國家科技重大專項內涵及定位研究

馮身洪

(同濟大學 經濟與管理學院，上海，200092)

一、引言

第二次世界大戰期間，美國通過實施曼哈頓計劃，集中以核科學為主的當時最頂尖的科學家，動員10萬多人，歷時3年，成功研制了原子彈，開創了集中優秀人才，占領科技、軍事制高點的先河。二戰后的幾十年間，美國開展了阿波羅計劃、星球大戰等重大高科技計劃。歐洲、日本等也實施了尤里卡計劃、伽利略計劃、超大規模集成電路計劃等，全球重大科技計劃呈現出從軍事領域向軍民兩用和民用領域發展的趨勢。這些重大科技計劃的實施，使美歐等國培養造就了大批經驗豐富的專業人才隊伍、形成大量具有核心競爭力的研究成果和科技產品，進而帶動經濟社會發展，成為支撐綜合國力的堅強后盾。

新中國成立后，我國也實施了“兩彈一星”和載人航天計劃等重大科技計劃，取得了巨大成就，積累了豐富的經驗。2006年，《國家中長期科學和技術發展規劃綱要(2006—2020年)》[1]發布，明確提出要組織實施國家科技重大專項，其后啟動了民口電子信息、先進制造、資源環境、生物醫藥等四大領域11個國家科技重大專項，這標志著我國重大科技計劃開始向民用領域延伸。由于國家科技重大專項是在市場經濟條件下首次大規模向民用領域轉移，沒有現成的經驗可循。2008年組織實施以來，既有成功的經驗，也發現一些存在的問題，學界對重大專項的定義、內涵、組織和管理體系等進行了諸多研究[2—12]。然而，隨著我國經濟社會的發展以及重大專項實施過程中出現的新情況，有必要對國家科技重大專項的內涵和戰略定位繼續進行深入研究，以利于今后類似專項的設立和現有專項的調整以及組織實施。

二、國家科技重大專項的內涵

縱觀全球綜合國力競爭，世界各國更注重通過設立重大科技計劃來帶動國家整體科技進步，進而實現提升國家綜合競爭力的戰略目標。這類重大科技計劃，依靠國家動員，組織各方面力量參與，體現國家戰略意圖。我國在技術創新、產品創新和商業模式創新等領域，總體上仍處于國際分工和產業鏈的中低端，尤其應通過國家科技重大專項，實現以科技發展的局部躍升，帶動生產力的跨越發展,國家科技重大專項的本質是科技創新領域國家戰略和國家意志的集中體現。

(一)國家科技重大專項是推進戰略性新興產業，實現創新驅動轉型發展的強大引擎

新中國成立以來，我國已經逐步建立健全了比較完整的、覆蓋各學科領域的科研體系，科學技術水平大幅提升，但與美歐等發達國家相比，我國重大的原始創新能力不足、大部分產業的核心技術受制于人、科研和創新能力與國際先進水平還存在很大的差距。2008年國際金融危機爆發后，一些傳統支柱產業發展乏力，已經無法支撐和引領我國經濟社會可持續快速發展。同時，國際經濟和科技競爭的壓力越來越大。國家要實現由大國向強國的轉變，根本方式就是必須依靠科技創新，大力推進自主創新，真正掌握關鍵核心技術，擁有自主知識產權，尤其應通過實施國家科技重大專項，加快培育戰略性新興產業是以重大技術突破和重大發展需求為基礎，對經濟社會全局和長遠發展具有重大引領帶動作用，知識技術密集、成長潛力大、綜合效益好的產業，是國際經濟、產業和科技競爭的前沿領域，是技術鏈和價值鏈的高端，代表著未來科技和產業的發展方向，世界各主要大國之間的競爭十分激烈。戰略性新興產業的知識技術高度密集，存在很多重大的技術問題，資金投入巨大、涉及的行業領域極廣，其中的關鍵核心共性技術問題，依靠一兩家企業和傳統的科研模式是無法解決的，只有通過國家整合國際國內的優勢資源，制定引導政策，才能促使戰略性新興產業盡快發展起來。因此，國家科技重大專項作為我國科技發展的重中之重，是我國實現發展模式轉型和經濟結構調整，盡快走上創新驅動、內生增長軌道，建設創新型國家的戰略選擇。國家科技重大專項與戰略性新興產業的關系見圖1所示。

(二)國家科技重大專項是加快解決重大民生問題的必由之路

改革開放30多年經濟高速發展的同時，也帶來的資源消耗、環境污染等嚴重問題。生態環境領域，流域性水污染尚未得到根治，有關污染致病的復雜性、長期性、潛伏性、持續性、廣泛性、不確定性等研究和預防亟待開展；農業領域，耕地面積減少和農業生態環境惡化的情況下，傳統方式保持糧食產量的持續增長已十分困難，食物品質和安全問題日益突出；人口健康領域，各種重大的急、慢性傳染病尚未得到完全控制，全球性流行性傳染病頻發，影響社會穩定和可持續發展的重大民生問題凸顯。這些問題歸根結底要通過科技發展來解決，而民生領域的科技研發，具有社會公共產品的屬性。過去，國家也通過“863計劃”、國家科技支撐計劃等科研計劃進行科技攻關，但依然沒有得到有效解決，主要原因就在于研究力量單薄分散，研究內容不系統。國家科技重大專項采用的政府引導和推動，企業、科研機構等參與主體協同創新的新模式，從體制和機制上保證了對上述問題研究的系統性和徹底性，要力求突破能源與環保等關鍵領域的核心技術，研發一批動植物新品種、重大新藥等創新產品，顯著增強資源環境的承載能力、糧食安全的保障能力和民生改善的支撐能力，推動經濟社會與人口、資源、環境步入健康、協調和可持續發展的軌道。

圖1 國家科技重大專項與戰略性新興產業的關系圖

(三)國家科技重大專項是深化科技體制改革、促進科技經濟有機結合的重要載體

長期以來，我國科技計劃的頂層設計不足，對經濟社會發展中存在的關鍵共性問題和市場需求缺乏系統研究，對科技發展的大方向凝練不夠，各部委、地方政府各行其是，重復立項、資源分散，沒有形成有效的合力；科技計劃的組織模式多采用項目制，重立項和結題驗收、輕過程管理，重任務分解、輕系統集成；由于企業創新能力較弱，科研主力在大專院校和科研院所；科研項目的評價體系比較單一，科研項目中論文數量成為主要成果形式，忽視我國經濟發展中急需解決的實際工程問題，致使科研成果的轉化率低下，科研與生產實踐脫節、科研人員與企業脫節的現象嚴重，科研管理體制中存在的問題阻礙了科技生產力的發展。國家科技重大專項在有限領域內強調科技與市場及國家重大需求的深度結合；強調中央與地方、國家部委之間、科研院所高校與企業、研究人員與運營團隊通力合作，開展大兵團作戰；強調結果導向、產業發展和企業創新主體地位，促進“產學研用”深度協同的創新體系形成。大膽革除阻礙科技生產力發展的一切思想觀念束縛和體制機制障礙，也是國家意志的重要內容，國家科技重大專項應成為國家科技管理體制改革的試驗田，在國家層面上形成目標一致、分工協作、高度集成、管理有序、運轉高效的專項組織模式，把各方面力量組織動員起來，科學合理配置，形成攻關合力[13]。通過國家科技重大專項實施，建立起符合科技發展規律、產業發展規律、市場經濟規律的新途徑和新模式，廣泛調動科技界、企業界、經濟界等各方面的積極性，形成有利于實現重大科技創新、造就科技領軍人物、促進不同創新主體協同發展的政策體系、法制保障和激勵機制，為推進我國科技管理體制機制創新提供新思路和新方法，引領和帶動國家創新體系建設。

(四)國家科技重大專項是吸引高端人才，形成創新能力的重要平臺

傳統上，我國高端科研領軍人才主要通過國家自然科學基金委員會杰出青年科學基金和創新研究群體，教育部“長江學者獎勵計劃”特聘教授、“新世紀優秀人才支持計劃“，中科院“百人計劃”和“創新團隊國際合作伙伴計劃” 以及地方政府的人才引進計劃等吸引、資助和培養。2008年，中組部組織實施“千人計劃”，開啟了吸引海外高端人才的新途徑。傳統人才培養和引進，一般研究任務不太明確，針對性和目標性不強，絕大部分人才根據自己的興趣通過基金等申請，開展自由探索。國家固然需要大批這樣的優秀人才，但目前也急需一批能夠直接解決經濟社會發展中關鍵科技問題的人才。引進和培養這類人才，需要依托國家重大科技項目。國家科技重大專項面向戰略產品、關鍵共性技術和重大工程，是任務導向型科研計劃，它對高水平人才極具吸引力，巨大的資金投入和政策保障等也為高水平人才提供了充分發揮的空間。在國家科技重大專項實施過程中，也創造了實踐鍛煉的平臺，必然進一步提升科研人員自身的水平，形成國家科技創新能力。人才是強國之基，國家科技重大專項在國家戰略層面，更應承擔起打造國家最具影響力的高端科技、管理人才人才引進和培養的功能，鍛造一大批能夠突破關鍵核心技術、帶動新興學科、促進戰略性新興產業發展和重大民生問題解決的領軍人才。

三、國家科技重大專項定位

《國家中長期科學和技術發展規劃綱要(2006—2020年)》對國家科技重大專項的戰略定位是“國家科技重大專項是我國科技發展的重中之重”。通過對國家科技重大戰略內涵的分析，對國家科技重大專線的戰略定位有了更加清晰和深入的認識。

(一)國家科技重大專項戰略重點應處于創新鏈的中上端

美籍奧地利經濟學家熊彼特在《經濟發展理論》中作出“創新是指把一種新的生產要素和生產條件的‘新結合’引入生產體系”和“創新引起經濟增長和發展”的論斷，并不斷為20世紀60年代以來以歐美、日本為代表的新技術革命迅猛發展的實踐所證實。如前所述，國家科技重大專項無疑是國家意志在創新活動中具體體現，但創新被認為是各創新主體、創新要素交互作用下的一種復雜涌現現象，是一項極其復雜系統工程。在這一復雜系統中，從科學發現、基礎研究，到應用研究、關鍵核心技術突破，再到技術集成、制造、服務、行銷，直至產業發展等，其核心是一條貫穿其中的知識和技術創新鏈。處于創新鏈上游的科學發現具有偶然性，基礎研究具有極高的風險性，往往無法通過資源集成，在預定的時間內取得預期的成果。當基礎研究取得重大進展之后，處于創新鏈中游的應用研究和關鍵共性核心技術突破的確定性增加，投入產出風險降低，并且這種應用研究和關鍵共性核心技術具有社會公共產品的屬性。國家科技重大專項系國家有組織地開展大規模、多層面的創新活動，必須圍繞核心問題和關鍵環節，通過知識和技術創新活動將相關的創新參與主體聯接起來，以實現知識的經濟化過程與創新系統優化目標的功能鏈節結構模式。簡而言之，國家科技重大專項應瞄準創新鏈的中上端，將力量聚焦于“蛇之七寸”(如圖2所示)。處于創新鏈下游的制造服務、行銷和產業發展等，則應由企業等市場主體通過競爭實現推動經濟社會發展的目的。

圖2 國家科技重大專項在創新鏈中的位置

(二)國家科技重大專項是具有中國發展階段特點的大科學計劃

1962年，美國科學家普賴斯提出了“大科學”(Big Science,Megascience,Large Science)概念，此后，大科學逐步成為重大工程和研究計劃的主要組織方式。對“大科學”一般需要“通過優勢資源的整合和共享，配備高強度的資源，以協同創新方式進行組織開展協同攻關，從而取得科學和技術的突破”[14]。按照實質目的和發展階段區分，國際上的“大科學”工程大體可分為科學探索型，和科技攻關型兩種基本類型。前者以基礎性科學數據的獲取、分析和重大科學問題的突破為主，重在對未知領域的探索發現，參與主體多為高校和科研院所，一般無法按照計劃節點和量化指標進行管理，短期內不具有明顯經濟社會效益。如歐洲核子研究中心的大型強子對撞機計劃(LHC)、Cassini衛星探測計劃、Gemini望遠鏡計劃等。后者是針對制約產業發展的、戰略性的核心共性技術，或戰略產品和重大工程中的關鍵技術，在基礎理論和技術上都需要突破的重大科技計劃。該類計劃是任務導向型的科技活動，既考慮目標的明確性，強調技術的可行性和實施的計劃性，也要評估科學研究的不確定性。計劃實施以企業為主，聯合科研院所和高校，兩類主體的目標和管理機制都有較大差別，協調兩者關系、建立合理的組織管理體系是該類計劃順利實施的關鍵。就我國而言，現有國家科技重大專項的使命是直接服務經濟社會發展,推動產業升級,推進民生改善。由于我國科技工藝水平與國外先進水平還有一段差距，專項中關注的關鍵共性技術大多已為工業發達國家所掌握并壟斷，因此除個別專項外，大多數國家科技重大專項尚處于追趕階段，通過對行業和產業科技水平發展具有積極推動作用的瓶頸技術和共性技術問題的突破，縮短我國與國際科技水平的差距，推動我國產業科技競爭力的提升。

(三)國家科技重大專項在國家科技計劃體系中處于系統集成的重要位置

目前，我國的人才、實驗平臺、科技成果等創新資源，主要分布在中國科學院、獨立科研院所、高教系統和科技企業，而國家組織協調創新資源分配布局的單位和部門主要是國家自然科學基金委員會和科技部。國家自然科學基金定位于“支持基礎研究、堅持自由探索、發揮導向作用”。科技部實施的國家重點基礎研究計劃(973計劃)定位于面向科學前沿，開展重大關鍵科學問題的研究；863計劃主要瞄準世界高技術發展前沿，統籌部署高技術的集成應用；國家科技支撐計劃重點解決經濟社會發展中的重大科技問題，結合重大工程建設和重大裝備開發，加強集成創新和引進消化吸收再創新。而國家科技重大專項是以高度的綜合集成為特征的國家戰略行動，本質是通過國家的戰略動員，組織以科技創新為核心的社會各方面力量協同創新，取得關鍵核心共性技術的突破，進而通過企業延伸到產品，推進相關產業發展。國家科技重大專項與其它國家科技計劃共同構成了國家科技計劃體系，對各種科研項目的成果具有繼承性，充分利用好現有的科研成果才能更快更好的發展，將科研活動由科學探索、前沿高技術發展，一直規劃到直接服務于經濟、社會全面發展，服務于重點產業科技創新和國際競爭力提升，服務于創新型國家建設的標志性工程。另一方面，科技重大專項對其他科技計劃具有引領性，國家科技重大專項中關注的重大問題可作為其他科技計劃制定項目指南的重要參考，對我國科學技術的發展方向具有重要的引領作用。因此，國家應統籌國家各類科技計劃，做好布局、有效銜接和互動、提高創新效率，是國家科技行政主管部門的職責。要在頂層設計、統籌協調、組織保障和基礎信息平臺建設上采取有效措施，既避免交叉重復，又防止部署缺位。

(四)國家科技重大專項是政府行為和市場力量共同推進的復雜系統工程

建國以后，我國充分發揮社會主義“集中力量辦大事”的制度優勢，在政府的強力推動和組織下，采取舉國體制開展了“兩彈一星”等重大科技計劃，取得了巨大的成就。改革開放之后，計劃經濟轉向市場經濟，資源整合從政府計劃調撥轉向由市場機制配置，計劃經濟時代下的舉國體制已不再完全適合新的國家科技重大專項。國家科技重大專項是一項涉及科學研究、核心技術攻關、產業化的復雜系統工程，參與主體包括了政府、科研院所、高校、企業、用戶、投資金融機構等，既要體現國家的意志，又要尊重市場的規律，必須充分發揮政府的強力推進和市場的科學配置作用。政府的決策必須源于市場和社會需求，瞄準市場和社會急需，但靠現有企業和單個部門無法實現的關鍵核心共性技術，實現多部門協同創新和中央與地方聯動，通過政策引導促成企業、科研院所和高校組成產學研技術聯盟，實現 “大兵團”聯合攻關，對資源進行統籌協調，通過人才引進平臺建設、財政投入、知識產權保護為重大專項提供保障條件，落實參與主體的責權利，對重大專項的實施進行監督評估和調整。在專項產業化和市場化階段，政府應尊重市場規律，制定相應政策保證市場公平和健康發展。此階段所需的巨額投資和成果轉化主要由市場發揮資源配置作用，政府的作用弱化甚至退出。

圖3 國家科技重大專項與其他國家科技計劃的關系

圖4 國家科技重大專項中政府和市場的作用機制示意圖

四、結論與啟示

通過對國家科技重大專項的內涵和戰略定位研究，得到以下一些啟示：

(1)國家科技重大專項本質上是國家意志的體現，同時也是一種科研組織模式，適合于那些基礎研究已經取得重大進展、路徑比較清晰、關鍵核心共性技術急需突破的有限領域。但國家科技重大專項但并不是普遍技術進步的唯一模式，并非推進科技進步都應采用國家科技重大專項的模式來解決。作為整個國民經濟主要技術政策措施，這一套做法并不是實現技術進步的有效方法[15]。重大專項應科學聚焦、合理瘦身，體現國家在不同時期、不同階段的戰略重點。應完善國家科技重大專項動態調整機制，充實調整專項目標任務，著力解決部分專項鋪攤子、偏離專項目標的問題，調整不再適合以重大專項方式組織實施的專項和項目。

(2)在整個國家科技創新體系中，自然科學基金、973計劃等設立部署要注重與國家科技重大專項的銜接。國家科技重大專項與其他重大科學工程和科技計劃項目，主要區別就在于他有明確的產業化目標，最終要對產業升級和民生改善產生明顯的帶動作用，應充分調動企業作為創新主體參與國家科技重大專項的積極性。

(3)國家科技重大專項組織實施過程中，不同于一般的科學研究與自由探索，是項目化、工程化的國家計劃，是復雜巨系統項目，是“大兵團作戰”，成果主要體現在可適時轉化的專利、工藝流程和標準等方面，必須強調頂層設計，強調目標任務自上而下的分解，和自下而上的集成，強調承擔單位研究目標與單位發展目標的一致性，應把課題任務當做產業攻關項目來執行，把課題目標與承擔單位自身發展戰略有機結合。

(4)由于國家科技重大專項在各領域的側重點不同，正在推進的國家科技重大專項有的聚焦產業前沿重大目標、有的圍繞打造產業鏈、有的圍繞平臺能力建設等，每一類型的協同創新的組織模式不盡相同，管理部門應充分認識國家科技重大專項的復雜性，進行分類指導，使國家科技重大專項實施具有更強的針對性。

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