廣西農民工勞動權益維護調查研究報告

廣西壯族自治區人力資源和社會保障廳課題組

根據《自治區黨委辦公廳自治區人民政府辦公廳關于印發開展全區農民工專題調查研究工作方案的通知》精神，由自治區人力資源和社會保障廳牽頭，組織司法、衛生、安監、高級法院等部門組成聯合調研組，通過問卷調查、召開座談會、企業實地考察等方式，在對廣西農民工勞動權益維護情況進行深入調查和認真分析研究基礎上，形成本調研報告。

一、廣西農民工勞動權益維護工作的基本情況

（一）勞動合同簽訂率和集體合同簽訂率不斷提高

全區勞動關系協調機制三方四部門（人社、工會、企聯、工商聯）以及其他各有關部門密切配合，大力推行勞動合同制度和集體合同制度，加強對企業實行勞動合同制度和集體合同制度的指導、服務和監督。2013年，全區規模以上企業勞動合同簽訂率為93.76%，其中農民工勞動合同簽訂率為89.81%；已建工會企業集體合同簽訂率達到71.41%，全面完成年度目標任務。

（二）農民工勞動權益維護體制機制逐步完善

1.建立健全工資支付、正常增長、共決機制。全區勞動關系協調機制三方四部門共同配合，積極推動企業與職工開展工資集體協商，擴大工資集體協商的覆蓋面；2012、2013年連續兩年提高最低工資標準，提高幅度分別達到22%和20%，帶動提高全區各類用工市場薪資水平，使農民工工資水平得到提升；每年公布全區工資指導線，促進企業職工工資正常增長機制的建立；出臺高溫津貼政策，對在特殊勞動條件下的一線員工所付出的額外勞動消耗和生活費用以及身體健康損害給予適當的物質補償，不斷提高農民工的收入水平。

2.建立健全農民工侵權案件處理機制。一是建立優先服務農民工等弱勢群體仲裁“綠色通道”機制，對農民工申請仲裁實行“優先受理、快速審理”。2011至2013年全區勞動人事爭議調解仲裁機構共處理農民工勞動人事爭議1.1萬件，涉及農民工1.11萬人。二是完善基層勞動人事爭議調解網絡。推動企業、工業園區、事業單位、商會（協會）、鄉鎮街道成立勞動人事爭議調解組織，把爭議的預防和處理工作向基層延伸，逐步打牢勞動人事爭議調解網絡。至2013年底，全區大中型企業建立勞動人事爭議調解組織已達1182家，鄉鎮街道建立勞動人事爭議調解組織已達929個。通過加強基層勞動人事爭議調解組織建設，將一大批爭議預防和化解在基層、化解在萌芽狀態。三是從2010年起全區實施“兩級督查、三層兜底、市府負責”的勞動保障監察工作機制。按照“屬地管理、分級負責、誰主管誰負責”的原則，明確各級各有關部門的責任。四是建立農民工工資保證金制度，涉及建筑、交通、鐵路、水電、電網等領域。五是加大對欠薪企業的打擊力度，建立了欠薪信息錄入銀行征信系統等有關制度。六是人社部門辦理農民工維權案件推行首問負責制、限時辦結制和責任追究制，確保行政執法高效便民。

（三）農民工維權執法機構力量不斷增強

全區負責農民工維權執法的主要機構勞動保障監察及勞動人事爭議仲裁機構的基層力量不斷增強。截至2013年底，全區14個地級市及86個縣（市、區）已設立了勞動人事爭議仲裁院，縣級仲裁院設立覆蓋率為90.53%（部分城區不在設立范圍內）；設立各級勞動保障監察機構182個，已基本建立起完善的勞動保障監察體系。由于維權渠道暢通、處理及時，勞動者的合法權益基本得到有效維護。這些年來，全區沒有出現因為勞動者維權案件造成影響社會穩定惡性重大事件發生。

（四）聯動化解農民工勞動人事爭議執法環境不斷優化

勞動人事爭議仲裁機構與人民法院加強溝通協作，建立了勞動人事爭議疑難案件處理研討、法律政策適用研討等裁審銜接工作制度，及時化解矛盾。2013年全面激活勞動保障監察行政執法與刑事司法執法銜接機構，進一步加大了對拒不支付勞動報酬犯罪行為的打擊力度。2013年，全區的法律援助事業發展迅猛，受援農民工為9076人，比2012年增長18.67%。多部門的聯動配合，使農民工的維權環境不斷得到優化。

二、廣西農民工勞動權益維護工作存在的問題及原因分析

廣西的農民工權益維護工作取得了一定的成效，但也存在一些突出問題：一是農民工整體收入水平偏低。雖然隨著全區經濟的不斷發展，農民工收入逐年增加，但由于基礎較低，與城鎮職工比較仍相對較低。根據本次調研的抽樣問卷調查數據的統計結果顯示，超過半數的農民工月收入在2000元以下。另據廣西調查總隊抽樣調查數據顯示，在區內務工的農民工平均工資2013年為2473元/月，2012年為2250元/月，僅達到自治區統計局公布的2012年全區城鎮在崗職工平均工資3134.5元/月的71.78%。由此可見，全區農民工工資與城鎮職工相比，整體收入水平偏低。二是農民工勞動合同簽訂率相對較低。全區規模以上企業農民工勞動合同簽訂率2013年為89.81%，低于全體職工的簽訂率，然而全區大量使用農民工的主要是規模以下的個體、民營小微企業，不簽訂勞動合同的現象更為突出。據此次調研回收的2521份有效問卷的統計顯示，簽訂勞動合同為書面形式的有1476人，僅占總人數的58.5%。三是拖欠農民工工資現象頻發。2011年至今，僅全區勞動保障監察機構就追發農民工工資待遇11億元，涉及農民工22.3萬人次；在2013年全區民事法律援助案件涉及農民工的6832件中，請求支付勞動報酬的有5284件，占77.34%。拖欠工資仍是當前農民工權益受到侵害的主要問題，主要發生在工程建設領域。四是缺少人文關懷，勞動條件仍需改善。首先，企業經營者在關心和關愛農民工方面存在“說起來重要，做起來次要，忙起來不要”的現象，農民工缺少職業發展空間，缺乏精神文化生活。其次，農民工超時工作現象仍普遍存在、絕大部分農民工未享受帶薪休假。第三，部分職業病危害嚴重的中小型企業的農民工，在缺乏防護的情況下從事苦、臟、累、險的工作，職業病風險大。因此，增進人文關懷，加強勞動保護，也是農民工權益維護的一個重要方面。

分析其原因，主要有以下幾個方面：

（一）農民工處于弱勢地位，歧視農民工的觀念尚未徹底破除

隨著我國市場經濟體制的改革和發展，發達國家在經濟起飛和結構轉型的不同時期出現的矛盾和問題在我國現階段相對集中地表現出來，舊的城鄉分割的制度性障礙以及歧視農民工的觀念尚未徹底破除，城鄉統一的勞動力市場還沒有真正建立起來，農民工的低端就業地位，加劇了勞動權益維護的難度。部分法制觀念淡薄的用人單位利用其強勢地位，惡意踐踏法律法規，以侵害農民工的合法權益為手段謀取經濟利益。部分地方政府沒有認識到勞動關系和諧的重要性，在服務和管理對象上重資本所有者、輕勞動者，忽視農民工勞動權益維護問題。加上近年來受經濟大環境的影響，經濟下行壓力增大，部分企業經濟效益較差，農民工比較集中的中小企業普遍競爭壓力大，利潤空間小，抗風險能力弱，管理水平低，提高工資、改善勞動條件的能力有限，使處于弱勢地位的農民工權益極易受到侵害。

（二）相關法律法規及政策制度剛性不夠，對農民工維權缺乏有力支持

雖然對企業用工采取了一些有效的管控措施，但對侵害農民工權益行為的法律約束仍顯不足，在法律層面缺乏強有力的處置手段，特別是對欠薪案件的處理手段非常有限，侵權成本過低，使針對農民工的侵權行為無法得到有效遏制。

（三）用工單位違規操作，市場監管不到位

一是工程建設領域普遍存在違規墊資施工現象。一旦資金鏈斷裂，農民工工資往往得不到保障。二是工程建設領域市場監管不到位。違規分包、包工頭層層轉包現象大量存在。由于支付環節及利潤分配次數較多，農民工工資往往得不到保障。三是農民工流動性大，一些“包工頭”通過故意拖欠部分工資來控制農民工。四是以農民工為主體的勞務派遣用工同工不同酬，造成農民工收入偏低。

（四）農民工法律意識較弱，維權能力有限

首先是農民工維權能力較弱。由于對勞動保障政策法規了解不夠，用法律維護自身權益的能力有限。其次是農民工維權顧慮較多。當自身權益受到侵害時，往往會忍氣吞聲，擔心如果自己挑頭維權不但爭取不到利益，反而對自己穩定工作或今后的提薪造成不良影響。第三是農民工維權難。一些企業不簽訂勞動合同，出現勞動糾紛時，由于農民工舉證能力弱，無法提供具有法律效力的證據，有關部門也無從查證，導致維權困難。

（五）維權執法力量不足，經費缺乏

首先是缺乏必要的執法業務經費和工作場所的保障。在全區的勞動人事爭議仲裁和勞動保障監察機構中，大多數地方的辦公場所和辦公設備，尤其是執法交通工具由于受到車輛編制、經費等限制而無法得到保障，對提高執法效率影響很大。例如，在全區110個勞動人事爭議仲裁機構（自治區、市、縣三級）中，87%沒有辦案車輛。其次是執法人員嚴重不足。全區各級維權執法隊伍編制緊缺，例如，全區仲裁院編制數僅為1—3名的有36個縣（市、縣、區），占41.86%，案多人少的矛盾突出。

（六）維權長效機制不夠健全，影響效能發揮

首先，農民工工資保證金制度是實踐中防止農民工欠薪行之有效的手段，但目前我區僅在住建、水利、交通、鐵路、電網等行業實施且由各部門分散管理，覆蓋面小且效能的發揮受到限制。其次，基層勞動人事爭議調解組織特別是私營企業勞動人事爭議調解組織建設力度還有待加強。第三，法律援助未能充分發揮功效。由于農民工對法律援助制度還不夠了解、不夠信任，因此法律援助還未能充分發揮其維護農民工權益的功效。

三、加強農民工勞動權益維護工作的對策措施建議

（一）進一步制定完善和貫徹落實農民工勞動權益維護各項法律法規

首先，待國家《工資支付條例》出臺后，制定全區的實施辦法，專章規定農民工工資支付細則，特別是針對建筑領域層層轉包現象，明確規定必須在結算清農民工工資之后，才能結算工程款；加快《廣西壯族自治區工資集體協商條例》立法進程；抓緊出臺《實施〈勞動爭議調解仲裁法〉辦法》、《〈職業病防治法〉實施細則》及《農民工職業病防治管理辦法》等廣西地方性法規。其次，加強建筑市場監管，健全總包負責制，堅決杜絕墊資施工、工程轉包、違法分包和“包工頭掛靠”等違法違規現象；進一步健全工資保證金等制度，建議擴大實施面，在市政、園林等施工項目中全面推行，同時由人社部門牽頭集中統一管理工資保證金，更有效地發揮工資保證金在解決工資拖欠問題中的作用；繼續健全“兩級督查、三層兜底、市府負責”的農民工維權機制；進一步完善人民銀行征信制度，加大對欠薪行為的打擊力度；督促用人單位深入貫徹執行《建設領域農民工工資支付管理暫行辦法》；認真落實刑法修正案關于“拒不支付勞動報酬罪”的規定，遏制欠薪逃逸；大力推行工資集體協商制度，各級黨委、政府要把開展工資集體協商納入對企業領導及企業組織的各類評先評優活動中，在組織或推薦參與各類評先評優等評選時，將企業是否開展工資集體協商作為評選必備條件，實行一票否決；適時合理調整最低工資標準；進一步貫徹落實新修訂的勞動合同法，規范勞務派遣用工行為；根據我區實際情況，將遭惡意欠薪無法追償造成生活困難的農民工納入國家司法救助對象。

（二）構建政府主導部門負責工作機制

一是強化政府和部門責任的落實。將農民工工資清欠、職業病防治等重點工作納入各級政府績效考評內容。各級政府對維護農民工權益工作負總責，對本地區開展有關農民工維權問題的工作情況逐級進行監督檢查，對侵權問題高發頻發、舉報投訴量大的地區及重大違法案件進行重點督查，對工作組織不到位、監管責任不落實、工作進展緩慢、欠薪處理不力的地區進行重點掛牌督辦并通報批評，督促各有關部門切實履行責任。人社部門負責牽頭組織協調拖欠農民工工資的案件并及時進行調查，依法作出行政處理或處罰。已經實施農民工工資保證金制度的住建、交通、水利、鐵路、電網行業主管部門，以及安監、市政、園林等行業主管部門既要加強對本行業本領域生產施工的管理，也要負責對本行業工程項目農民工使用情況、工資發放情況的監管，并配合人社部門做好有關工作；對因工程款拖欠而導致的農民工工資拖欠行為，由該項目所屬領域、行業的業務主管部門負責牽頭處理，確保在解決工程款拖欠中優先解決工資拖欠問題，并對發生侵犯農民工權益事件的企業和單位依法依規進行相應處理。公安部門負責審查處理人社部門移送的涉嫌犯罪的拒不支付勞動報酬案件，協助處理拖欠農民工工資引發的群體性事件；工商部門負責依法取締檢查發現的無照經營行為；國資監管部門負責協助人社等有關部門處理國有企業及國有控股企業發生的拖欠農民工工資的案件；工會組織開展貫徹實施人力資源社會保障法律法規情況的監督活動，對用人單位拒絕改正違法行為的，要及時提請有關部門處理。發改、財政、監察、司法、人民銀行、銀監等部門要在立項、經費、監察、司法、征信和信貸等工作中積極支持配合維護農民工權益工作。各級各部門務必落實責任，齊抓共管，形成整體合力，共同維護好農民工權益。二是狠抓基層勞動人事爭議調解組織網絡建設。推動企業、鄉鎮街道、工業園區、事業單位、商會（協會）成立勞動人事爭議調解組織，特別是要提高企業勞動人事爭議調解委員會組建率，用工100人以上的用人單位都應成立勞動人事爭議調解委員會。制定企業調解員調解工作補助政策，由企業給予調解員適當工作補助。三是強化人民法院的執行力度。對于農民工等當事人申請人民法院強制執行勞動人事爭議仲裁機構作出的仲裁裁決書、調解書，人社部門作出的行政處理決定、行政處罰決定的，人民法院應當及時受理并優先執行。四是建立人社、公安、檢察、法院四部門欠薪犯罪案件協調溝通處理機制。進一步理順行政執法與刑事司法執法的銜接機制，提高效率，嚴厲打擊惡意欠薪、欠薪逃匿等犯罪行為。五是建立用人單位違反勞動保障法律法規通報制度。各行業主管部門履行相應職責，加強對違法企業在資質管理、市場準入、招投標等事項的審批管理，進一步扼制欠薪犯罪行為的發生。加強對重點行業的監管，加強勞動保障監察誠信體系建設。

（三）加強勞動保障執法力量建設，落實執法經費保障制度

全面落實黨的十八屆三中全會《決定》關于加強勞動保障……等重點領域基層執法力量，全面落實行政執法責任制和執法經費由財政保障制度等方面的要求，加強勞動保障的執法力量建設，強化勞動保障的執法責任。將勞動保障監察和勞動人事爭議仲裁機構列為執法機構，明確其勞動保障執法地位和工作職責。進一步加強勞動保障執法隊伍建設，健全基層執法機構，合理增加人員編制，仲裁機構要合理配備專職仲裁員，保證依法組庭的基本要求；建立執法津貼制度；加強執法隊伍培訓教育，提高執法能力；全面落實勞動保障執法經費財政支出制度，通過財政轉移支付等方式解決勞動保障監察和勞動人事爭議仲裁機構業務經費。通過加大執法經費投入，配備開展勞動保障執法所需的攝錄取證、通訊、服裝、辦公設備等執法裝備；調配符合規范執法要求的辦公場所；將勞動人事爭議仲裁和勞動保障監察機構車輛列入執法用車保留范圍，解決用車編制和經費，配備專用執法車輛。加快推進勞動保障監察網格化、網絡化建設，確保各級網絡暢通，并采取政府購買服務等方式落實各級勞動保障監察基層網格協管員。建立各級勞動保障監察維權指揮中心，實現勞動保障監察辦案關口前移，推動勞動保障監察從被動執法向主動預防轉變。

（四）深入開展勞動關系和諧創建工作

各級黨委、政府要按照習近平同志在2011年全國構建和諧勞動關系先進表彰暨經驗交流會的講話中提出的“各級黨委和政府要進一步提高認識、強化責任，把構建和諧勞動關系作為一項重要而緊迫的政治任務抓實抓好”的要求，將大力開展勞動關系和諧企業、工業園區創建作為社會管理機制體制創新的一個重要抓手，豐富創建內容，規范創建標準，改進創建評價，完善激勵措施，通過表彰先進，總結推廣好做法、好經驗，深入開展勞動關系和諧創建活動。建議將勞動關系和諧創建表彰活動形成制度，每3～5年進行一次表彰，把創建活動取得的成果轉化為構建和諧勞動關系的長效機制。同時加強宣傳和輿論引導，對惡意侵害農民工權益行為進行公開曝光，為農民工維權營造良好社會氛圍。