從合作區到區域合作網絡：結構、路徑與演進
——來自“9+2”合作區191項府際協議的網絡分析

馬捷,鎖利銘,陳斌

(1.電子科技大學 經濟與管理學院, 成都 四川 611731; 2. 電子科技大學 政治與公共管理學院，成都 四川 611731；

一.引言

中國經濟經過三十多年的快速增長，市場化的有序進展和制度的持續創新與資源優勢相結合，創造了巨大的財富。2010年中國超越日本，成為世界上僅次于美國的第二大經濟體，扣除自然增長因素，2013年我國人均GDP實際增長7.1%，對于一個人口大國而言，這樣的成績是十分優越的。研究者指出地方政府的利益驅動和相互競爭是中國經濟增長的動力(周黎安，2004；張晏、龔六堂，2006；付強喬岳，2011)[1-3]。然而，政治錦標賽帶來了各種結構性的扭曲導致經濟增長背后隱藏巨額交易成本，經濟增長和社會和諧面臨一系列難題：如城鄉收入差距的持續擴大，地區間的市場分割，公共事業的公平缺失等等(王永欽等，2007)[4]。與此同時，面對日益復雜的發展問題，受到能力、資源、責任、目標等因素的約束，單個地方政府已無法解決如環境保護、公共衛生等涉及政治、經濟和社會等具有空間外部性的多維問題。另一方面，區域經濟一體化的推進產生了對公共服務、公共產品、公共資源的需求沖突。于是，為克服分權體制的弊端，降低交易成本的合作路徑正在不同層級全面展開，區域融合的發展格局正在興起，泛珠三角、長三角、京津冀等多邊合作已經成為我國新的經濟增長極。根據一項調查，地方政府已經意識到發展中的彼此依賴和聯系，導致了更多的橫向和區域協作，兩個或多個地方政府通過協調合作而不是競爭來尋求區域共贏的理想結果(石亞軍，2010)[5]。地方政府之間的區域合作成為解決區域共同問題的政策手段，尤其是經濟一體化、產業結構調整以及跨區域的公共物品和服務供給等(楊龍，彭彥強，2009)[6]。

合作區的成立通過制度引導為地方政府間建立互惠共贏的合作關系搭建了基礎，但是合作區內地方政府與誰在哪些領域合作,多領域合作帶來的網絡效應如何成為合作實現的關鍵，這些都是有待研究的課題。20世紀末，“新區域主義”認識到合作決策的重要性，主張應更關注地方政府行為的靈活性、非正式性和自主性。合作區不僅僅是地方政府個體的集合，更是多重合作關系的集合。按照社會網絡的思想，地方政府之間的合作行為是理性決策的結果，地方政府在不同合作領域的決策都是自身利益的驅使下形成自組織的網絡關系(Feiock, 2007)[7]。合作網絡與合作區的區別在于，合作區是行政指令下的地理單元，如泛珠三角、長三角、京津冀等，而合作網絡是嵌套在這些合作區內部，各成員之間自愿結成的關系結構。以泛珠三角區域合作為例，根據《泛珠三角區域合作框架協議》，合作區在基礎設施、產業與投資、商務與貿易、旅游、農業、勞務、科教文化、信息化建設、環境保護、衛生防疫等十個領域推進全面合作，因此泛珠三角11個地緣相鄰的省區結成了一個合作區，并明確主要的合作領域。但是，具體而言，各個省區之間應該在某個領域開展什么合作活動，建立哪些合作關系并不是行政指令的結果，而是各自的理性選擇。嵌套于合作區中的網絡關系是地方政府的自組織行為表現。

從合作區到“合作網絡”不僅是實踐發展的結果，也為既有的府際合作關系的行政途徑研究提供了新的視角。地方政府的合作路徑選擇是解釋合作區內部不同領域網絡結構的關鍵，不同的網絡結構又能進一步解釋地方政府在該領域扮演的角色。對網絡關系過程的研究有助于充分了解地方政府合作的行為邏輯，把握不同領域的網絡結構，從而有助于我們思考和探索中國進一步深化區域合作和推進區域共贏的方向。

本文剩余部分安排如下, 第二部分是網絡治理的結構理論，提出網絡治理的三種基本結構模型；第三部分詳細考察了“9+2”合作區191項府際協議構建的網絡關系，分析了“9+2”各主體這種協議關系網絡的發展和分布狀況，從而揭示政府間自組織的網絡內涵；第四部分剖析了理性的網絡成員通過對不同領域的特征分析，選擇不同的網絡路徑最后實現三種網絡治理結構的過程；最后第五部分給出本文的結論與啟示。

二、網絡治理的結構理論

傳統的政策科學與組織管理理論中存在政策網絡、組織間網絡以及管理網絡[8]，與這些網絡強調既有行政管理體系下的管理過程機制不同，網絡治理是一種替代或挑戰官僚機制與市場機制的新模式，傾向于將網絡視為不同部門(行動者)間的合作關系，及其組織間協調模式(Powell 1990)[9]，應用于區域問題上則強調將區域作為一個有機整體(Miller，2002)[10]，而不再僅僅是地方政府的集合，其目標是在區域層面構建有效的治理體系，在保留地方自治的同時實現區域利益(Frug,2002)[11]。這種治理模式的應用及推廣源于社會經濟系統的復雜變化帶來的難題(Rittel, Webber 1973)[12]，以及集合權力和資源的組織形式需求(Agranoff, McGuire 2003)[13]。在區域層面，由于行政地理邊界的分割，網絡治理是一種處理地區協調的有效機制(Kahler, Lake 2009)[14]，網絡治理強調互惠，是相互依存的自治組織之間的協調(見表1)。

表1 政府間三種治理機制的對比

資料來源：根據Powll(1990)，作者進行了整理和補充。

網絡治理可以應用于分析個體、組織或制度單元(地區、城市等)，當用于分析制度單元時，網絡治理是目標導向的，是“三個或更多自治的制度單元為實現集體目標而不僅是個體目標連接而成的合作機制”(Provan & Kenis 2008)[15]。Provan和Kenis (2008)提出了網絡治理的三種結構類型(見圖1)：共享型網絡治理(SG)、領導型網絡治理(NLO)和行政型網絡治理(NAO)。共享型網絡治理是一種分權互惠的網絡治理形式，強調成員之間平等的多邊關系與相互依存；領導型網絡有一個核心成員(領導)，其他網絡成員傾向于與該成員形成直接或間接的連接關系；行政型網絡治理依賴于網絡外的某個組織的資源配置或信息供給。三種不同的網絡結構首先區別于網絡的緊密程度，SG具有較高的網絡密度，強調成員間高度的信任關系和合作的廣泛性；NLO也較為緊密，但是該結構凸顯領導成員的核心地位，用網絡指標表達就是具有較高的中心度；NAO具有中等水平的密度，強調網絡外部組織對網絡關系的約束，網絡受制或依賴于網絡外部代理人的資源、信息及資金等管控。

圖1 三種網絡治理的結構模型

在對三種網絡模式的研究中，Provan和Kenis強調當網絡邊界和網絡成員不確定時，由網絡成員之間不同類型的相互作用、權利劃分和治理成本分攤等決定了網絡成員的數量和相應的結構類型。本文研究的網絡關系是特定合作區內的地方政府合作，強調在同一組網絡成員中，當合作關系涉及的領域不同時，成員個體特征以及合作領域的商品和服務特征將決定網絡結構的類型以及網絡成員的角色(Feiock & Park, 2012)[16]。按照新制度經濟學關于區域治理的觀點，交易成本和不確定性是區域合作的障礙(Ostrom, 1990; Feiock, 2009)[17-18]。科斯指出理性選擇前提下，如果交易成本足夠小，當收益超過成本時，區域合作帶來的規模經濟就得以實現，因此網絡有別于地理意義的合作區，網絡更強調自組織的選擇行為。當兩個或多個參與者在某一領域自愿合作，就構成了一個網絡關系，多個網絡關系的重疊交織就形成了網絡結構。兩個或多個地方政府構通過網絡關系積聚各自資源和能力以更好地提供公共產品和服務或者更好地協調發展，就是網絡治理。研究指出多個政府合作網絡構成了區域層面的網絡治理結構 (Hu and Ma，2011)[19]，通過網絡關系連接而成的區域網絡已經成為我國區域合作治理的重要表現形式。

三、府際協議——合作區網絡治理的連接路徑

社會網絡分析因其結構視角的科學性和廣適性而被應用到多個學科領域。真實世界中存在的大量復雜系統可以通過網絡來描述。網絡由許多點(node)與連接兩點間的一些邊(edge)組成，其中點用來代表組成真實系統中的個體(網絡參與者)，而邊用來表示個體間的連接關系。為了清晰刻畫地方政府的合作，本文引入了一系列府際協議(楊愛萍，2011)[20]進行分析。地方政府以合作協議推動合作行為，如各種合作框架協議、合作宣言、合作意見等等。這些形式多樣的協議統稱為“府際協議”(Interlocal Agreements, ILAs)，府際協議既可以是行政隸屬關系中上級政府之間的縱向協議，也可以是同級別政府之間或部門之間的橫向協議，還可以是級別不同、互不統轄的地方政府或部門之間的斜向協議。但是無論類型如何，任何一項府際協議都是二元或多元關系的體現，是協議各方自愿互惠的行為結果。

府際協議刻畫了區域合作關系，同時也形式化了地方政府的網絡關系。另外，由于府際協議涉及大量的活動和特定的參與組織，因而反映地方政府之間的“互惠形式” (Thurmaier and Wood, 2002)[21]，這一點是十分重要的。在一個社會資本富裕的環境中，協議關系的構建能夠促進信息和機會的互惠，各方就共同問題進行協商討論，那么機會主義風險就會降低，有利于形成一系列彼此包容的偏好(Shapiro et al. 1992; Jones et al. 1997)[22-23]。一串府際協議代表了特定的協議關系配置，為彼此合作的地方政府提供了無形的社會收益。例如，Lynn (2005)指出互惠協議激勵關鍵決策者共享信息和知識，推進了嵌入在組織間的社會資本積累也發展了彼此的合作路徑[24]。然而，合作協議關系的構建是需要一定基礎的，Brown and Potoski(2003)提出合作對象的選擇取決于協議領域(商品或服務)的性質[25]。Andrew(2008)通過對府際協議的實證分析指出地方政府選擇合作伙伴的動機是降低機會主義風險[26]。雖然沒有證據顯示不同的協議會導致不同的網絡結構，但是這項研究提出了高度聚集區域網絡結構的重要性。Shrestha (2005; 2007)的研究表明地方政府在進行是否加入服務支付協議的決策時受到服務交易中的不確定性影響[27-28]。購買者試圖尋找明星賣家建立穩定可靠的互惠關系。這些研究都說明，在合作過程中地方政府的府際協議刻畫了自組織治理的結構。

近年來，Feiock(2010)在研究佛羅里達奧蘭多都市圈的區域合作中，應用了協議檔案整理提取數據[29]。Andrew(2008)通過整理分析一份Orlando-Kissimmee區域的府際服務報告(Interlocal Service Delivery Reports)中的協議，研究了地方政府合作的行為演進[28]。這些研究成為本文案例數據提取的有力支撐，本文選擇的案例區域是“泛珠三角”合作區，

“泛珠三角”經濟合作區概念是2003年7月被正式提出，包含廣東、福建、江西、湖南、廣西、海南、四川、貴州、云南9個省以及香港、澳門兩個特別行政區，簡稱“9+2”合作區(見圖2)。“9+2”合作區具有鮮明的區域特色，是我國區域合作中的主要代表，同比長三角和京津冀，“9+2”合作區是最大的經濟合作區之一，在地域范圍和經濟總量上都有明顯的規模特征，占全國面積的1/5、人口1/3強、經濟總量占全國的比重超過1/3(不含港澳)(見表2)。 據統計，至2013年，“9+2”合作區完成了第一輪合作，舉行了9屆泛珠經貿洽談會累計簽約項目超過1.7萬個，總金額超過3萬億元[30]。

表2 三大合作區對比(2012年)

數據來源：國家統計局網站整理

圖2 “9+2”合作區地理位置

2013年第9屆泛珠三角區域合作與發展論壇暨經貿洽談會在貴陽舉行，標志著泛珠首輪合作的結束，也為我們的研究提供了很好的素材。我們整理了從2003年建立合作區到2013年共11年區域內省區間的191個府際協議數據，數據系作者從“9+2”合作區官方網站(泛珠三角合作信息網www.pprd.org.cn)提取并整理而成，這191個府際協議涉及上述領域中的七個：環境保護、旅游、交通、科教文化、勞務、衛生防疫和商務與貿易(其它領域數據有缺失，不具有連續性，不能用于本文的分析)。

府際協議是自愿的合作行為表現，其發展歷程揭示了網絡治理的動態過程。首先從總體趨勢而言(圖3)，合作區建立的前三年是快速增長期，合作協議總量從2003年的3項增加到2005年的31項，其中增長最快的是科技文化領域，其次是旅游和環境保護領域。2005年到2007年為前期府際協議的執行期，因而新增協議較少，2007年僅有5項新協議。2008年，合作區進入平穩發展階段，七個領域紛紛展開新的合作，之后除2011年，每年的協議總量都為20項左右。2011年的減少主要源于環境保護領域，對于環境保護領域而言，2011年是一個轉折，在此之前的合作涉及面較廣，包括生態環境保護、空氣污染聯防、生態補償以及環境宣傳等，2012年“9+2”各省區簽署《泛珠三角區域跨界環境污染糾紛行政處理辦法》，開始將合作重心落實到水資源保護與合作。“泛珠三角區域”概念源于珠江水系的水域空間，是由珠江流域這一自然水系空間拓展而成的一個社會經濟合作區域。同時，水這一環境介質客觀上也是泛珠三角區域范圍內跨行政邊界相互影響最為強烈的環境介質,水環境保護自然成為泛珠三角區域環境合作的主體內容。

進一步，觀察11年時間里公共領域的合作，環境保護和衛生防疫分別是合作最活躍和最不活躍的兩個領域，環境保護領域有42項合作協議，衛生防疫領域只有10項合作協議(見圖4)，科技文化領域的合作處于比較靠前的水平，共33項合作協議。

除了基本的府際協議數量分布信息，更為重要的是我們整理了每個府際協議所連接的雙邊或多邊關系。地方政府通過共同參與某一領域的合作而被連接到一起，共同參與這一領域合作不僅為彼此的互動提供了機會，而且增加了成員之間直接聯系的可能性；同時，當某一成員參與到多于一個領域的合作時，這兩個領域之間也建立起了聯系。這些關系的分析能夠給我們提供有關“9+2”成員網絡結構及角色地位的信息。

圖3 “9+2”合作區府際協議的時間趨勢

圖4 “9+2”合作區府際協議分布

四、合作區網絡治理結構演進

(一)府際協議締結的隸屬網絡

對于“9+2”成員間的合作，我們是通過分析它們參與不同領域的府際協議來研究的，這里既要討論各成員如何通過參與的協議連接起來，也要分析不同領域如何通過其成員關聯在一起。為此，我們選擇采用隸屬網絡進行分析(Wasserman and Faust 1994)[31]，隸屬網絡由參加相同社會活動的行動者子集的信息組成。因為活動通常包含幾個行動者，而不是幾個簡單的行動者對，因此一個隸屬網絡區別于傳統社會網絡中關系“對”的概念，它包含了更豐富的網絡行動者的信息。隸屬網絡的一個重要特性是行動者和事件間關系的對偶性(duality) (Breiger, 1974)[32]，即行動者是由他們所屬事件的彼此關聯度，同時事件也由作為它們成員的行動者關聯在一起。隸屬網絡能夠為行動者之間兩兩關系的形成提供更便利的解釋條件，也稱二模網絡。

我們構造了七個政策領域隸屬網絡使得“9+2”的成員通過參與府際協議而構成網絡關系。在每個二模網絡矩陣中，

X的每一行描述參與者與協議的隸屬關系，每一列描述每個協議的成員組成。一個二模矩陣可以轉換為兩個一模關系矩陣：省區—省區(Xii)和協議—協議(Xjj)。前者是共同成員矩陣，刻畫的是“9+2”成員因共同參與特定協議而構建的網絡關系；后者是事件重疊矩陣，揭示哪些協議因擁有共同的參與者而彼此聯系。也即是說，省區-省區矩陣揭示了任何一對省區共同結成了多少府際協議。舉例而言，如果省區Xi1和Xi2共同參與了8個府際協議，那么X(i1,i2)=8。 協議-協議矩陣刻畫任何一組協議有多少相同的參與成員。同樣，如果有4個成員同時參與了協議Xj1和Xj2，那么X(j1,j2)=4。

隸屬網絡的對偶性意味著我們能夠研究行動者之間的聯系或事件之間的聯系，或者兩者皆有。例如，在關注行動者之間聯系的單模分析中，如果兩個行動者都屬于相同事件，則兩個行動者之間就存在聯系。關注事件的話，如果一個或更多行動者都屬于兩個事件，則兩個事件之間就存在兩兩聯系。當我們集中于行動者之間的聯系時，我們指的是共同成員資格(co-membership)，當我們集中于事件間聯系時，事件間聯系指的是重疊或者關聯的事件(co-participation)。

從府際協議的締結程度來看，我們關心“9+2”成員的合作緊密與否？在不同的政策領域，凝聚程度是否有差異？為了回答這兩個問題，我們計算了隸屬網絡密度(density)，該指標用于描述網絡中各成員結點之間關聯的緊密程度，對于二元變量的一模網絡而言，可以用圖中實際有用的連線數l與最多可能擁有的連線總數之比來表示。對于二模網絡投影的一模賦值網絡而言，網絡密度測量的是相對于所有關系的平均關系強度。假定一個隸屬網絡由g個行動者和h個事件，首先分析行動者上的共同成員關系，△(N)表示密度(下標N表明它是N個行動者間聯系的密度)，則

這里i≠j，共同成員關系的密度值可以解釋為行動者對所屬事件的平均值，△(N)值范圍從0到h變化。

在進行密度計算之前，我們整理了網絡關系的時間變化過程，表3中公共領域包括環境保護、科教文化和衛生防疫，其余四個領域歸入市場領域，t1到t5的時間節點是根據圖3的變化趨勢給出的。新協議意味著自組織的網絡關系開始建立，而累積協議表明更廣泛和更深入的網絡關系的維系。總體而言，三個公共領域共同簽訂了85項府際協議，對應地四個市場領域的協議量為106項，尤其是近三年(2011-2013)公共領域的協議更受到“9+2”各省區的重視。

表3 “9+2”合作區府際協議網絡關系表

注：t0-2003年以前；t1-2003年；t2-2005年；t3-2007年；t4-2011年；t5-2013年

長期以來我國地方政府受到很多質疑，認為它們過度致力于將有限的政治資源投入到經濟發展中，而忽略了環境和社會問題(Xu and Yeh 2011)[33]，即使在區域合作議題上，也主要關注經濟發展，大多數合作區都是經濟合作區。但是，我們的研究結果得出了不同的結論。這說明地方政府在區域合作中扮演了聯合提供公共服務和產品的重要責任，而不僅僅是追求經濟增長。在市場領域政府的作用只是構建搭建有利于市場發展的環境平臺，減少壁壘。

表4 七個領域的網絡密度(省區-省區網絡)

借助UCINET軟件進行網絡密度計算 (Bargotti et al. 2002)(表4)[34]，同為公共領域的環境保護、科教文化和衛生防疫三個領域表現出了不同的密度特征：環境保護領域呈現出11個省區合作網絡的最大網絡密度，平均每對成員共同參與的協議數接近15，其次是科教文化領域，密度為13.52；與之對應，衛生防疫領域的密度值最小，平均每對成員共享的協議數約為3。四個市場領域的合作表現出了相對平均和穩定的密度關系，其中貿易合作的密度較小，說明在貿易領域，政府的介入最少，更多的合作是市場主體之間的合作關系，這就表現在企業間合作項目的簽訂上。

(二)路徑選擇與網絡結構形成

為了研究三個公共領域表現出的密度差異，直觀刻畫“9+2”網絡成員在這三個領域的結構關系，我們使用UCINET的Net-Draw繪出了各自的網絡圖，網絡圖像更能直觀揭示網絡結構緊密關系(Fataar, 2006)[35]。圖中節點代表省區，網絡圖中各省區的位置與地理板塊上各自所處的位置對應，以便更清晰揭示彼此間關系。節點之間的連線代表他們共同參與的協議，由于二模網絡投影的一模網絡是對稱的，所以我們不使用箭頭，連線的粗細代表相對于他們參與的協議而言的連接強度，較粗的連線代表更多的協議，較細的連線代表較少的協議。

1.地方政府的合作路徑選擇

地方政府是理性主體，地方政府間關系的形成呈現出三種形態：一是基于資源交換的“交易關系”，關系的構成基礎是價格機制；二是基于目標驅動的“競爭關系”，關系的構成基礎是政治錦標賽驅動下的激勵機制；三是基于共同收益的“合作關系”，關系的構成基礎是共同收益的集體行動機制，被稱為“制度性集體行動”。9+2區域中存在多種地方政府間關系并存的狀態，而通過協議構成的區域合作網絡是第三種關系的結構。制度性集體行動理論指出了地方政府合作動機的雙重性：一方面提升公共品的供給效率、實現規模經濟

和外部性內部化的集體性收益動機；另一方面，地方政府在合作中還會追求其選擇性收益，通過在合作中獲得自身社會資本的積累和影響力的提升等(Feiock, 2007)[7]。需要指出，不同于“交易關系”與“競爭關系”，實現集體性收益的基礎條件在于合作領域的公共性，在“9+2”合作區，公共性較強的領域是環境保護、科教文化和衛生防疫。

地方政府獲得合作收益的同時要克服地方政府合作交易成本，包括為降低信息不對稱、搭便車、事后違約等而采取的信息收集、談判、執行與監督等努力。制度性集體行動理論也提出合作領域、政策網絡、制度結構以及主體條件等因素都會在不同程度對合作交易成本的不同方面產生影響。于是，地方政府獲得合作收益并非在同一個方面采用同一種路徑，而是會根據不同的情況，選擇獲得最佳的合作途徑，包括集體性收益提升途徑、選擇性收益提升途徑和交易成本降低途徑。因此，地方政府會根據可以獲得收益的最佳條件，來選擇最優的合作路徑。

圖5 環境保護

2.“地理”路徑與SG結構

所謂“地理”路徑，即合作網絡的形成是基于地理邊界的連續性和合作內容的空間不可分割性，地方政府選擇的最低交易成本合作路徑。從環境保護領域的網絡結構看出(圖5)，云南、貴州、湖南、江西、廣東和廣西六省形成了緊密的網絡中心。整個網絡結構中有一個包含地緣臨近的四個省(貴州、湖南、廣東和廣西)的四邊形環境鑲嵌在大的六邊形結構中(云南、貴州、湖南、江西、廣東和廣西)，這說明環保領域在選擇“與誰合作”時，參與者的行為受到了區域地理特征的限制。因此，地理位置是影響合作對象選擇的重要因素，相鄰省區間的重復合作形成彼此依存的關系可降低交易成本。

“9+2”的合作源于珠江水域這一地理空間，環境保護具有極大的空間外部性，從地理角度說沒有一個省區能夠在環境保護上占據絕對優勢，因此彼此沿著地理特征路徑構建的是基于信任的SG合作網絡。環境保護領域的公共性直接體現了地區競爭的不可能，基于合作的網絡治理依賴于全體成員的參與和承諾，“9+2”成員自行管理內部網絡關系和操作，以及外部關系的處理。這種網絡治理結構強調的是成員之間的信任以降低信息成本和協商成本，廣泛信任形成了高密度的網絡結構。“9+2”這類小規模成員網絡較易達成共識，SG結構是構建“社區能力” (Chaskin et al. 2001)[36]的重要途徑，能夠在平等的基礎上，將參與者致力于網絡中的目標。

“地理”路徑就是地方政府充分利用在環境保護中的空間外部性特點，選擇與相鄰區域合作，通過對環境治理空間的擴展，擴大治理邊界，從而提升環境治理的規模經濟效益，降低環境問題產生的社會成本，實現負外部性的內部化。

3.“抱團”路徑與NLO結構

所謂“抱團”路徑，是由于某些領域的合作具有較強的道德風險和機會主義傾向，地方政府必須依靠一種緊密而強烈的合作關系實現信任性合作。“9+2”成員在科教文化領域通過共享相當廣泛的府際協議連接而成了網絡結構(圖6)。圖中連接線表明內陸省份彼此之間的關系強于他們與港澳的聯系，于是整個網絡中有兩個次級網絡：所有內陸地區形成一個二級網絡；珠三角地區(廣東、香港和澳門)形成另一個二級網絡，二者通過廣東連接在一起。從外部因素分析，科教文化的網絡結構表明區域特征中的社會經濟屬性對“與誰合作”的影響，社會文化以及政治經濟特征會形成特定區域對公共物品的偏好從而決定其在合作中的收益和交易成本，具有同質偏好的成員之間更易達成合作。因此在科教文化領域網絡中，兩個二級網絡代表了兩類偏好的省區成員。內陸地區具有相似的社會文化背景和社會經濟特征，這種結構模式與“9+2”處于不同的發展階段相吻合。

圖6 科教文化

另一方面從參與主體來看，科教文化領域的這種格局主要是因為其具有公共物品和服務性質，合作結果的不確定性強，地方政府為了避免“推卸責任”的機會主義，會在一定時期內形成高密度網絡結構(Scholz and Feiock 2007)[37]。這一假設的邏輯是當協議活動的產出很難測度時，雖然可以簽訂靈活的府際協議，如互助協議，諒解備忘錄或協議備忘錄等，但是協議各方無法制定具體的交易程序和產出，因而執行成本較高，這就帶來制度性集體行動困境(Feiock, 2010)[29]。如果無法制定執行標準，參與人都有推卸責任的動機，并且監督參與者行為很困難或者成本很高。此時，為了限制機會主義而實施集體制裁的威脅可以通過高度緊密的關系配置來實現，這一點從上述密度結算結果中得到驗證。

緊密的網絡結構反映了凝聚子群的社會收益，它能夠構建起網絡義務從而控制參與者行為，因為任何行動的執行或不執行都是公共的。根據Thurmaier & Wood(2002)的研究，緊密的協議網絡關系形成于地方政府之間持續的交互行為過程中[21]。當參與一個結果很難測度的集體行動時，參與者的激勵來自于建立自己的信譽。此時，參與者會選擇成為一個凝聚子群的成員，獲取共享資源的收益，避免出現推卸責任的風險。這一過程可以用圖7刻畫，如果面臨結果的不確定性難題時，地方政府A可以選擇與B或者D合作。最終結果是D將是A偏好的合作伙伴，因為D與C存在合作關系，而A也已經與C存在合作關系，于是A與C、D形成了穩定而緊密的小團體。這就是科教文化領域中兩個二級網絡的形成路徑。

圖7 地方政府的“抱團”路徑

科教文化領域的網絡治理類似于NLO的治理結構，該結構的密度較為靠前，同時具有較高的中心性。通過UCINET的計算，科教文化領域的中心性為0.55，相比而言環境保護胃0.50，衛生防疫領域為0.44。另一方面，NLO結構中，擁有資源或權利優勢的組織易成為領導組織(Provan & keins, 2008)[15]。廣東是改革開放的先行者，連接大陸和港澳，廣東省委書記通常是中央政治局委員，因此廣東具備了經濟、地理和政治優勢，廣東在整個網絡中擔當了領導組織的角色。作為網絡層次的領導組織，廣東承擔了大部分戰略和運營決策，與協議各方構建網絡關系，實現網絡層次的目標，即在科教文化領域形成跨域合作，而其他網絡成員則是各自為了解決自身難題，力圖通過抱團路徑降低不確定性。

與環境領域的空間連續性產生的外部性治理思路不同，要實現合作收益，很難通過空間擴展來實現集體性收益。科教文化領域最重要的特點是合作收益的難以觀測性，合作對象越多則合作雙方的違約等機會主義行為風險越大，合作產生的交易成本就越高，地方政府在難以確定其最高合作收益的情況下，則會選擇最低合作成本的方式。因此，地方政府會選擇建立小合作網絡的“抱團”路徑來實現這類領域的合作。

4.“借勢”路徑與NAO結構

所謂“借勢”路徑，某些合作領域具有較強的資產專用性，地方政府需要通過擴展或改變網絡關系結構，以改變自身在網絡中的地位。在衛生防疫領域，網絡密度較低，網絡關系在內陸省份之間分配相對均勻(圖8)。根據Brown and Potoski(2003)的研究，高公共性投資使得衛生防疫領域具有典型的資產專用性特征，這類領域易結成松散的網絡關系[25]。松散的網絡由一組網絡關系組成，這些關系由少數具有較高集權的參與者主導；其他參與者要么直接與這些參與者建立聯系，要么獨立行動(Granovetter 1985；Burt 1993)[38-39]。

圖8 衛生防疫的“借勢”路徑

松散的網絡結構對于競爭性領域的合作是十分有用的，這種領域往往具有資產專用性特征，與核心成員建立協議關系可以減少與其他成員合作的監督成本。在這樣的領域每個參與者都有選擇不投入自己資源的動機，相反，一旦有機會他們會選擇搭便車。因此，當面臨資產專用性困境時，地方政府合作伙伴的選擇更具策略性。由于協議往往是不完全的，執行成本高，地方政府會充分利用市場競爭或者依賴于權威成員，以便更大限度獲得規模收益或獲取上級政府的資源。圖9中，地方政府A會選擇B而不是D進行合作，因為D和A之間已經通過C有間接聯系了，引入B可以增加競爭，降低D在網絡中的地位，同時將A置于相對中心的位置，有利于自己爭取外部資源和支持。衛生防疫領域網絡治理結構的這種形成路徑我們稱為“借勢”路徑，網絡的擴展反映了合作者的一種選擇，在這種選擇下，網絡成員通過大量獨立的路徑進行連結其他成員，這增加了可達性和可到達行動者的多樣性，也增強了自己在網絡中的中心地位。但是，“借勢”的結果是網絡成員數量會增加，或者在網絡成員不變的情況下擴充成員間的相互關系，即網絡規模會不斷擴大。網絡規模的擴大會帶來維持成本的增加和集體行動效率的降低，兩種結果都會產生集體行動中的信任問題，導致收益遞減。因此，衛生防疫領域的合作是最難實現的，也就是我們看到在整個合作網絡中，衛生防疫領域的密度和協議量都是最小的。

衛生防疫領域投入大，資產專用性強，合作具有較大風險，網絡成員的策略路徑是引入競爭，構建松散的網絡，從而更多地依賴上級政府或協調機構。上級政府或協調機構就充當了NAO中的外部代理人角色，對于這種NAO結構，外部代理人會提供資金或網絡便利以確保網絡目標的實現 (Goldsmith and Eggers 2004)[40]。衛生防疫領域的合作多為事件導向的，需要提及的依然是廣東、香港和澳門之間的“鐵三角”關系，2003年SARS事件促成了三地在公共防疫領域的緊密合作，加之珠三角長期的全方位合作，使得這種穩固的三元關系較容易在合作領域上擴展和積累。這一點說明，衛生防疫領域體現了NAO的一個重要特征，參與組織之間的強關系構建需要在較高范圍內就網絡目標達成共識，否則就會選擇引入競爭的“借勢”路徑，所以我們看到了松散的網絡結構中出現的“鐵三角”關系。本文中該領域的密度為最低值，而不是中間水平，說明“鐵三角”關系的穩固性使得內陸與港澳在該領域的合作較難實現，必須通過外部代理人的直接政策干預或者某個特定事件的誘導。

衛生防疫領域中，既很難通過治理空間拓展來獲得規模經濟，也很難通過單個地方政府來降低合作成本，地方政府在這一領域中選擇了通過擴大網絡規模提升合作影響力的方式來獲取選擇性收益，從而形成了地方政府合作的“借勢”路徑。

圖9 地方政府的“借勢”路徑

5.小結

從三個公共領域的合作路徑選擇及其網絡結構的形成來看，地方政府間關系正從單純的競爭或合作走向策略化網絡關系。

五、結論與啟示

我國經濟社會發展的多目標實現不僅要依靠相近地方政府形成的合作區，還要依據不同合作領域的性質實現跨地理空間區域的網絡合作關系，從而實現更大范圍內功能區的整合。本文利用2004-2013年“9+2”合作區191項府際協議數據，考察了我國合作區地方政府的網絡治理結構。網絡治理這種非正式制度的演進發展影響著正式的合作區制度的實施效果和發展方向。本文給出了幾個重要的結論，對我國區域經濟發展提出一些啟示。

首先，合作區與合作網絡是不同邊界下的概念，合作區是一個行政地理區域，而合作網絡是嵌套在合作區中由各利益主體的理性選擇形成的互惠關系結構，網絡治理結構是各網絡主體的理性決策結果。。“9+2”網絡成員之間是非正式的伙伴關系，參與者在自由實施發展戰略中自愿加入合作網絡，不存在政治權威或決策領導者。“9+2”成員共同參與較多的府際協議領域和府際協議連接較多參與者的領域是公共領域，這說明地方政府在區域合作中扮演了聯合提供公共服務和產品的重要責任，而不僅僅是追求經濟增長。

其次，地方政府通過“地理”路徑在環境保護領域形成高密度SG網絡。環境保護受到地理因素的客觀約束，具有較強的空間外部性。在該領域地方政府選擇彼此信任的“地理”路徑構建一個高密度的SG網絡。高密度的網絡互惠關系可以帶來信任和社會資本，從而解決集體行動問題，因此，高密度網絡更容易實現合作，網絡參與者之間的信任度決定了對網絡目標的態度。從府際協議分布來看，環境保護領域擁有最高的網絡密度，尤其在最近兩年的合作中，網絡密度的增加進一步推進了合作關系的關鍵，說明環境保護領域的治理網絡進入了穩定累進的階段。

第三，地方政府通過“抱團”路徑在科教文化領域形成NLO網絡。科教文化領域的合作，具有較強的不確定性，為了避免“推卸責任”的機會主義行為，網絡參與者會選擇“抱團”路徑形成兩個相對固定的團體，并通過廣東的連接形成NLO網絡，廣東憑借其經濟、地理和政治優勢擔當了網絡內部代理人的角色。因此，廣東在網絡的中心位置使其具備控制信息流和協調網絡參與者的權力，因而能夠引導網絡的演進方向和網絡目標的實現。當不確定性成為合作的重要約束時，NLO結構具有更高的合作水平，體現在科教文化領域的網絡密度也相對較高。

第四，地方政府通過“借勢”路徑在衛生防疫領域形成NAO網絡。衛生防疫領域的投入較大，容易產生搭便車行為，網絡成員會選擇“借勢”路徑，增強自己的網絡地位，以提升獲取網絡外部代理人支持的機會，這一領域易形成NAO結構。在該領域，網絡參與者希望通過建立新的網絡關系，引入競爭，以獲取外部代理人的資源和資金。其結果是網絡成員數量會增加，或者在網絡成員不變的情況下擴充成員間的相互關系，即網絡規模會不斷擴大。網絡規模的擴大會帶來維持成本的增加和集體行動效率的降低，兩種結果都會產生集體行動中的信任問題，導致收益遞減。因此，衛生防疫領域的合作是最難實現的，也就是我們看到在整個合作網絡中，衛生防疫領域的密度和協議量都是最小的。該領域需要通過不斷的實踐達到規模和效率的平衡。

最后需要指出的是，本文的結論在應用中存在一些局限。本文的研究只是檢測了“9+2”成員通過簽訂府際協議構建的網絡關系，但是廣泛和大量的合作并不表明這些合作行為能夠產生良好的合作績效。有關這些合作努力在不同領域帶來了何種程度的合作效果需要進行更深入的研究，對我國不同區域經濟的比較研究也是未來拓展的方向。

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