李秋秋, 王傳勝

(1.中國科學院大學 資源與環境學院, 北京100049;2.中國科學院 地理科學與資源研究所, 北京 100101)

一、研究背景

2010年1月,中央政府在第五次西藏工作會上提出“推進西藏跨越式發展,要更加注重改善農牧民生產生活條件,更加注重經濟社會協調發展,更加注重增強自我發展能力,更加注重提高基本公共服務能力和均等化水平,更加注重保護高原生態環境,更加注重擴大同內地的交流合作,更加注重建立促進經濟社會發展的體制機制,實現經濟增長、生活寬裕、生態良好、社會穩定、文明進步的統一,使西藏成為重要的國家安全屏障、重要的生態安全屏障、重要的戰略資源儲備基地、重要的高原特色農產品基地、重要的中華民族特色文化保護地、重要的世界旅游目的地”的發展思路和戰略定位。

城鎮化是伴隨工業化發展,非農產業在城鎮集聚、農業人口向城鎮集中的自然歷史過程。作為人類經濟社會發展的客觀趨勢,城鎮化對實現上述目標有著至關重要的作用,是推進上述“七個更加注重、實現五個方面的統一”的基礎,是建設上述“兩個屏障、四個基(保護、目的)地”的重要支撐。

西藏由于特殊的自然環境與歷史基礎,對人類活動的承載能力有限,對傳統模式的經濟增長、城市發展形成制約。因此,這樣的自然背景勢必要求本區在有限的適于人類活動的土地上創造更大更好的經濟社會效應。按照布局合理、節約土地、以大帶小等原則,西藏自治區政府在“十二五”規劃中提出了“積極穩妥推進城鎮化”方針,大力發展中心城市(鎮),加快發展小城鎮,初步構建“一圈三帶兩點一線”的城鎮化發展布局(以“拉薩-澤當城鎮圈”為核心圈,“雅魯藏布江中上游城鎮帶”、“尼洋河中下游城鎮帶”和“青藏鐵路沿線城鎮帶”為重要支撐,藏東昌都鎮、藏西獅泉河鎮為兩個節點,邊境沿線重點城鎮為一線)。

對于當前西藏城鎮化建設,李利鋒等人[1]認為人口快速集中、資源不合理利用是西藏生態環境問題產生的主要原因之一。樊杰等人[2]研究認為上世紀90年代以來隨著經濟的快速發展,流動人口涌入、新鎮設立成為西藏城鎮化的主要驅動力,而這削弱了城鎮化本身應有的正面效應,加劇了與西藏資源環境和民族文化保護的沖突。在西藏城鎮化的發展路徑方面,夏寶林等[3]基于西藏城鎮發展自然與經濟社會環境,認為西藏城鎮處于發展的初級階段、數量及規模較小、區域經濟帶動力不強,應當充分利用外部力量、資源稟賦等條件,實行“非均衡”的發展戰略,優先在基礎好、經濟發達、交通便利的“一江三河”流域中部地區推進城鎮化進程,并在各級城鎮中重點發展區域中心城鎮。何曉蓉等人[4]根據城鎮發展的規模、地域差異及發展階段等現狀,建議西藏小城鎮的發展適宜選擇跳躍式的模式。而唐偉等人[5]則認為目前援藏政策是西藏城鎮化的核心動力,但也使得該區城鎮缺乏內在的驅動和活力,經濟職能較弱,輻射帶動能力不足,因此提出從構建支撐產業、調整援藏政策等內外兩方面優化西藏城鎮化動力機制。此外,也有學者分析了西藏城鎮建設中的生態環境問題,如濕地退化[6]、生活垃圾處理[7]、飲用水源地保護[8]等。

總體而言,已有研究對西藏城鎮化的環境效應分析多從發展建議、生態負面問題入手,對正面效應考慮較少,或只是一般性的描述,略顯片面。本文從正反兩方面解析西藏城鎮化引起的生態環境效應,總結經驗與教訓,為西藏進一步實施科學合理的城鎮化路徑、促進西藏城鄉實現居民共同富裕和西藏自治區可持續發展提供科學依據。

二、1978年以來西藏城鎮化的特征

(一)城鎮化率增長速度緩慢

1952年,西藏自治區的城鎮人口為7.5萬人*本數據為非農業人口數據。本文引用數據除特別注明外,均來自中國和西藏自治區的年度統計年鑒。,城鎮化率6.5%[9]。改革開放以來西藏城鎮化建設步入新階段,1984年中央第二次西藏工作座談會援建的43項工程,以及1994年以來對口援藏政策的實施,極大地帶動了西藏的城市建設。1978-2012年城鎮人口增加了49.77萬人,城鎮化率增加了11.5個百分點。2012年該區城鎮人口增加到69.98萬人,城鎮化率達到22.8%。但和全國水平相比,西藏城鎮化水平仍然較低,2012年城鎮化率僅相當于全國的43.1%,34年來的城鎮化增長速度相當于全國的1/3(圖1)。自2000年國家實施西部大開發戰略以來,西部地區經濟社會發展與城市建設不斷加快。但與西部其他省區相比,西藏城鎮化水平最低且提升緩慢。據第五、六次人口普查,2000到2010年間西藏城鎮化率從18.93%發展到22.67%,每年平均增長1.82%,不到西部地區總體城鎮化水平增速(3.71%)的一半。

圖1 1978-2012年西藏自治區、中國城鎮化率比較數據來源：根據有關年份中國統計年鑒和西藏

(二)城鎮空間分布趨向“大分散、小集中”格局

截至2010年西藏城鎮用地達200.4平方公里,占土地總面積的0.02%*根據西藏自治區土地資源調查數據計算。；城鎮數量發展到142個,包括2個市、140個建制鎮,多年來城鎮主要沿“一江兩河” 區域(雅魯藏布江、拉薩河與年楚河中部流域)分布,該區域土地面積為6.65萬平方公里,只占西藏自治區土地總面積的5.41%,卻集聚了西藏36.01%的人口、61.30%的非農人口與54.88%的城鎮人口,非農化程度和城鎮化率分別高于全區總體水平的10.2和11.9個百分點。其余城鎮則主要分散在藏東橫斷山區東北部,如尼洋河河谷、瀾滄江河谷等,人煙稀少的藏西阿里地區則只形成少數幾個人口規模較小的城鎮。近年來新設城鎮在集聚地區外圍的不斷出現(表1),使集中分布的空間格局逐漸趨于分散,整體呈現出“大分散、小集中”的特征(圖2)。

表1 西藏城鎮空間分布的主要特征值

數據來源：根據第四、五、六次人口普查數據整理。

圖2 2010年西藏自治區城鎮分布及縣市區城鎮人口規模數據來源：根據第六次人口普查和《中國建制鎮統計年鑒》(2012年)推算(注:城鎮人口規模是實際城區和鎮區人口。)

(三)農牧區人口非農化進程緩慢

西藏廣大農牧區的人口自然增長率高于城鎮地區。據第六次人口普查數據,西藏各縣城鎮人口與自然增長率呈現微弱的負相關(皮爾遜相關系數-0.13),即在一定程度上城鎮人口越少的地區自然增長率越高,如拉薩城關區僅3.32‰,而全區達到9.96‰。和全國相比較,1979-2012年全國鄉村人口整體呈現負增長(年均增速-0.6%),而西藏的鄉村人口以年均1.2%的速度保持高速增長,且城鎮人口的年均增速低于全國增速0.6個百分點。這就意味著相較于城鎮人口,西藏的農村人口在快速增加,因此當地“農轉非”對提高城鎮化水平作用有限。

另一方面, 西藏廣大地區大體可分三類,即以農為主的農牧區、以牧業為主的農牧區和純牧業區(那曲地區、阿里地區局部)。在城鎮化建設中,由于人口居住相對固定,以農為主的農牧區城鎮發展具有較好基礎；但以牧業為主的農牧區和純牧業區,由于多數牧民以傳統的游牧為主要生產生活方式,城鎮化建設存在較大難點。在國家“十一五”、“十二五”期間,為推進新農村和城鎮化建設,中央與西藏政府投入大量資金實施以牧民定居、農房改造和扶貧搬遷工程為重點的農牧民安居工程。到2012年末,已解決40.83萬戶、181.22萬農牧民住房,且主體向城鎮集聚,但由于傳統的生產生活方式影響,這些住房一年中絕大部分時間是空置狀態。因此,西藏城鎮化建設推進的難點之一是廣大農牧民長期以來延續和傳承的生產和生活方式。

(四)外來人口對西藏城鎮人口增加的貢獻顯著

西藏“農轉非”則對城鎮化的作用有限,而城鎮地區的外省遷入人口是西藏城鎮人口增加主要動力。2010年西藏自治區人口遷移為凈遷入狀態,城鎮尤其是拉薩市與日喀則市是進藏人口的主要遷入地。表2顯示,外省遷入人口在兩市城市人口中有較高比重,且呈增大趨勢。10年間拉薩市城市人口增加36636人,其中省外人口遷入引起的增長則達到35.13%,外來人口引起的機械增長可視為西藏城鎮人口增加的主要因素。

表2 西藏城市遷移人口占城市人口比重

數據來源：根據第五、次人口普查數據整理。

樊杰等[10]認為暫住人口已成為西藏實際城鎮化中的重要推動力量,而這部分人口由于其流動的特殊性和實際統計的困難而難以準確計數。據考察暫住人口已占到西藏城鎮人口規模的一半左右比重,因而他推測實際外來人口的數量約為統計數量的2倍以上,因此若將暫住人口計算在內,2000年西藏城鎮化水平可以達到27%左右。2010年西藏城鎮人口68.06萬人,其中進藏半年以上的省外人口12.97萬人,占總數的19.06%,而實際上未被納入人口普查對象的進藏半年以下人群,如大量進藏承接建設項目的務工人員、旅游觀光的游客及禮佛朝圣的藏民等,都對城鎮基礎設施和公共服務產生巨大需求,因而也推動著西藏城鎮化進程與經濟社會發展。

大量外來人口在為西藏經濟社會繁榮做出貢獻的同時,對西藏本地人口的就業和發展機會產生了一定的壓力。相對而言,西藏的外來人口較本地人口文化素質較高、具有較強的管理水平與競爭能力,且主要集中在城鎮地區,因此,在城鎮有限的就業容量下,農牧區人口向城鎮和非農產業集聚的進程更加緩慢。

(五)產業發展對城鎮化建設支撐能力有限,城鎮人口容量小

西藏城鎮化建設中一個十分重要的也是我國城鎮化進程中的共性問題是產業集聚。沒有產業發展為吸引力,分散人群難以相對集中,城鎮化將不易實現。以那曲地區為例,該區位于青藏高原腹地,面積較廣,其生態環境的好壞對西藏地區具有重要影響。那曲地區為純牧區,人口眾多且分散,為優先保護其生態環境,自治區提出“以小環境換取大生態”戰略,即加快那曲中心城鎮建設,擴大建設規模,以吸納全區一半人口定居。但因城鎮產業缺乏(全區工業企業僅15個),吸納就業能力較低,因此難以推進。

由于經濟水平較低,西藏城鎮人口容量小。2011年,第一大城市拉薩市城區人口為27.91萬人,只達到中等城市標準,而第二大城市日喀則市城區僅6.40萬人；西藏建制鎮鎮區人口規模最小僅1165人,最大為13324人,平均鎮區人口僅5062人*據《2012年中國建制鎮統計年鑒》。,多數城鎮規模效應不明顯,在吸引人口集聚、解決非農就業、提高基礎設施服務能力等方面有所欠缺,因而對農牧民就業與生活的吸納支撐能力有限。

三、西藏城鎮化的環境效應

隨著城鎮化率的提高,西藏城鄉居民生活水平普遍提升,生活環境也有所改善。在城鎮建設過程中,一方面用能改變與環保工作對西藏城鎮環境起到了正向效應,另一方面經濟與城鎮發展所帶來的排放物增長和土地擴張是西藏環境質量的重大隱患。

(一) 能源利用結構的改善與城鎮環保設施建設,較好地緩解了資源環境壓力

1.能源利用改變

過去,西藏自治區農牧民生活燃料幾乎全部來源于生物質能源,不僅包括柴草和牛糞,甚至包括河谷地區的沙生槐、紅柳等灌叢及草皮等[11],人口增加給生態環境帶來巨大壓力。政府一方面通過新農村建設改變農牧民用能結構,一方面通過城鎮化建設推進清潔能源使用。

表3顯示,2000-2010年,自治區居民生活能源結構中,使用清潔能源(燃氣、電)的家庭戶占比從18.1%增加至30.0%,其中城市地區從75.3%增加至94.5%。同時,西藏還積極利用水能、地熱能、太陽能和風能等清潔能源,初步形成了以水能為主、多能互補的能源建設利用格局,對保護生態環境起到了積極作用。

2.城市(鎮)環保設施增加

城市(鎮)是地區經濟增長的重心,當前我國城鎮化和工業化過程中往往伴隨著追求經濟效益而破壞環境的人類活動。在生態環境脆弱的西藏,除了污染物源頭控制,大力建設環保設施也是保護城市(鎮)環境的重要決策。

以水環境為例,長期以來西藏農牧民生活污水處于漫地自然排放、自然凈化的局面,城鎮化成

表3 2000、2010年西藏自治區居民生活能源結構(%)

數據來源：根據第五、六次西藏自治區人口普查資料計算,數據為家庭戶比重。

為提升農牧民生活品質,集中收集、處理生活污水,保障水環境質量的重要途徑之一。2000-2010年,自治區有獨立廁所的家庭戶占比從30.5%增加到42.3%,其中城市和鎮分別增加了26.9%和19.5%；無廁所的家庭戶占比減少了15.7個百分點,其中城市和鎮分別減少了20.9和23.1個百分點。政府在實施污染物總量控制的同時,通過加大投資,不斷擴大城鎮污水處理廠建設規模和覆蓋范圍。由于環保設施逐漸發揮效用,且當地人類活動強度尚較低,目前自治區總體水質現狀較好,基本不存在飲水安全方而的隱患。2012年自治區主要江河水質98%以上達到Ⅲ類水域標準[12],主要湖泊總體達到Ⅰ類水域標準；監測的127個水源地的水質檢查結果中達到飲水安全的水源地有123個,縣城以上城鎮集中式飲用水水源地水質達標率98%[13]。

(二) 西藏城鎮發展可能存在的環境問題

1.工業排放和機動車增長是大氣環境的主要污染隱患

西藏主要城鎮大氣環境質量整體優良,2012年全區所有地市空氣質量均達到《環境空氣質量標準》二級標準,主要城鎮達到97.5%以上。為控制大氣污染物的排放,中央和自治區政府一方面推廣清潔能源使用,另一方面采取嚴格限制高耗能企業發展,推進拉薩“太陽城”建設等一系列措施。

然而,隨著城鎮化進程的加快,以及基礎設施建設與特色經濟發展,西藏地區資源消耗和污染物排放呈明顯上升趨勢,其中廢氣排放總量由2000年的1.2億標立方米上升到2012年的113.96億標立方米,增加了近94倍。西藏的廢氣來源主要包括工業廢氣、城鎮生活廢氣以及機動車廢氣,如表4所示。

表4 西藏自治區2010-2012年大氣主要污染物來源

數據來源：根據2001-2010年西藏自治區環境狀況公報數據整理。

西藏自治區產業結構層次低,重工業產值占工業總產值的比重超過60%,大氣環境惡化存在較大的隱患。目前,由于西藏城鎮的工業企業多以中、小型企業為主,相對而言工業對大氣污染的貢獻低于城鎮生活污染和機動車污染。近十年,西藏機動車數量增長較快,2001年以來,汽車保有量增加了24.7萬輛*據西藏自治區公安廳提供資料。,其中私人汽車2007-2011年4年間增加了11萬輛,導致機動車污染成為近兩年大氣NOx和煙/粉塵的最主要的來源。而少量的廢氣處理設施卻遠遠不能滿足城市發展需求,2010年全區僅有46套廢氣治理設施,顯著低于全國平均水平(11713套),控制污染物達標排放與治理的能力亟待提高。

2. 城鎮污水和垃圾處理設施不足

雖然城鎮化提高了農牧民的生活品質,但城鎮生活污水是西藏水污染的主要來源(圖3)。而因地處高寒地區,廢水處理設施損壞率高,維修成本大,城鎮污水處理設施和技術水平還不能滿足像西藏高原這樣特殊區域的要求,因而城鎮污水處理率較低。2007-2011年,城鎮生活污水排放年均增長率為18.1%,接近全國平均水平的2倍[14],而主要城鎮污水集中處理率僅為4.4%。2010年按城市人口規模衡量的人均廢水處理設施數量,西藏自治區和拉薩市分別為0.6和1.7套/人,而全國均值為2.0套/人。

圖3 2010-2011年西藏自治區廢水污染物來源比例數據來源：西藏自治區環境保護廳提供。

西藏自治區固體廢棄物主要包括采礦棄渣、生活垃圾和建筑垃圾,其中城鎮生活垃圾是主要來源。隨著城鎮人口的增長,城鎮生活垃圾產生量不斷增加,環境處理設施顯得配備不足,且不同區域差別較大。2012年自治區城鎮生活垃圾處理量25.6萬噸,而垃圾產生量僅拉薩和日喀則二市就達41.3萬噸,處理設施遠不能滿足需求。此外,城鎮及其周邊生活垃圾處理設施也覆蓋不足,截至2013年,自治區74個縣城中,還有17個缺少垃圾處理設施,而絕大多數鄉鎮也無相應的垃圾處理設施*據西藏自治區發改委提供資料:“西藏自治區垃圾處理設施及完成情況表”, 2013年。。2012年西藏城市垃圾無害化處理率為73%,其中拉薩市為100%,日喀則市為90%,其他縣城為52%。生活垃圾的裸露堆放或凹型地簡易堆放,特別是在城鎮飲用水源地,垃圾堆放已經是主要污染源之一。

3.城鎮飲用水水源地存在污染

根據2011年《西藏自治區城鎮飲用水水源地環境保護規劃》,在西藏140個城鎮飲用水水源地中,有116個沒有設置專門管理機構,占總數82.9%,有相關管理規程的水源地僅21個,只占總數的15%,水源地管理規范問題嚴重。而全區飲用水水源地中僅63個劃分了飲用水水源保護區,其中又不同程度地存在水源保護區設置不合理、保護區防護設施不完善的問題。

在全區140個引用水源地中,67.8%的水源地一級保護區內有污染源分布,二級保護區、準保護區內有污染源分布的分別為60.7%和47.9%。如圖4所示,各水源地保護區內普遍有放牧、耕地等現象存在,部分水源地保護區內有民宅、企業等與供水設施和保護水源無關的建筑,給水源地的水質安全造成較大隱患,城鎮生活垃圾無序堆放及污水排放是水源地水質的主要污染源,部分水源地已存在個別水質因子超標現象。

圖4 西藏自治區城鎮飲用水源地保護區污染源類別數構成數據來源：根據西藏自治區環境保護廳《西藏自治區城鎮飲用水水源地環境保護規劃(2011年)》整理

4.城鎮擴張侵占生態濕地

在西藏城市建設初期,對城市內部及周邊的生態空間保護意識不強,導致城市土地擴展過程中對周邊濕地的占用和人為干擾[15]。因拉薩城區的擴展侵占,號稱“拉薩之肺”的拉魯濕地面積在1965年為86.4平方公里,到了1999 年夏,僅存54.87平方公里,減少了約36.5%[16],濕地萎縮在與拉薩城區交界處尤為明顯[17]。1992年,為緩解洪澇威脅解決灌溉問題,拉薩市修建了橫貫拉魯濕地東西的中干渠,由于濕地中水的迅速排出,直接導致了濕地旱化和沙化。此外,人類活動加強,特別是城鎮居民點生活垃圾的無序排放,也是造成周邊濕地污染的重要原因,如措勤縣城的垃圾通過措勤藏布對西藏第三大湖泊扎日南木錯河口濕地造成嚴重污染[18]。

1999年拉薩市建立了拉魯濕地自然保護區,同時成立了自然保護區管理處,加大了對濕地的保護力度。2003年以來,拉薩市通過北干渠灌溉、中干渠綜合整治等工程,拉魯濕地自然保護區濕地地表水位、地下水位有所上升,濕地面積有所回增,城鎮居民區面積增加幅度較小,濕地保護效果明顯,但生態濕地的保護還依賴于城鎮長久的用地控制和污染治理。

四、結論與建議

(一)主要結論

西藏城鎮化是引導人口集聚、緩解農牧區壓力、提升居民生活品質的重要舉措。改革開放后,西藏地區經濟社會呈現跨越式發展,表現為以下特征:城鎮化率增長速度緩慢;城鎮空間分布趨向“大分散、小集中”格局;農牧區人口非農化進城緩慢;外來人口對西藏城鎮人口增加的貢獻顯著;產業發展對城鎮化建設支撐能力有限,城鎮人口容量小。

雖然在城鎮建設過程中能源利用結構改善與城鎮環保設施建設較好地緩解了西藏的資源環境壓力,但城鎮化也對生態環境帶來了負面效應，包括工業排放和機動車增長是大氣環境的主要污染隱患、城鎮污水和垃圾處理設施不足、城鎮飲用水水源地存在污染、城鎮擴張侵占生態濕地等。

綜合分析,西藏城鎮化過程對生態環境保護整體上呈正向效應。但因西藏自治區工業化和城市化正處在快速發展的初期,由此引起的環境效應(庫茲涅茨曲線)也正處于倒U型曲線“上升段”的初期,因此,一方面目前的生態環境問題可以看作是西藏城鎮和經濟發展所處階段的問題,近期城市及其周邊環境出現惡化的趨勢不可避免；另一方面,隨著人口和產業向城鎮不斷集聚,城市環境承載力受到挑戰, 生態環境保護任重道遠。

(二)主要對策建議

1.科學確定西藏城鎮化道路,積極穩妥推進城鎮建設

中心城市(鎮)是西藏區域經濟發展的核心力量,更是引領全區現代化、信息化建設的重要主體。壯大核心城市拉薩市、日喀則市的綜合實力,積極發展昌都鎮、那曲鎮等具備較好基礎的區域中心城鎮,發揮其資源和人口聚集優勢與經濟社會職能,是實現西藏經濟社會跨越式發展的重大保障。而當前,西藏中心城市少、規模小、人口承載能力和輻射帶動能力有限的情況下,發展小城鎮是充分利用現有基礎和資源、實現西藏快速城鎮化與社會經濟發展的主要渠道。因此,西藏城鎮發展應注重中心城鎮與小城鎮的共同發展。

2.推動當地農牧民“非農化”進程

一方面,提高城鎮的規模和服務能力。依托本地旅游、礦產等資源,在農牧區推行農牧業產業化經營,在小城鎮積極發展鄉鎮企業和中小企業,在中心城市發展適宜的特色支撐產業,增加服務行業與就業崗位,提升城鎮人口容量和輻射帶動作用。另一方面,建立合理的外來人口管理機制,提高本地人口素質。隨著鐵路、機場等交通條件的改善,西藏很可能迎來更多的外來人口。西藏政府應對外來人口尤其是對流動人口實行一定管控措施,如開展對其的管理預測、提高門檻約束等。同時,要提升本地居民的就業素質,積極鼓勵當地農牧民外出就業,并為剩余勞動力向城鎮和非農產業轉移創造條件(如幫助農牧民定居城鎮、在城鎮謀職),推進非農化和本地城鎮化進程。

3.加大城市基礎設施建設扶持力度,培育城鎮內生動力

一方面, 借助國家扶持與發達地區的對口幫扶,增加對交通、信息等基礎設施和公共服務建設的資金與人力投入,加快完善中心城市對內交通和對外交通(公路、鐵路、機場等),提高城鎮化質量,增強西藏跨越式發展的保障能力。另一方面,要培育拉薩、日喀則等城鎮的自身發展動力,發展特色的支撐產業,積極促進產業集聚,增強城鎮自我發展能力和對人口與經濟活動的吸納支撐能力,而不單單依靠國家外省扶持實現經濟增長。

4.保證城鎮環境質量,建設生態型城鎮

一方面,城鎮發展奠定了城鎮環境保護的物質基礎,因此需強化西藏城鎮化對生態環境的正向效應,積極完善能源利用結構、促進環保設施建設；另一方面,西藏城鎮建設與經濟發展應強化資源環境約束瓶頸,引導相關建設部門、城鎮居民樹立生態型、綠色型城市發展思路,積極推動污染物處理設施的技術改進和環境容量增加,構建國家重要的生態安全屏障。

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