政策宣傳，提升了農民工參保意識。《勞動法》、《社會保險法》、《失業保險條例》、《工傷保險條例》等法律法規的頒布實施，明確了農民工與用人單位職工一樣享有參加社會保險的權力，為農民工參保提供了法律保障。三是得益于社會保險制度的逐步完善。根據《國務院關于解決農民工問題的若干意見》、《國務院辦公廳關于轉發人力資源社會保障部、財政部城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法的通知》精神，廣西先后出臺了《廣西壯族自治區人民政府關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》、《廣西壯族自治區人民政府辦公廳轉發廣西壯族自治區人力資源社會保障廳財政廳關于貫徹落實國務院城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法的通知》、《廣西壯族自治區人力資源和社會保障廳、住房和城鄉建設廳關于做好建筑施工企業農民工參加工傷保險有關問題的通知》、《廣西壯族自治區勞動和社會保障廳關于農民工參加醫療保險的指導意見》、《廣西壯族自治區流動就業人員基本醫療保障關系轉移接續實施辦法》、《廣西壯族自治區基本醫療保險異地就醫結算服務工作實施辦法》、《廣西區失業保險辦法》等，為農民工順利參加各項社會保險和轉移接續提供了強有力的政策依據。

二、我區農民工當前社會保障工作中存在問題及原因分析

截至2013年，農民工參加職工基本養老、醫療、失業、工傷、生育保險的人數僅占區內農民工總量503萬人的4.23%、5.28%、1.88%、11.3%和2.02%，農民工參加社會保險比例偏低，農民工社會保障問題依然嚴重。究其原因，主要是農民工自身不愿意參保和用人單位不愿意辦理參保。調查顯示，農民工選擇不參加城鎮職工社會保險主要原因排位見表1。

表1 不參加城鎮職工保險的原因

[＼&人數（人）＼&百分比（%）＼&個人繳費太高＼&1115＼&44.2＼&關系轉移不方便＼&834＼&33.1＼&將來待遇不清楚＼&1066＼&42.3＼&用人單位不愿意辦＼&718＼&28.5＼&在農村已參保＼&627＼&24.9＼&工作流動性大＼&767＼&30.4＼&其他原因＼&261＼&10.4＼&]

具體來講有以下五方面原因：

（一）農民工對社會保險認識不足，參保意愿不強

由于對社會保險制度不關心或關心不夠，對社會保險政策不了解，農民工參保積極性不高。在座談會中，有部分農民工把社會保險等同于商業保險，認為單位已辦理了人身意外保險，不必再參加工傷保險；有些認為自己現在正當壯年，還沒必要提前考慮社會保險問題，就算以后不能打工了，還有土地作為保障。調查顯示，農民工選擇參加社會保險險種排位依次為醫療保險、新型農村養老保險和工傷保險，分別占58.7%、56.8%、52%（見表2）。

表2 參加社會保險種類意向

[險種＼&人數（人）＼&百分比（%）＼&城鎮企業職工養老保險＼&1309＼&51.9＼&新型農村養老保險＼&1432＼&56.8＼&醫療保險＼&1481＼&58.7＼&失業保險＼&999＼&39.6＼&工傷保險＼&1312＼&52.0＼&生育保險＼&660＼&26.2＼&]

從具體分析看：首先是受傳統思想觀念影響，農民工的社會保險意識普遍不強。

其次是農民工由于就業流動性大，流動方向不確定性強，怕社會保險轉移接續麻煩，因此不愿意參保。調查顯示，農民工進城務工后沒有變換過單位的僅占23.2%，變換單位1至5次的，占了65.7%（見表3）。

表3 變換單位次數

[＼&沒換過＼&2次以下＼&5次以下＼&10次

以下＼&10次

以上＼&合計＼&人數

（人）＼&586＼&823＼&835＼&110＼&167＼&2521＼&百分比

（%）＼&23.2＼&32.6＼&33.1＼&4.4＼&6.6＼&100＼&]

三是農民工文化層次過低，維權意識不強。農民工由于自身文化技能水平不高，只能選擇在建筑、餐飲服務等技術含量低的勞動密集型行業工作，工資收入低，且欠薪現象時有發生，特別是建筑企業，層層轉包后再分包，往往是先預發生活費，在分包項目完工驗收后再統一結算，時間有時長達一年半載，且欠薪現象較為常見，農民工參保繳費存在一定困難；加上法律知識缺乏，維權意識和維權能力也比較弱，導致部分農民工不愿參保或愿參保但無從參保。

四是農民工工資收入偏低而影響參保。對于工資收入與參加社會保險的關系問題，農民工選擇愿意參保的占68.9%，仍有31.1%的農民工選擇不愿意參保。要參保也寧可選擇參加個人繳費較少的新農保、新農合，而不愿意參加城鎮職工社會保險。調查顯示，選擇參加新農保的占61.2%，參加 新農合占79.2%（見表4）。

表4 參加社會保險意愿情況

[＼&人數（人）＼&百分比（%）＼&愿意，因為收入能夠支付＼&766＼&30.4＼&愿意，盡管工資低＼&970＼&38.5＼&不愿意，工資無法支付＼&579＼&23.0＼&不愿意，沒必要＼&206＼&8.2＼&合計＼&2521＼&100.0＼&]

（二）部分用人單位不愿意為農民工辦理參保手續和繳費

國有或國有改制企業用工相對比較規范，勞動合同簽訂率比較高，農民工參保比例相應較高；而有部分企業特別是民營、微利小企業等則較低。這些企業為追求利潤，減少人工成本，主觀上不愿為農民工參保或采取能拖則拖、能遲（參保）則遲、能推則推的消極態度；有些以農民工流動性大、工作穩定性差或以不構成勞動關系等為由拒絕為農民工參保；有些采取鼓動農民工回鄉參加新農保、新農合然后企業給予報銷而規避應承擔的義務；有些則實行區別對待只為技術骨干和管理崗位農民工參保繳費，而不愿為普遍崗位農民工辦理參保。在大化縣企業負責人座談會上，一位在超市擔任管理層的農民工談到，自己所在超市約40人，月平均工資1280元，如企業為每個員工辦理職工養老保險，2013年每人每月繳納養老保險費至少376元以上，占人工成本29.3%，目前超市沒有一個人參保，自己愿意承擔全部費用，老板也不讓，怕引起連鎖反應；有一公司董事長則說，凡是有技術職稱或者二級建造師、技師資格人員到公司工作，不論是否是農民工，都簽訂勞動合同，辦理城鎮職工養老保險。在農民工座談會上，部分在建筑施工企業工作的農民工反映，現在建筑施工企業由于層層轉包，職工工資基本上要等工程完工后再予以結算，農民工每月只領取少量生活費，還要寄錢回家養老小，想參保也沒有能力。

（三）現行社會保險政策的不完善也制約了用人單位和農民工的參保積極性

1.社會保險繳費偏高。現行社會保險制度主要是針對城鎮原國有企業職工設計的，由于承擔國有企業歷史遺留問題的負擔，企業繳納基本養老、醫療和失業三項保險費平均為工資總額的30%，個人為11%。在縣一級企業中，農民工月收入多數在1200元至1800元之間，微小企業1200元左右。以2013年為例，如若一個農民工按全區月最低繳費基數1880元足額繳納各項社會保險費，用人單位要支付564元/月，個人要支付206.8元/月。企業和農民工普遍感到負擔太重。

2.社會保險關系轉移銜接政策滯后。雖然國家已出臺了職工基本養老保險跨省轉移接續辦法，但各省之間社會保險政策不統一、信息數據不能共享，轉移接續不順暢；城鄉養老保險制度銜接辦法2014年2月剛出臺，至2014年7月1日起才正式實施；職工醫療保險跨統籌地區轉移仍存在困難等，不利于農民工在城鄉之間流動就業和社會保險參保續繳積極性。據統計，2013年我區辦理職工養老保險關系跨省轉移1.53萬人，其中，農民工僅440人，占養老保險關系轉移總數的2.8%。

（四）一些地方政府個別領導不重視、不支持

個別地方政府對推進農民工參保也不夠重視，甚至錯誤地把不參保作為一項招商引資的優惠政策，認為為農民工參保繳費會影響本地的投資環境，影響本地的經濟發展和為官一任的政績；個別地方明確規定非經政府分管領導同意不得進入園區進行檢查，致使一些園區企業職工參保人數不到20%，農民工參保更是少之又少。

（五）經辦管理服務能力不足

1.經辦人員編制不足，基層就業和社會保障服務平臺建設滯后。據調查，從人均管理服務對象比重上看，工傷、養老、醫療（含生育）、失業保險業務經辦比例為1∶3144、1679、9955、2971，鄉鎮一級就業和社會保障平臺建設滯后，特別是目前服務平臺建設還未延伸至行政村、社區。

2.全區目前還未實現社會保險信息數據大集中和網絡互聯互通，一定程度上也制約了社會保險事業的發展。在柳州市柳東新區村干部座談會上，村干部普遍反映回鄉過年農民工反映現在社會保險續繳和關系轉移接續太麻煩，建議加快社會保障卡“一卡通”推進步伐，方便農民工參保和繳費。

三、意見和建議

（一）各級黨委和政府要高度重視并加強對農民工參加社會保險工作的領導

各級黨委、政府要按照中央關于建立覆蓋城鄉全體社會保障體系的目標要求，統籌做好全社會的社會保障工作特別是農民工參加社會保險的工作。一是要動員協調黨委和政府相關部門，從各自職責職能出發，廣泛宣傳普及《社會保險法》等社會保險有關知識，提高全社會社會保障意識，形成“全面覆蓋、全民保障”的輿論氛圍。教育和引導農民工樹立社會保險的觀念和意識，通過幫助農民工算經濟賬、社會賬和家庭倫理賬的方式，轉變農民工 “養兒防老”“土地養老”“存錢養老”的觀念，教育和引導農民工早參保、勤續保、不斷保。二是整合培訓資源，變“九龍治水”為一家牽頭、多部門配合聯合培訓體制，在對農民工開展統一規范的技能培訓的同時，加大對農民工進行為什么要參保、如何參保、如何維權等方面內容的培訓，切實提高農民工的參保意識和維權能力。同時，也要明確要求大中專高等院校特別是職業技術學院、技工學校等必須在教學課程中設置“社會保險法及參保業務”的必修課。三是以貫徹實施《勞動法》和《勞動合同法》、《社會保險法》和《工會法》為主線，強化全社會對農民工參加社會保險的工作，發揮各職能部門以及工會組織、企業聯合會和企業家協會的作用，加強工會組織對農民工社保權益的維護工作，從構建和諧勞動關系三方機制角度推進農民工參加社會保險工作。四是要在社會的各個方面強化用人單位參保的社會責任，尤其是明確企業的主管單位、行業主管部門及對企業實行年審的行政機關應把是否依法參保作為用人單位合格與否的一項必備條件，強化用人單位依法履行參保職責。五是落實好社會保險基金的分級負責機制，強化各級政府的擴面征繳責任，明確各級財政的投入責任。同時，強化各地工業園區內企業的參保示范作用，從根本上糾正把不參加社會保險作為一項招商引資的優惠政策的錯誤做法，確保在工業園區內企業工作的農民工參保。

（二）加大對《社會保險法》的執行力度，促進用人單位在社會保障機制運行中發揮積極作用

要嚴格規范用工程序，加大違規企業懲處力度。對于農民工權益的保護工作，從簽訂勞動合同入手，走綜合治理的道路，從源頭抓起，對侵犯農民工合法權益的事件，特別是不給農民工參加社會保險的企業要進行嚴肅查處，杜絕類似現象再次發生，確保應保盡保。同時，要在全社會建立用人單位為員工包括農民工在內全員辦理參加社會保險履行繳納社會保險費社會義務的誠信機制，定期在公共媒體上進行公布。

（三）進一步完善社會保險政策

1.完善社會保險方面：一是要加快建立健全廣西社會保險制度轉移銜接辦法。當前首先要加快制定全區城鄉養老保險制度轉移銜接辦法并組織實施，方便農民工在廣西行政區域順暢流動，確保農民工參加養老保險不出現斷保現象。二是對農民工就業比較集中的工業園區允許進一步擴大降低養老保險繳費比例執行范圍。對列入國家級和自治區級的示范園區、高新區等，降低繳費比例所需資金由自治區財政和園區（高新區等）所在地方財政共同分擔；各市、縣可參照此政策規定執行，所需資金由地方政府負擔。三是允許進城從事靈活就業的農村居民，包括原在用人單位工作后失業的農民工，可按城鎮靈活就業人員身份自主選擇參加職工基本養老保險，享受城鎮職工基本養老保險待遇。四是要盡快實現醫療保險、工傷保險、失業保險和生育保險的自治區級統籌，提高基金的抗風險能力，也為農民工在全區范圍內流動就業和轉移接續社保關系掃清障礙。

2.修訂完善全區貫徹落實《工傷保險條例》相關規定，研究制定《廣西壯族自治區工傷保險條例》，提升立法層次。同時，建立社會保險、財政、衛生、安全生產監督、住房建設等多部門合作的工傷預防工作機制，研究出臺工傷預防費使用管理辦法，對從事職業危害作業的職工（主要是農民工）進行職業健康檢查的補助，對用人單位工傷風險程度的評估等。

3.按照黨的十八屆三中全會的精神，加快整合職工醫保、居民醫保和新農合制度，借鑒學習外省（區、市）的先進做法，把業務經辦和管理職能統一到人社部門，建立統一的城鄉居民基本醫療保險制度，方便農民工在城鄉之間流動參保及享受待遇。目前可以在東興國家試驗區先行試點。

（四）進一步推進基層就業和社會保障服務平臺建設，加快社會保險信息化建設，提高服務水平

一是在加快推進鄉鎮一級就業和社會保障服務平臺建設的同時，把服務平臺建設延伸至居民居住比較集中、條件比較成熟的村屯、社區。二是加快廣西社會保險數據大集中步伐，全面取代各市單建的信息孤島式的“小系統”，盡快實現全區數據入網管理和社會保障卡“一卡通”，更好地為農民工提供優質服務。

（五）加大各級政府對社會保障工作的人力、財力投入力度，確保社會保險工作的健康可持續發展

適當增加各級社保經辦機構的編制，確保“有人辦事”；加大對社會保險工作的財政投入力度，確保“有錢辦事”，以保證農民工參保工作的有序進行。

（二）加大對《社會保險法》的執行力度，促進用人單位在社會保障機制運行中發揮積極作用

要嚴格規范用工程序，加大違規企業懲處力度。對于農民工權益的保護工作，從簽訂勞動合同入手，走綜合治理的道路，從源頭抓起，對侵犯農民工合法權益的事件，特別是不給農民工參加社會保險的企業要進行嚴肅查處，杜絕類似現象再次發生，確保應保盡保。同時，要在全社會建立用人單位為員工包括農民工在內全員辦理參加社會保險履行繳納社會保險費社會義務的誠信機制，定期在公共媒體上進行公布。

（三）進一步完善社會保險政策

1.完善社會保險方面：一是要加快建立健全廣西社會保險制度轉移銜接辦法。當前首先要加快制定全區城鄉養老保險制度轉移銜接辦法并組織實施，方便農民工在廣西行政區域順暢流動，確保農民工參加養老保險不出現斷保現象。二是對農民工就業比較集中的工業園區允許進一步擴大降低養老保險繳費比例執行范圍。對列入國家級和自治區級的示范園區、高新區等，降低繳費比例所需資金由自治區財政和園區（高新區等）所在地方財政共同分擔；各市、縣可參照此政策規定執行，所需資金由地方政府負擔。三是允許進城從事靈活就業的農村居民，包括原在用人單位工作后失業的農民工，可按城鎮靈活就業人員身份自主選擇參加職工基本養老保險，享受城鎮職工基本養老保險待遇。四是要盡快實現醫療保險、工傷保險、失業保險和生育保險的自治區級統籌，提高基金的抗風險能力，也為農民工在全區范圍內流動就業和轉移接續社保關系掃清障礙。

2.修訂完善全區貫徹落實《工傷保險條例》相關規定，研究制定《廣西壯族自治區工傷保險條例》，提升立法層次。同時，建立社會保險、財政、衛生、安全生產監督、住房建設等多部門合作的工傷預防工作機制，研究出臺工傷預防費使用管理辦法，對從事職業危害作業的職工（主要是農民工）進行職業健康檢查的補助，對用人單位工傷風險程度的評估等。

3.按照黨的十八屆三中全會的精神，加快整合職工醫保、居民醫保和新農合制度，借鑒學習外省（區、市）的先進做法，把業務經辦和管理職能統一到人社部門，建立統一的城鄉居民基本醫療保險制度，方便農民工在城鄉之間流動參保及享受待遇。目前可以在東興國家試驗區先行試點。

（四）進一步推進基層就業和社會保障服務平臺建設，加快社會保險信息化建設，提高服務水平

一是在加快推進鄉鎮一級就業和社會保障服務平臺建設的同時，把服務平臺建設延伸至居民居住比較集中、條件比較成熟的村屯、社區。二是加快廣西社會保險數據大集中步伐，全面取代各市單建的信息孤島式的“小系統”，盡快實現全區數據入網管理和社會保障卡“一卡通”，更好地為農民工提供優質服務。

（五）加大各級政府對社會保障工作的人力、財力投入力度，確保社會保險工作的健康可持續發展

適當增加各級社保經辦機構的編制，確保“有人辦事”；加大對社會保險工作的財政投入力度，確保“有錢辦事”，以保證農民工參保工作的有序進行。

（二）加大對《社會保險法》的執行力度，促進用人單位在社會保障機制運行中發揮積極作用

要嚴格規范用工程序，加大違規企業懲處力度。對于農民工權益的保護工作，從簽訂勞動合同入手，走綜合治理的道路，從源頭抓起，對侵犯農民工合法權益的事件，特別是不給農民工參加社會保險的企業要進行嚴肅查處，杜絕類似現象再次發生，確保應保盡保。同時，要在全社會建立用人單位為員工包括農民工在內全員辦理參加社會保險履行繳納社會保險費社會義務的誠信機制，定期在公共媒體上進行公布。

（三）進一步完善社會保險政策

1.完善社會保險方面：一是要加快建立健全廣西社會保險制度轉移銜接辦法。當前首先要加快制定全區城鄉養老保險制度轉移銜接辦法并組織實施，方便農民工在廣西行政區域順暢流動，確保農民工參加養老保險不出現斷保現象。二是對農民工就業比較集中的工業園區允許進一步擴大降低養老保險繳費比例執行范圍。對列入國家級和自治區級的示范園區、高新區等，降低繳費比例所需資金由自治區財政和園區（高新區等）所在地方財政共同分擔；各市、縣可參照此政策規定執行，所需資金由地方政府負擔。三是允許進城從事靈活就業的農村居民，包括原在用人單位工作后失業的農民工，可按城鎮靈活就業人員身份自主選擇參加職工基本養老保險，享受城鎮職工基本養老保險待遇。四是要盡快實現醫療保險、工傷保險、失業保險和生育保險的自治區級統籌，提高基金的抗風險能力，也為農民工在全區范圍內流動就業和轉移接續社保關系掃清障礙。

2.修訂完善全區貫徹落實《工傷保險條例》相關規定，研究制定《廣西壯族自治區工傷保險條例》，提升立法層次。同時，建立社會保險、財政、衛生、安全生產監督、住房建設等多部門合作的工傷預防工作機制，研究出臺工傷預防費使用管理辦法，對從事職業危害作業的職工（主要是農民工）進行職業健康檢查的補助，對用人單位工傷風險程度的評估等。

3.按照黨的十八屆三中全會的精神，加快整合職工醫保、居民醫保和新農合制度，借鑒學習外省（區、市）的先進做法，把業務經辦和管理職能統一到人社部門，建立統一的城鄉居民基本醫療保險制度，方便農民工在城鄉之間流動參保及享受待遇。目前可以在東興國家試驗區先行試點。

（四）進一步推進基層就業和社會保障服務平臺建設，加快社會保險信息化建設，提高服務水平

一是在加快推進鄉鎮一級就業和社會保障服務平臺建設的同時，把服務平臺建設延伸至居民居住比較集中、條件比較成熟的村屯、社區。二是加快廣西社會保險數據大集中步伐，全面取代各市單建的信息孤島式的“小系統”，盡快實現全區數據入網管理和社會保障卡“一卡通”，更好地為農民工提供優質服務。

（五）加大各級政府對社會保障工作的人力、財力投入力度，確保社會保險工作的健康可持續發展

適當增加各級社保經辦機構的編制，確保“有人辦事”；加大對社會保險工作的財政投入力度，確保“有錢辦事”，以保證農民工參保工作的有序進行。