政策創新驅動新能源產業發展
——關于中國風電產業稅收政策研究

王 璽，李桂君

(中央財經大學 稅務學院，管理科學與工程學院，北京 100081)

一、引言

在全球經濟尚未完全脫離金融危機的陰影、氣候變化加劇、環境污染問題嚴峻的大背景下，如何實現經濟增長模式的平穩轉換，實現低碳可持續發展，成為世界各國廣泛關注的話題,新能源產業借此時機迅速成長，成為新的經濟增長熱點與戰略產業。然而，由于國際市場萎縮、產業發展與市場培育不協調，生產力發展與制度建設不協調等原因，新能源產業在剛剛起步就面臨產能“過剩”的問題，由于電網建設相對于電源建設落后、缺少電力外送通道，新能源產業的發展面臨著多方面的挑戰[1]。

中國可開發利用的風能資源豐富，潛力巨大，且發展迅猛，是我國新能源結構中的重要部分，也很可能成為我國完成節能減排目標、實現能源結構調整與可持續發展的重要力量。今年看來，風電產業形勢利好，產業保護與調整的任務更加突出，稅收作為國家政策導向的體現和政府調節市場的有效經濟杠桿，在宏觀調控和產業指導過程中往往發揮著領導指引的作用，此外，隨著企業對稅收籌劃工作的日益重視，國家財稅體制改革的進一步深化，有效稅收政策在產業調整中的效用和影響也將大幅增強，因此，研究有利于風電產業健康發展的稅收政策是有效且必要的[2]。

二、中國風電產業發展現狀

中國風能資源較為豐富。根據全國900多個氣象站將陸地上離地10m的高空資料進行估算，全國平均風功率密度為100W/m2，風能資源總儲量約32.26億kW，可開發和利用的陸地上風能儲量有2.53億kW，近海可開發和利用的風能儲量有7.5億kW，共計約10億kW。如果陸上風電年上網電量按等效滿負荷2000h計，每年可提供5000億kWh電量，海上風電年上網電量按等效滿負荷2500h計，每年可提供1.8萬億kWh電量，合計2.3萬億kWh電量[3]。

據國家能源局統計，中國已成為全球風電裝機規模最大的國家，風電設備制造能力也位居全球第一。2013年，全國新增風電裝機容量16100MW，居世界第一位，新增風電并網容量1449萬kW，累計并網容量7716萬kW，同比增長23%。年發電量1349億kW時，同比增長34%。風電利用小時數達到2074h，同比提高184小時。平均棄風率11%，比2012年降低6個百分點。全國新增核準容量3069萬kW，累計核準容量1.37億千瓦，累計在建容量6023萬kW。國家能源局《可再生能源“十二五”規劃》中提到，預計到2015年，中國將建成海上風電5GW，形成海上風電產業鏈。2015年后，中國海上風電將進入規模化發展階段，達到國際先進技術水平。2020年中國海上風電將達到30GW。

風電產業在我國起步晚，但發展勢頭強盛，屬于國家戰略新興產業之一，但是，由于缺少對發展新能源充分的戰略規劃，在發展初期階段就出現了“產能過剩”的問題。電網體制僵化，缺少合理科學的定價機制，全國各大電網之間缺少相互連接支撐體系，風電產業高速度、大規模集聚擴張的發展態勢導致了電源建設的盲目狂熱，而電力消納能力建設的相對落后，消費市場建立的遲緩等問題嚴重阻礙了風電產業的健康壯大，拉低了產業經濟效益，影響產業培育的整體進程。

從世界目前風電發展推測，未來風電產業發展主要存在以下趨勢：

(1)風電場建設向大型化方向發展，海上風能利用向規模化開發階段發展；

(2)加大關注低風速風場的開發，增加風電產業可推廣范圍；

(3)促進專業化消費市場的建立，加速推動新能源對傳統能源的替代。

(4)風電開發成本逐漸降低，市場競爭力進一步提高，并且環保和產業轉型推動效應更加顯著。

三、國際風電產業政策分析

風電等新能源產業的發展受到各個國家的廣泛重視，各國也推行了相關政策手段來扶持這一新興戰略產業的發展，對各國所推行的相關政策種類進行總結整理和對比，能夠更好把握政策激勵的可行方法，因地制宜促進我國風電產業相關政策體系的建立完善[4]。

(一)國際新能源政策分類

國際能源署中可再生資源政策數據庫收入了1000多條世界各國的可再生能源政策，將可再生能源政策分為6類。

1.經濟手段。直接投資，包括向地方政府撥款、技術設施投資、政府采購規定、設立研發基金；財政金融激勵政策，包括固定電價、財政獎勵和補貼、信貸支持、稅收優惠和減免；以及基于市場的經濟手段，包括溫室氣體排放配額、綠色證書、白色證書等。

2.管制手段。包括審計、監督、規范和標準(建筑規范和標準、產品標準、行業標準、車輛節油和排放標準)、一五計劃等。

3.政策框架構建。主要包括制度建設和戰略規劃。戰略思想與眼光在產業發展中的運用能夠起到調控市場失靈、引導發展方向、協調產業結構的作用。

4.研發和應用。包括示范工程和研究項目(技術應用與擴散、技術發展)。政府撥出專項資金進行研發支持與建立示范是發展可再生能源技術的一項非常重要的政策。對風機技術研發的可持續投入，尤其是在私營制造業企業與公共研究機構進行合作時對基礎研究進行的投入，以及對示范和商業化項目的支持，對于風力發電行業的國產化發展起著重要的作用。

5.宣傳教育。包括提供信息、咨詢、專業培訓。

6.自愿途徑。包括公眾志愿計劃、公共部門與私人部門間的協商和私人部分的單方承諾。

如果將政策按照著力點的不同進行區分，可以大致分為供給側政策、需求側政策與環境側政策，即刺激投資生產等生產活動的政策、刺激需求與鼓勵使用消費的政策以及建設產業發展健康市場或研發等環境的政策。將部分國家的風電政策按照此種分類方法進行整理，可以得到表1。表1基本反映了國家想要實現風電產業持續健康發展所應構建的政策體系[5]。

通過整個風電產業政策體系的觀察可以發現，稅收政策在一國風電產業政策體系中主要是作為供給側政策和需求側政策對生產和消費進行調節。作用于供給側的稅收政策主要是通過稅收抵免、稅收返還、加速折舊、延遲納稅等稅收手段鼓勵企業進行風電研發投資于生產；作用于需求側的政策主要是通過稅收優惠鼓勵企業使用風電，或者通過加征環境稅等抑制企業對傳統不可再生能源電力的依賴，加速風電對傳統能源的替代速度與風電消費市場的發展壯大。

(二)促進風電產業發展的稅收激勵政策

對各國風電政策體系中的稅收條款抽取整理，集中研究稅收政策在風電產業發展戰略中的作用。

我們將美國作為風電產業稅收政策國際經驗研究的切入點，因為美國的風電產業發展較為先進成熟，美國又是一個法制體系相當健全、稅收管理發達領先的國家，已經建立起相對完整細致的新能源產業稅收政策體系，其中不乏可供參考的稅收政策設計。現將美國風電產業的部分稅收政策整理如表2。可以發現，美國風電產業稅收政策的主要著力點是供給側，似乎單薄，但是，這是與其可再生能源配額制等強制性需求方政策互補互利的，不同政策各自刺激國內風電等可再生能源的供給與需求，維持市場發展的協調健康。

表2 美國風電產業稅收激勵政策

此外，歐洲等地區國家也各自實行了推動各國風電等新能源產業發展的相關政策，部分整理如表3。

對各國風電產業等新能源稅收政策的分析，可以總結出其政策整體具有幾個顯著特點。[6]

1.形式多樣，稅收優惠類型豐富

各國財稅政策涉及對多種稅制要素的稅收優惠，如按照購置費計提特別折舊以及投資補貼等針對稅基進行的稅收優惠，通過稅收返還、稅額扣除等進行稅額方面的優惠以及美國實行的納稅義務遞延等對納稅期限進行的特殊規定等。

2.重點突出，關注重點環節，實現不同政策效果

稅收優惠政策從研發、投資、使用等不同環節入手，提高風電的產量和利用率。對于生產者采取計提特殊折舊、加速折舊和稅收抵免政策降低其生產成本，激勵風電制造能力的提升；通過對消費者使用傳統化石能源征收污染附加稅以及對使

表3 部分國家風電產業相關稅收政策整理

用可再生能源設備的稅收減免加大風電等新能源的比較優勢，擴大消費者對新能源的需求，加快新能源對不可再生能源的替代進程。

3.優惠與懲罰并重，稅收優惠與稅收懲罰并駕齊驅

通過同時采用針對新能源生產使用的優惠政策和對化石能源加大征收碳稅、環境稅、污染稅等措施，可擴大新能源使用的比較優勢，減輕稅收優惠政策可能帶來的隱性稅收以致抵消顯性稅收優惠的現象，促進生產者和消費者主動選擇風電等新能源。此外，各國往往為了在引進先進技術的同時注重發展國內風電產業，稅收優惠措施上進行了資格限制，如進口關鍵零部件免關稅，但進口整機無優惠等。

4.相得益彰，與非稅政策相互配合

隱性稅收的存在會導致部分稅收激勵政策失靈，并且雖然激勵政策能夠促進風能等新能源的生產，卻難以有效降低傳統能源的生產和使用規模，因此配合以配額管制、生產環保標準等非稅政策能夠改善政策的有效性和持久性。

四、中國風電產業稅收政策

我國為促進風電產業的健康持續發展，同樣出臺了許多針對風電產業的稅收優惠等政策，其中稅收政策主要涉及所得稅、增值稅與關稅，主要類型的整理如表4。

表4 中國風電產業相關稅收政策

從目前來看，我國風電產業稅收政策的著力點單一，完全集中在對供給側投資者、生產者的補貼激勵方面，對需求側而言，既缺少對污染性能源利用的懲罰性措施，又缺少對風電利用的激勵優惠措施，同時在非稅政策的設計上也落后于產業的發展，未能及時彌補稅收政策在需求側和環境側上的缺失。政府在政策配合與引導上的缺位在一定程度上導致了我國風電產業的發展“未老先衰”、結構性問題突出的現狀。此外，政策手段的選擇和針對性等方面也存在需要完善的環節[7]。

結合我國風電產業的整體政策環境觀察，著力點單一、前期重數量輕質量是目前政策體系普遍存在的一個問題。下圖是我國關于風電產業的相關政策法規整理，并做出政策著力點的統計結果圖5。

圖5 中國風電產業政策法規統計圖注：百分比之和大于100%是因為一項政策法規著力點會多于一個方面。數據來源：http://www.chyxx.com/industry/201308/217544.html

通過政策統計結果可以發現，我國在建立建設風電產業政策體系的過程中始終存在偏重供給側、環境側的表現，并且存在將風電生產成本轉嫁到消費者的行為，不利于風電產業消費市場長期發展擴大。無論是激勵新能源產業的發展還是抑制對傳統污染能源的過度依賴，消費市場的主導作用都不容忽視，沒有消費，就沒有浪費，過度偏重供給方的政策體系不僅無法根本上抑制污染性能源的使用，也無法激發社會投入新能源產業發展的源動力和主動性，使產業發展缺少自主調節和規范的內在驅動力，難以使風電產業真正獨立壯大。

而同時可以看到，近年來風電產業所出現的問題吸引國家的日益重視，從政策法規的著力點逐漸偏向需求側這一點也可以得到印證。隨著政策著力結構的調整，風電產業的結構也將逐漸調整平衡，實現健康持續發展。

五、我國風電產業稅收政策評價

我國在稅收政策設計過程中考慮到了風電等新能源產業的特殊性，并且相繼推行乘風工程、雙加工程、國債風電項目、科技支撐計劃等一系列的支持項目推動了風電的發展，使我國風電產業順風而上，取得傲人成績，但同時，我國風電產業發展的結構問題仍然存在，效率仍待提高，比較我國風電產業稅收政策與新能源發展較先進國家的政策體系，分析產業發展現狀后也可以發現相關癥結。盡管我國已有部分激勵新能源發展的稅收激勵政策實施，但整體而言對風電產業發展戰略意義的認識仍有待提高，并且缺少政策之間相互配合銜接的制度體系，現行政策手段的種類略顯單一，考慮范圍較窄，存在如下問題。

(一)增值稅轉型影響的雙重性[8-9]

增值稅轉型的影響不均首先表現在項目間稅負水平的差異上。在增值稅轉型后，允許企業抵扣其新購進設備所含的增值稅，對新建風電場項目而言受益匪淺，而對于轉型前建成的風電項目卻沒有幫助，造成不同風電項目間稅負水平的不公平。

另外，允許購進設備進項稅額抵扣后，新建風電項目的企業一般在5～8年內無法實現增值稅，對地方財政的貢獻短期內明顯減少，會影響地方政府對發展風電的積極性，影響地方政府對風電產業的扶持力度不利于風電產業的進一步發展。

此外，在購進設備進項抵扣完畢后，風電產業的總體稅負水平仍然偏重。因為相對于火電等傳統能源而言，風電的成本構成主要是初始設備投資與財務費用，并沒有燃料等項目的進項抵扣，按照上網電價均按照0.51元/KWh計算，火電的燃煤成本約占發電成本的60%左右，以17%的增值稅率計算，每千瓦時的火電增值稅負擔稅額為0.51*(1-60%)*17%/(1+17%)=0.0296元，風電的進項稅抵扣不足1%，即使在減半征收增值稅后，每千瓦時負擔的增值稅額仍為0.51*(1-1%)*17%*0.5/(1+17%)=0.0367元，稅負高出火電近24個百分點。

(二)激勵政策零散，關注點單一

目前對風電產業采用的主要是一些簡單的稅收優惠措施，而投資抵免、加速折舊、納稅遞延等國際常用的稅收優惠手段較少出現，而且政策的關注重點往往集中在投資者或生產商方面，使得風電產量大幅增長，而由于缺少對消費者和電網建制的激勵，國內風電市場內需不足，電力消納不暢，使得棄風限電始終是風電發展的重大掣肘因素，出現“發展越快，損失越大”的怪圈。

(三)缺少稅收懲罰措施的配合，能源結構更新速度難以保證

我國風電發電量僅占電力消費量的2%左右，而歐洲平均水平已經接近20%左右，這表明我國風電發展空間巨大，也反映出我國風電利用在市場認同和普及度上的不足。目前風電的使用成本仍然高于傳統電源，企業等風電利用的積極性受到成本因素的限制。解決這一問題不僅需要對風電利用的政策激勵，也需要通過加快設計征收資源稅等反向激勵政策更全面地推進風電對傳統能源的替代。

(四)產業發展戰略眼光不足，政策設計顯被動

對風電產業發展的戰略性和長期性缺乏認識和重視，在風電發展的初期主要表現是將風電看作是新能源試驗或對我國能源供應微不足道，因而采取的是臨時性、試探性措施作為權宜之計,導致財稅政策缺乏系統性,顯得零亂與不到位。政府對風電產業的投入嚴重不足,政府投入習慣性地以財政出資建設幾個示范項目以及為完成若干技術改進而對某些項目采取某種稅收優惠。政府的直接投入只局限于研發，對風電投資、銷售、使用、服務等方面投入幾乎是空白。一部分政策老化,如國債投資風力發電政策。我國現行的財稅政策主要是促進設備國產化為主,對增加風電的供給、加強風電的并網輸送等系統的政策措施不完善,風電企業信貸優惠方面缺乏政策有力的支持。

六、風電產業稅收政策優化的提議

風電產業在我國沒有發揮作為戰略新興產業應有的帶動作用，反而出現“未老先衰”的產能過剩問題，產業的經濟效益下滑，嚴重打擊了新能源企業發展的信心和動力，在國際新能源政治的沖擊下，產業培育的壓力將加大，影響新能源產業長遠戰略目標的實現。現應從新能源發展戰略整體的眼光出發，對癥下藥調整風電產業發展中出現的失衡問題，轉移政策重點到培育消費市場、擴大風電應用領域、提高普適性、推進傳統能源替代等工作上來。針對現行政策的盲點與風電產業發展規律，總結以下稅收政策改良建議。

(一)調整完善現有稅收政策

增值稅方面，加大優惠力度，進一步采取減輕風電產業稅收負擔。稅法規定，風電企業改征增值稅后按照正常稅率17%減半征收，稅率減至8.5%，但由于風力發電幾乎沒有購進原材料的成本，缺少進項稅額抵扣，其實際稅率仍為8.5%，而火力發電等傳統能源由于燃料等成本進項稅額的抵扣，實際稅負是低于風電的。另一方面，增值稅改革后規定風電產業設備增值稅稅額可以進行抵扣，但風電企業目前多屬于低盈利狀態，可抵扣銷項稅額低，往往需要抵扣十幾年，抵扣期間相當于企業將現金流滯留在稅務部門，自身還需要借助其他融資手段進行融資，大大增加了企業的現金壓力和融資成本。因此，在增值稅稅率和優惠條件的設計上，應該根據風電產業的產業特點，在行業調查和測算、充分了解現實的基礎上設計更具針對性的條款，進一步降低稅率、將抵扣轉變為部分稅收返還、退稅等，采用靈活多樣的增值稅優惠政策，真正發揮其扶持作用，壯大稅基[10-11]。

在企業所得稅優惠方面，稅收優惠的方式較為單一，投資抵免、加速折舊、納稅遞延等國際常用政策體現較少，同時，與風電發達國家相比，我國稅收優惠的年限較短，很難覆蓋新興企業創業期，給企業發展壯大帶來壓力。建議進一步豐富稅收優惠選擇、延長優惠期限，護航風電企業的平穩成長。

進口關稅方面，再通過進口稅收減免鼓勵科研和技術研發的同時，要同時注意對國內同類型制造業的保護，給予其平衡的稅收優惠；而先征后退的政策增加了企業的流動性壓力，目前的退稅工作難以保證該項稅收優惠的切實實行，可以考慮直接采用減免稅方法。

(二)擴大補貼受益主體，培育新能源應用市場

為促進新能源產業發展，我國先后頒布了可再生能源價格全國分攤政策、可再生能源增值稅減免政策、太陽能光電建筑應用財政資金補助辦法、上網電量全額保障性收購政策和新能源上網電價補貼政策，促進新能源資源的開發和規模化發展，政策效果顯著，但是，相比之下，我國對新能源消費市場的培育缺乏必要的鼓勵引導措施，激勵新能源發展的同時忽略了對傳統能源的區別對待，新能源的利用沒有起到對生產方式和產業結構轉變的帶動作用，沒有發揮帶動產業革命的潛在能量；消費者對于風電的利用也趨于局部化，電力難以準確輸送并滿足用戶的實際需求；同時，風電用電成本偏高阻止了更多消費者的進入，對此，稅收應該體現出對風電用戶的利益補償和鼓勵，拉動消費需求的增長。總之，稅收政策在未來應考慮將優惠力度轉向風電消納和利用的鼓勵以及降低消費者用電成本、培植消費市場等方面。

(三)分析稅收鏈條環節，關注產業與市場發展政策需求

從企業運營角度，根據新能源產業的供應、研發、生產和銷售等環節，建立“稅收鏈”的思想，通過對各流程和環節的分析，針對不同稅收優惠空間進行靈活的優惠政策設計，在關注國家產業整體發展戰略的同時考慮各利益相關者和市場發展的需求，切實降低風電產業稅收負擔，保障盈利空間、鼓勵研發、推動國產化、提高風電企業競爭力以促使傳統能源企業轉型以及降低風電利用成本以發展市場、加速新能源對傳統能源的替代等。在不同環節和需求下靈活采用投資抵免、加速折舊、遞延納稅等優惠政策，增強政策適應性。

從產業周期角度，在風電產業發展的不同階段，也需要政府相機決策，采取恰當的政策手段和稅收優惠手段，引導產業發展方向，使之與國家戰略和經濟發展思路相一致。

(四)樹立稅收管理的系統思想，規劃建立新能源發展制度體系

由于稅收政策的時效性等限制，稅收抵免之類的優惠政策無法長期持續存在，導致新晉企業可能無法享受應有優惠，現有企業可能因優惠停止運營壓力增加，難以步入盈利軌道，財稅政策的特性使其不可避免地具有其限制和不足，美國國家經濟研究局教授吉爾伯特就曾表示，在鼓勵可再生能源發展方面，“約定金價”(強制要求電力供應商的購買可再生能源發電企業提供的電能時，在連續若干年內支付固定的高于一般市場價的價格)的辦法要優于稅收優惠政策)。同時，由于稅收法令的專業性，公眾對稅收政策的了解程度有限，難以完全依靠稅收政策提高消費者對風電的認可度。因此，在制定稅收政策的過程中要建立系統思想，通過經濟政策、公共服務政策等之間的銜接配合，激勵產業投資研發、引導產業調整方向、協調市場利益關系、規范市場主體行為，實現風電產業的突破與發展。

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